2. Le PLFSS pour 2011 franchit une nouvelle étape
Dans le cadre de la réforme des retraites et des nouvelles mesures de gestion de la dette sociale, le Gouvernement a décidé d'affecter en 2011 aux régimes de sécurité sociale et aux organismes qui concourent à son financement près de 5 milliards d'euros de recettes fiscales dont :
- 1,47 milliard d'euros au profit du financement des retraites ;
- 3,55 milliards d'euros en faveur de la CNAF, afin de permettre, en partie, via l'affectation d'une fraction de la CSG affectée à la branche famille, le refinancement de la dette sociale qui devrait être transmise à la CADES en 2011.
Ces recettes fiscales résultent aussi bien de la révision des niches fiscales que de l'augmentation nominale d'impôts, notamment sur les revenus du capital et les produits de placement.
a) Les recettes fiscales affectées au financement de la protection sociale augmenteraient de 7,5 % en 2011
Les produits des régimes de base et des organismes concourant à leur financement augmenteraient entre 2010 et 2011 de 26,5 milliards d'euros, dont 10,3 milliards d'euros au titre de la hausse des impôts et taxes affectées au financement de la sécurité sociale.
39 % de l'évolution des produits serait ainsi expliquée par l'augmentation du montant des impôts et taxes affectées à la sécurité sociale.
Part des ITAF dans les produits des régimes de
base et des organismes concourant
au financement de la
sécurité sociale
(en millions d'euros)
|
Produits |
2010 |
% |
2011 |
% |
|
(1) Régimes de base |
409,3 |
426,1 |
||
|
Dont ITAF |
116,5 |
28,5 |
118,1 |
27,7 |
|
Maladie |
167,1 |
172,2 |
||
|
82,1 |
49,1 |
84,7 |
49,2 |
|
|
Vieillesse |
184 |
193,6 |
||
|
15,6 |
8,5 |
16,0 |
8,3 |
|
|
Famille |
51,2 |
52,7 |
||
|
16,5 |
32 ,3 |
17,0 |
32,3 |
|
|
AT-MP |
12,2 |
13,1 |
||
|
2,2 |
18,0 |
0,2 |
1,5 |
|
|
(2) FSV |
13,3 |
18 |
||
|
Dont ITAF |
9,7 |
72,9 |
13,7 |
76,1 |
|
(3) Cades |
8,1 |
15,2 |
||
|
Dont ITAF |
8,1 |
100,0 |
15,2 |
100,0 |
|
(4) FRR |
6,9 |
4,8 |
||
|
Dont ITAF |
2,4 |
34,8 |
0 |
0,0 |
|
Total (1+2+3+4) |
437,6 |
464,1 |
||
|
Dont ITAF |
136,7 |
31,2 |
147,0 |
31,7 |
Source : commission des finances à partir de l'annexe 4 du PLFSS pour 2011
b) Complexification ou clarification ?
Cette nouvelle étape dans la fiscalisation de la sécurité sociale suscite une appréciation mitigée de la part de votre rapporteur pour avis.
L'augmentation des recettes fiscales en faveur du système de retraite se justifie pleinement dans son principe, car ses recettes ont vocation à financer la prise en charge financière d'avantages vieillesse non contributifs, en particulier le financement du minimum contributif ( cf. supra).
Néanmoins, cette volonté de clarifier les responsabilités de financement se traduit dans les faits par la mise en place de circuits de financement complexes ( cf . infra), qui se révèlent particulièrement difficiles à apprécier, notamment du point de vue de l'équilibre pluriannuel des comptes des différents acteurs. En effet, le rendement et le dynamisme des recettes affectées ne sont pas connus de manière précise, notamment en 2010, année de transition entre crise et sortie de crise.
Un exemple : le Gouvernement évalue à 350 millions d'euros le surcroît de recettes résultant du relèvement du taux du forfait social ; or ces estimations se fondent sur les montants de participation et d'intéressement 36 ( * ) versés en 2007 et 2008, soit des années non encore impactées par la crise.
Au-delà de la compréhension des circuits de financement créés, il est primordial de s'assurer que les « opérations de conversion » décidées pour permettre la circulation des crédits entre les différents acteurs soient calibrées de manière satisfaisante : est-ce que le montant de TVA affectée à la CNAM équivaut bien au montant de recettes fiscales devant être fléchées vers la sécurité sociale ? Est-ce que les recettes attribuées demain au FSV et aujourd'hui affectées à la CNAM correspondent au montant de recettes supplémentaires perçues par cette dernière au titre de la TVA ? Autant de questions auxquelles votre rapporteur pour avis n'a pu apporter de réponses satisfaisantes. Une des solutions consiste à mettre en place des clauses de garantie à l'instar de ce qui a été fait dans le cadre de l'article 39 du projet de loi de finances, afin d'assurer, pour la CNAM, la neutralité de l'affectation de la TVA en lieu et place notamment de la contribution additionnelle à la C3S.
* 36 Principale assiette du forfait social.