Proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 5 octobre 2010, sous la présidence de Muguette Dini, présidente , la commission procède à l' examen du rapport pour avis de Françoise Henneron sur la proposition de loi n° 130 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et d' amélioration de la qualité du droit.

Françoise Henneron , rapporteur pour avis. - Notre commission est saisie pour avis de trente-six des deux cents articles de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 2 décembre 2009. Les amendements que nous examinerons portent sur le texte adopté par les députés ; je les présenterai demain matin à la commission des lois afin qu'elle les intègre, le cas échéant, dans le texte qui sera discuté en séance publique.

Ce texte de simplification du droit est le cinquième depuis 2003 ; dans le même temps, des mesures ont également été prises par ordonnance. Notre commission a toujours soutenu cette démarche car il est indispensable d'élaguer les textes confus ou obsolètes, d'alléger les procédures et les formalités, de rendre la loi plus lisible et plus accessible.

Mais clarté, concision et rigueur doivent prévaloir dès la rédaction des projets et propositions de loi, y compris ceux de simplification du droit ! Il faut laisser au travail parlementaire le temps nécessaire à son déroulement serein et éviter la multiplication des habilitations législatives conclues par une ratification expéditive des ordonnances - leur rédaction se ressent de l'absence d'intervention du Parlement.

Une autre évolution me semble un peu inquiétante s'agissant des textes de simplification du droit. La précédente proposition comportait quatre-vingt-dix articles après passage à l'Assemblée nationale. La présente en compte deux cents, qui n'ont pas tous un rapport évident avec la simplification du droit et qui, pour certains, figurent simultanément dans d'autres textes.

Ne tombons pas dans le travers de textes « omnibus » ou « portant diverses dispositions ». Je crois du reste que ce souci est partagé par toutes les commissions saisies. Je vous proposerai donc de supprimer des dispositions redondantes : celles relatives à la transposition de la directive « services », par exemple, ont été reprises dans le projet de loi d'adaptation au droit européen en matière de santé, de travail et de communications électroniques, déposé à l'Assemblée nationale.

J'en viens au fond.

Dans le domaine des aides aux handicapés, tout d'abord, diverses mesures de simplification sont proposées - toutes ne sont pas bien inspirées, nous le verrons.

Au titre de la lutte contre l'exclusion, une mesure tend à mieux prendre en compte les conjoints des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) dans le calcul de l'allocation mais rien n'est prévu pour compenser aux départements les dépenses qui en résulteront.

En ce qui concerne le droit du travail, la proposition apporte plusieurs modifications : les employeurs étrangers qui emploient un salarié en France sans être établis sur notre territoire auront désormais le droit d'utiliser le chèque emploi service universel ou le titre emploi service entreprise ; le droit commun des congés payés sera appliqué aux salariés rémunérés avec le chèque emploi associatif ; les règles de tenue de compte pour les petits syndicats seront simplifiées ; les personnes morales de droit public donneurs d'ordre pourront appliquer des pénalités à une entreprise avec laquelle elles ont passé contrat, si elles sont informées par les services de contrôle que cette dernière a commis l'infraction de travail dissimulé, ces pénalités étant cumulables avec une amende infligée par le tribunal correctionnel, dans la limite du montant maximal prévu.

Dans le domaine de la santé publique, les mesures touchent d'abord le champ d'action de l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps) et le montant du droit qu'elle perçoit sur les demandes d'autorisation de mise sur le marché - le Gouvernement, malheureusement, ne semblant pas favorable à un relèvement. Les mesures concernent aussi le traitement des demandes d'ouverture d'établissements pharmaceutiques de gros par les associations et organismes à but non lucratif et à vocation humanitaire ou encore le renouvellement par les pharmaciens des prescriptions de certains médicaments destinés aux malades chroniques ou de contraceptifs oraux, la répression de l'usurpation de la qualité de pharmacien ; à quoi s'ajoutent diverses modifications, d'intérêt inégal, de dispositions pénales du code de la santé publique et la simplification des conditions de recours aux salariés et agents publics membres de la réserve sanitaire.

La proposition prévoit la suppression de certaines dispositions au motif que les décrets d'application ne sont pas parus. Il s'agirait d'inciter le pouvoir réglementaire à agir. L'efficacité de la méthode me paraît discutable ! Le texte comprend notamment l'abrogation d'un article de la loi de confiance dans l'économie numérique de 2004, relatif à la mise en place de numéros d'appel gratuit de certains services sociaux, y compris à partir de portables. Je vous proposerai de refuser cette abrogation, particulièrement inopportune au moment où le Gouvernement envisage l'application de ce texte.

Au total, sur plus de trente articles, le bilan des apports de ce texte est un peu léger. Cette cinquième loi de simplification du droit ne me semble pas être un « grand millésime ». Efforçons-nous au moins qu'elle ne ressemble pas trop à une « loi omnibus » ou à une « loi portant diverses dispositions » car celles-ci, nous le savons bien, n'ont jamais amélioré la qualité du droit.

Isabelle Debré . - Je félicite notre rapporteur pour sa franchise et son humour. La loi est beaucoup trop bavarde et ce rapport me semble alarmant car la situation empire ! Je souscris aux modifications proposées.

Patricia Schillinger . - Notre rapporteur a beaucoup de courage. Il est dommage que ce texte soit soumis à notre examen alors que nous avons le lourd dossier des retraites à gérer : nous manquons de temps pour nous pencher sur la proposition de façon approfondie. J'ajoute que trop de textes présentés en urgence, sans réelle nécessité, nuisent à la qualité de la loi.

Jacky Le Menn . - Notre rapporteur ne manque pas d'humour : il en faut pour espérer surmonter cette complexité législative ! Si nous avions le temps d'examiner sérieusement les textes, nous pourrions élaguer la rédaction et produire des lois plus synthétiques, dans un meilleur respect du domaine réglementaire. Ce rapport est excellent ; les mesures contenues dans la proposition et concernant la santé publique sont effectivement un peu légères. Celles relatives au recours aux salariés de la réserve sanitaire mériteraient d'être approfondies. Enfin, je rappelle qu'une loi de simplification qui accroît la complexité du droit n'est hélas pas une nouveauté.

Marc Laménie . - Merci à Mme Henneron pour sa franchise. Que signifie un texte « omnibus » ? Je suis d'accord avec ce qu'a dit notre rapporteur au sujet des dépenses de RSA des départements.

Muguette Dini , présidente . - La première lecture de ce texte par l'Assemblée nationale date de 2009 : nous aurions sans doute pu attendre encore deux mois, mais c'est ainsi... Si j'ai bien compris, dans certains cas, la proposition prévoit, au nom de la simplification, de supprimer une disposition législative parce que les décrets d'application n'ont pas été publiés. C'est incroyable !

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Un texte omnibus est un texte fourre-tout... Sur les dépenses de RSA, nous présenterons un amendement.

Examen des amendements

Article 9

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 1 supprime l'article car les mesures qu'il propose, supposées simplifier les démarches des personnes handicapées, ne sont pas opportunes - je veux notamment parler de la réduction à deux mois du délai d'instruction pour obtenir la carte de stationnement : il n'y a pas suffisamment de places de stationnement, étudions bien les demandes !

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 9 Simplification des procédures pour les personnes handicapées
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	1	Suppression de l'article	Adopté

Article 9 bis

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 9 bis Prise en compte du conjoint non européen résidant en France depuis moins de cinq ans pour le calcul du revenu de solidarité active
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	2	Suppression de l'article	Adopté

Article 20

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 3 est une coordination, pour tirer les conséquences de la loi HPST et prendre en compte les modifications introduites par l'ordonnance du 23 février 2010.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 20 Clarification des compétences en matière de formations sanitaires
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	3	Coordination	Adopté

Article 21

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - La disposition figurant déjà dans un projet de loi d'adaptation de la législation au droit communautaire, déposé à l'Assemblée nationale, il n'est pas utile de la conserver ici.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 21 Reconnaissance de la certification établie par les organismes des Etats membres en matière de dispositifs médicaux
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	4	Suppression de l'article	Adopté

Article 22

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 22 Simplification des modalités de vente des dispositifs médicaux d'occasion
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	5	Suppression de l'article	Adopté

Article 23

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 23 Simplification des formalités des employeurs étrangers relatives aux obligations sociales
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	6	Suppression de l'article	Adopté

Article 25

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 7 me tient à coeur. Ce ne serait pas simplifier la vie des petites associations, qui n'emploient parfois qu'une personne et seulement pour un après-midi par semaine, que de leur appliquer le droit commun des congés payés. L'amendement propose donc de maintenir les modalités d'utilisation actuelles du chèque emploi associatif pour les associations employant au plus trois salariés.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 25 Application du droit commun des congés payés au chèque-emploi associatif
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	7	Paiement des congés payés aux salariés des associations	Adopté

Article 27 septies

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Les dispositions de cet article figurent parallèlement dans le projet de loi d'adaptation, dans une meilleure rédaction qui plus est. Il est inutile de maintenir ce doublon.

L'amendement de suppression n° 8 est adopté.

Article 27 septies Instauration d'un régime déclaratif pour l'activité d'entrepreneur de spectacles
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	8	Suppression de l'article	Adopté

Article 27 octies

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 27 octies Mise en oeuvre de la directive « services » pour les agences de mannequins
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	9	Suppression de l'article	Adopté

Article 51

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Il paraît préférable de supprimer ces dispositions dans un amendement au projet de loi de finances.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 51 Champ des actions de l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé pour lesquelles elle perçoit une taxe et exigibilité immédiate de celle-ci
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	10	Suppression de l'article	Adopté

Article 51 ter

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - L'article 51 ter concerne la délivrance des médicaments en cas d'ordonnance périmée : je vous propose une nouvelle rédaction maintenant le principe actuel d'une liste négative des produits qui ne peuvent être renouvelés dans ces circonstances.

L'amendement n° 11 est adopté.

Article 51 ter Clarification de la rédaction de l'article L. 5125-23-1 du code de la santé publique qui donne le droit au pharmacien de dispenser des médicaments lorsque l'ordonnance est périmée, en cas de traitement chronique, mais également pour la dispensation de contraceptifs
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	11	Nouvelle rédaction de l'article	Adopté

Article 52 bis

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Cet article propose d'harmoniser la situation des personnes physiques et morales exerçant une profession libérale en ce qui concerne la remise des majorations de retard ou pénalités dues à l'Urssaf en cas de procédure collective. L'amendement n° 12 en propose une nouvelle rédaction.

L'amendement n° 12 est adopté.

Article 52 bis Application aux professionnels libéraux des dispositions relatives à l'inscription du privilège mobilier des Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) et à la remise, en cas de procédure collective, d'une partie des sommes dues aux Urssaf
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	12	Nouvelle rédaction	Adopté

Article 53

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 53 Suppression de la référence, dans certaines dispositions du code de la sécurité sociale, aux directeurs régionaux des affaires sanitaires et sociales
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	13	Coordination	Adopté

Article 54

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Une entreprise sous contrat avec une personne morale de droit public et qui s'engage dans ce contrat à ne pas avoir recours au travail dissimulé serait dispensée de fournir des déclarations sur l'honneur. Cet amendement propose d'en améliorer la rédaction afin d'en éliminer l'idée étrange que l'on pourrait s'engager par contrat à respecter la loi !

Les amendements n ^os 14 et 15 sont adoptés.

Article 54 Obligations des personnes morales en matière de lutte contre le travail dissimulé à l'égard de leur cocontractant
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	14	Rédactionnel et de clarification	Adopté
	15	Clarification	Adopté

Article 97

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Je vous propose de maintenir le dispositif actuel de transmission d'informations statistiques entre les maisons départementales des personnes handicapées et le ministère. Tel est l'objet de l'amendement n° 16.

L'amendement n° 16 est adopté.

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 17 rétablit la transmission à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) des données sur les coûts des établissements médico-sociaux.

L'amendement n° 17 est adopté.

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 18 propose une mesure de coordination et apporte une précision rédactionnelle.

L'amendement n° 18 est adopté.

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - La loi pour la confiance dans l'économie numérique a prévu l'accès téléphonique gratuit à certains services sociaux, y compris depuis les portables. Ce texte n'est pas encore appliqué mais il n'y a pas lieu d'abroger une mesure destinée aux personnes fragiles qui en auraient vraiment besoin.

Isabelle Debré . - Je croyais que l'on ne payait plus les communications de contact avec des répondeurs automatiques et que la facturation ne commençait qu'à la connexion avec un interlocuteur au téléphone ? M. Lambert nous avait fait voter cette mesure !

Muguette Dini , présidente . - Je puis vous assurer que tel n'est pas le cas...

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Il faut maintenir dans la loi le principe de la création de services d'appel gratuits.

L'amendement n° 19 est adopté.

Article 97 Suppression ou abrogation de diverses dispositions
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	16	Suppression des alinéas 1° et 2°	Adopté
	17	Réécriture et suppression	Adopté
	18	Rédactionnel et de précision	Adopté
	19	Suppression partielle	Adopté

Article 128

Les amendements n ^os 20, 21, 22 et 23 sont adoptés.

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Lorsqu'un juge ferme un débit de boissons, il ne saurait ordonner la vente du fonds ou autoriser la reprise de son exploitation par le propriétaire - lorsque ce dernier n'était pas auparavant l'exploitant. Ces décisions sont contradictoires : l'amendement n° 24 supprime donc la mesure pénale prévue au 7° de l'article. L'amendement n° 25 supprime un article du code de la santé publique rendu redondant par les dispositions du 8°.

Les amendements n ^os 24 et 25 sont adoptés.

Article 128 Modification de dispositions pénales du code de la santé publique
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	20	Rédactionnel	Adopté
	21	Rédactionnel	Adopté
	22	Rédactionnel	Adopté
	23	Conséquence	Adopté
	24	Suppression partielle	Adopté
	25	Conséquence	Adopté

Article 128 bis

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Encore une redondance par rapport au projet de loi d'adaptation de la législation au droit communautaire.

L'amendement n° 26 est adopté.

Article 128 bis Extension de la procédure de déclaration administrative des débits de boissons à consommer sur place
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	26	Suppression de l'article	Adopté

Article 129

L'amendement n° 27 est adopté.

Article 129 Harmonisation des sanctions applicables en cas d'obstacle aux activités de contrôle en matière de santé publique
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	27	Cohérence	Adopté

Article 131

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Les sanctions prévues pour harcèlement moral ou sexuel ont été harmonisées dans une loi récente relative aux violences faites aux femmes. Cette mesure est donc devenue inutile.

L'amendement n° 28 est adopté.

Article 131 Harmonisation par renvoi au code pénal des sanctions des faits de harcèlement moral ou sexuel au travail
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	28	Suppression de l'article	Adopté

Article 132

Les amendements n ^os 29 et 30 sont adoptés.

Article 132 Actualisation sémantique de plusieurs articles du code du travail et du code rural
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	29	Cohérence	Adopté
	30	Conséquence	Adopté

Article 147

L'amendement n° 31 est adopté.

Article 147 Simplification des conditions de recours aux salariés et agents publics membres de la réserve sanitaire
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	31	Correction d'une erreur matérielle	Adopté

Article 148

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Par suite d'une erreur matérielle dans la loi HPST, il existe à présent deux procédures de nomination des chefs de pôle des centres hospitaliers. Cet article tend à corriger cette malfaçon, mais ne supprime pas la disposition superflue.

L'amendement n° 32 est adopté.

Article 148 Suppression d'une disposition redondante
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	32	Nouvelle rédaction de l'article	Adopté

Article 149 bis

Françoise Henneron , rapporteur pour avis . - Une disposition voisine figure aussi dans le projet de loi sur les retraites. Le Sénat ne va pas débattre deux fois de la même question, tout de même !

L'amendement n° 33 est adopté.

Article 149 bis Suppression de la limite d'âge pour la nomination des membres des conseils ou des conseils d'administration des organismes du régime général de sécurité sociale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Rapporteur pour avis	33	Suppression de l'article	Adopté

Muguette Dini , présidente . - Notre rapporteur présentera demain nos amendements devant la commission des lois qui, si elle les retient, les intégrera dans le texte qu'elle adoptera.