2. La question de l'adossement du FRR à la CADES
Le présent projet de loi organique prévoit que la CADES puisse être destinataire d'actifs et non plus simplement de recettes. Si l'adossement du FRR est amorcé par le projet de loi, il n'est pas organisé par ce dernier.
L'utilisation anticipée du FRR a pu soulever de vives réactions car celui-ci devait techniquement participer au financement du système de retraites entre 2020 et 2040.
Votre rapporteur pour avis souligne que si la date d'entrée en jeu du FRR a été modifiée, sa finalité n'est pas a priori détournée puisqu'il contribuera à soutenir à double titre le système de retraites entre 2012 et 2024 :
- la liquidation progressive de ses actifs, ainsi que l'affectation de sa ressource fiscale à la CADES, permettront de refinancer les déficits du régime général et du FSV entre 2012 et 2018 ;
- ce faisant, ce mécanisme permettra d'alléger la contrainte financière pesant sur la CNAV durant la montée en charge de la réforme des retraites.
L'adossement du FRR à la CADES comporte deux volets :
- d'une part, l'attribution de la ressource permanente du FRR à la CADES. Cette proposition n'appellent pas de remarques particulière, dans la mesure où, comme l'a souligné Patrice Ract-Madoux, président du conseil d'administration de la CADES, devant votre commission lors de son audition du 7 septembre 2010 28 ( * ) , le prélèvement social de 2 % sur le capital possède des caractéristiques proches de la CRDS et de la CSG en termes de pérennité et de dynamisme ;
- d'autre part, la liquidation progressive des actifs du FRR à raison de 2,1 milliards d'euros par an entre 2012 et 2024. Cet aspect de l'adossement du FRR devra être étudié avec précision. Si l'on peut considérer que cette somme n'est pas suffisamment conséquente pour modifier le comportement des marchés et leurs anticipations, il convient de noter que l'objectif de résultat qui serait fixé, à savoir le versement de 2,1 milliards d'euros par an à la CADES, représente une contrainte, plus ou moins forte en fonction de l'évolution des marchés, mais aussi du simple fait qu'il sera mécaniquement plus difficile d'atteindre ce « rendement » en fin de période.
3. L'exposition au risque de taux de la CADES, une incertitude majeure
Le schéma proposé par le Gouvernement se double d'une incertitude quant à l'exposition au risque de taux de la CADES qui devrait s'intensifier à moyen terme pour deux raisons :
- d'une part, compte tenu du niveau actuel particulièrement bas des taux d'intérêt, une remontée de ces derniers parait vraisemblable, entraînant par conséquent une augmentation du coût du portage de la dette ;
- d'autre part, cette augmentation risque d'être d'autant plus sensible que la reprise de dette actuellement envisagée induit un changement d'échelle pour la CADES. Ce sont 130 milliards d'euros qui devraient lui être transférés, dont 68 milliards d'euros dès 2011. Or, il convient de noter que l'exposition au risque de taux s'intensifie juste après les reprises de dettes compte tenu de l'importance des refinancements à court terme mis en place pour opérer ces reprises.
L'augmentation sensible du coût du portage de la dette dans les années à venir pourrait contribuer à remettre en cause le niveau de ressources actuellement calculé par la CADES pour refinancer d'ici 2025 l'ensemble des déficits repris. L'extinction de la CADES dépend en effet essentiellement de trois paramètres : le rendement des ressources, l'évolution des taux d'intérêt et le taux d'inflation.
Lors de son audition devant votre commission, Patrice Ract-Madoux, a expliqué que le risque de taux était théoriquement pris en compte par le modèle de gestion « actif-passif » de la CADES, qui permet d'apprécier l'horizon de remboursement en fonction de différentes probabilités de risque.
Il a indiqué, que si les taux d'intérêt devaient remonter à hauteur de plus de 100 ou 200 points de base d'ici deux ou trois ans, il n'était pas exclu que le Gouvernement, pour cette seule raison, soit contraint de redéfinir le niveau de ressources nécessaires de la Caisse afin que cette dernière puisse achever sa mission en 2025.
* 28 Audition reproduite en annexe au présent rapport (travaux de la commission).