N° 3
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 octobre 2010 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , de simplification et d' amélioration de la qualité du droit ,
Par Mme Françoise HENNERON,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1890 , 2078 , 2095 et T.A. 376 |
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Sénat : |
130 (2009-2010) |
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis de trente-six des deux cents articles de la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, adoptée par l'Assemblée nationale, en première lecture, le 2 décembre 2009.
L'examen de ces articles lui a été délégué par la commission des lois, saisie au fond.
Les trente-trois amendements qu'elle a adoptés, et qui portaient sur le texte adopté par l'Assemblée nationale, ont été intégrés par la commission des lois dans le texte qui sera discuté en séance publique.
La commission des lois a également adopté, en suivant l'avis de votre rapporteur pour avis, six amendements dont on trouvera la liste ci-après.
La proposition de loi qui nous est soumise est, depuis 2003, la cinquième du genre 1 ( * ) .
Votre commission a toujours soutenu, dans son principe, la démarche de simplification du droit. La complexité et les fréquentes modifications de la législation applicable dans son secteur de compétence ne peuvent en effet que la sensibiliser à la nécessité d'élaguer les textes confus, obsolètes ou encombrés de dispositions de nature réglementaire, d'alléger les procédures et les formalités, de rendre la loi plus lisible et plus accessible.
Mais votre rapporteur pour avis souhaite à cet égard faire deux observations :
- la première, c'est que la simplification du droit doit aussi, et peut-être surtout, comporter un volet préventif. Il faut rechercher la clarté, la concision et la rigueur dès la rédaction des projets et propositions de loi - y compris celle des propositions de loi de simplification du droit. Il faut laisser au travail parlementaire le temps nécessaire à un examen approfondi des textes. Il faut éviter la multiplication des habilitations législatives et la ratification expéditive des ordonnances, dont la qualité de rédaction se ressent toujours de l'absence d'intervention du Parlement ;
- la seconde porte sur l'évolution, qui paraît un peu inquiétante, des textes de simplification du droit.
Après son examen en première lecture par l'Assemblée nationale, la précédente proposition de loi de simplification comportait quatre-vingt-dix articles. Celle-ci en compte déjà deux cents, portant sur les sujets les plus divers, qui ne contribuent pas tous de manière évidente à la simplification du droit et dont certains ont été, au cours de cette année, adoptés ou repris dans d'autres textes.
Il ne faudrait pas que les propositions de loi de simplification deviennent des textes « omnibus », ou « portant diverses dispositions », auxquels on rattache des mesures qui ne trouvent pas leur place ailleurs - et qui mériteraient parfois un examen plus approfondi.
Votre commission a eu le souci de ne pas encourager une semblable dérive.
C'est pourquoi elle a adopté un certain nombre d'amendements de suppression, par exemple, de dispositions transposant la directive « services », qui ont été reprises dans le projet de loi d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques, déposé à l'Assemblée nationale, où elles trouveront mieux leur place. Car il ne lui semble pas de bonne méthode de faire cheminer des dispositions ayant même objet dans des textes différents.
Elle a également eu à coeur de ne pas alourdir un texte déjà trop long et trop composite. Car les lois « portant diverses dispositions » n'ont jamais amélioré la qualité du droit.
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Mises à part les mesures purement formelles - abrogations ou coordinations, suppression de renvois à des textes d'application qui se sont avérés inutiles - les articles examinés par votre commission portent sur des sujets fort divers.
Dans le domaine des aides aux personnes handicapées , tout d'abord, sont proposées diverses mesures de simplification qui ne sont pas toutes bien inspirées (article 9 ).
Au titre de la lutte contre l'exclusion , il est prévu, à l'article 9 bis une mesure qui permettrait plus facilement de prendre en compte les conjoints des bénéficiaires de RSA dans le calcul de l'allocation : elle a malheureusement le défaut de ne pas prévoir la compensation des dépenses qui en résulteraient pour les départements et votre commission a donc estimé qu'il serait préférable de l'examiner dans le cadre du projet de loi de finances.
En matière de droit du travail , la proposition de loi :
- autorise (article 23 ) les employeurs étrangers qui emploient un salarié en France sans être établis sur notre territoire à utiliser le chèque emploi-service universel (Cesu) ou le titre emploi-service entreprise (Tese) ;
- permet, ce qui constitue indiscutablement un progrès, le renouvellement du congé de présence parentale en cas de rechute ou de récidive de la pathologie de l'enfant (article 24 ) ;
- applique le droit commun des congés payés aux salariés rémunérés avec le chèque-emploi associatif (article 25 ) : tout en approuvant cette mesure, votre commission a estimé qu'elle ne constituerait pas une simplification pour les petites associations et l'a amendée en conséquence ;
- simplifie les règles de tenue de compte pour les petits syndicats (article 26 ) ;
- aménage, pour les personnes morales de droit public donneurs d'ordre, le dispositif de responsabilisation dans la lutte contre le travail dissimulé. Elles pourraient en effet appliquer des pénalités à une entreprise avec laquelle elles ont passé contrat, si elles sont informées par les services de contrôle que cette entreprise a commis l'infraction de travail dissimulé. Ces pénalités seraient cumulables avec une amende infligée par le tribunal correctionnel, dans la limite de la peine d'amende maximale (article 54 ).
Dans le domaine de la santé publique , les mesures proposées concernent notamment :
- le champ d'action de l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps), le relèvement du plafond du droit qu'elle perçoit sur les demandes d'autorisation de mise sur le marché, relèvement auquel malheureusement le Gouvernement ne semble pas favorable, et les modalités de son recouvrement (article 51 ) ;
- la simplification du traitement des demandes d'ouverture d'établissements pharmaceutiques de gros par les associations et organismes à but non lucratif et à vocation humanitaire (article 51 bis ) ;
- le renouvellement par les pharmaciens des prescriptions de certains médicaments destinés aux malades chroniques ou de contraceptifs oraux (article 51 ter ) ;
- la simplification des textes réprimant l'usurpation de la qualité de pharmacien et diverses autres modifications, d'intérêt inégal, des dispositions pénales du code de la santé publique (article 128 ) ;
- la simplification des conditions de recours aux salariés et agents publics membres de la réserve sanitaire (article 147 ).
Il convient également de relever que la proposition de loi prévoit la suppression de certaines dispositions renvoyant à des décrets d'application, au motif que ceux-ci ne sont pas parus .
Cette démarche aurait pour objet d'inciter le pouvoir réglementaire à agir.
L'efficacité de la méthode paraît discutable.
Et son résultat immédiat est de supprimer des dispositions qui gardent tout leur intérêt ou d'aboutir à un texte qui reste de toute façon inapplicable.
Ce dernier cas de figure était notamment illustré par une disposition qui rendait directement applicable, ce qui est techniquement impossible, le ticket modérateur de droit commun aux bénéficiaires de l'aide médicale d'Etat (AME). Un amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale, a heureusement supprimé cette disposition.
En revanche, le texte qui nous est soumis prévoit toujours l'abrogation d'un article de la loi de confiance dans l'économie numérique de 2004 relatif à la mise en place de numéros d'appel gratuit de certains services sociaux, y compris à partir de téléphones mobiles. Votre commission a adopté un amendement de suppression de cette mesure d'abrogation, particulièrement inopportune au moment où, selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le Gouvernement envisage l'application de ce texte.
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Tout en observant que, sur plus de trente articles et en dépit de mesures ponctuelles bienvenues, le bilan des apports positifs de la proposition de loi reste, dans ses secteurs de compétence, assez modeste, votre commission est favorable à l'adoption des articles dont elle était saisie pour avis tels qu'ils ont été intégrés dans le texte soumis au Sénat .
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Lors de la réunion de la commission des lois consacrée à l'adoption du texte de la commission pour la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, ont été adoptés et intégrés dans le texte de la commission , sur l'avis favorable donné par votre rapporteur pour avis , les amendements suivants : - après l'article 23, un amendement du Gouvernement (COM-310), qui tend à modifier les modalités de recouvrement des contributions d'assurance chômage ; - à l'article 25, un amendement du Gouvernement (COM-254) - à l'exception du 1° de son paragraphe I qui n'était pas compatible avec l'amendement n° COM-317 de la commission des affaires sociales - autorisant les associations et les particuliers employeurs qui utilisent, respectivement, le chèque-emploi associatif et le chèque emploi-service universel à rémunérer leurs salariés par tout moyen et facilitant l'obtention de ces chèques-emploi ; - après l'article 27 octies , un amendement du Gouvernement (COM-265), qui tend à permettre la rupture d'un contrat à durée déterminée (CDD) en cas d'inaptitude du salarié constatée par le médecin du travail. Le salarié percevrait alors une indemnité de rupture, égale à un cinquième de mois de salaire par année d'ancienneté ; - après l'article 54 quater , un amendement (COM-296) d'Alain Vasselle, modifiant l'article L. 231-7 du code de la sécurité sociale, portant de deux à trois la limite du nombre des mandats de présidents des conseils ou conseils d'administration des organismes du régime général de sécurité sociale ; - à l'article 132, un amendement du Gouvernement (COM- 261), qui vise à tirer les conséquences, au plan rédactionnel, de la création, au cours de l'année 2010, des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte), et de la fusion des services d'inspection du travail au début de l'année 2009 ; - après l'article 148, le 2° du texte de l'amendement (COM-250) du Gouvernement, tendant à réparer un oubli de coordination à l'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale. |
* 1 Après celles qui ont abouti à l'adoption des lois :
- n° 2003-591 du 2 juillet 2003 de simplification du droit ;
- n° 2004-1787 du 2 décembre 2004 de simplification du droit ;
- n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ;
- n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.