ARTICLE 12 Réforme de la fiscalité de la consommation finale d'électricité
Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, a pour objet de mettre la fiscalité de la consommation finale d'électricité en conformité avec le droit communautaire. A cette fin, il vise à modifier le régime des taxes communales et départementales sur l'électricité et à créer, pour les plus gros consommateurs, jusqu'alors exonérés de telles taxes, une taxe sur la consommation finale d'électricité dont le produit serait perçu par l'Etat.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA TAXE COMMUNALE ET LA TAXE DÉPARTEMENTALE SUR L'ÉLECTRICITÉ
La taxe communale et la taxe départementale sur l'électricité viennent de loin, puisqu'elles ont été instaurées par la loi du 13 août 1926 dite Niveaux autorisant les communes et les départements à établir des taxes.
Elles sont régies par deux sections 11 ( * ) du code général des collectivités territoriales (CGCT). En outre, l'article L. 5212-24 du même code traite la question de la perception de ces taxes par les syndicats intercommunaux exerçant la compétence d'autorités organisatrices de la distribution publique de l'électricité (ou par le département s'il exerce cette compétence).
1. Des taxes facultatives
Aux termes des articles L. 2333-2 et L. 3333-2 du CGCT, les communes et les départements peuvent, par délibération du conseil municipal ou du conseil général, établir une taxe sur les fournitures d'électricité sous faible ou moyenne puissance .
L'établissement de ces taxes est donc une faculté des collectivités territoriales. De fait, si tous les départements ont effectivement créé une telle taxe, « seuls » 6 935 communes, 22 communautés de communes ou d'agglomération et 1 165 syndicats intercommunaux en ont fait de même.
2. Des taxes assises sur une fraction du montant des factures acquittées par les consommateurs
L'article L. 2333-3 du même code définit l'assiette de ces taxes.
Il précise que la taxe est due par les consommateurs finaux pour les quantités d'électricité livrées sur le territoire de la commune, à l'exception de celles qui concernent l'éclairage de la voirie nationale, départementale, intercommunale et communale et de ses dépendances.
Pour les redevables, l'assiette est constituée :
- de 80 % du montant total hors taxes des factures acquittées par le consommateur final , qu'elles portent sur la fourniture, l'acheminement ou sur ces deux prestations, lorsque l'électricité est livrée sous une puissance souscrite inférieure ou égale à 36 kVA ;
- de 30 % de ce montant lorsque l'électricité est livrée sous une puissance souscrite supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA .
Il est donc à noter que les industriels qui consomment le plus d'électricité, dont la puissance souscrite excède 250 kVA, ne sont pas redevables de ces taxes .
L'article L. 2333-3 précité précise également que la puissance souscrite prise en compte est celle qui figure :
- dans le contrat de fourniture d'un consommateur bénéficiant des tarifs réglementés de vente d'électricité ;
- ou dans le contrat d'accès au réseau d'un consommateur qui a conclu un contrat d'achat d'électricité avec un producteur ou un fournisseur de son choix installé sur le territoire d'un Etat membre de la Communauté européenne ou, dans le cadre de l'exécution d'accords internationaux, sur le territoire d'un autre Etat ;
- ou dans le contrat conclu par le fournisseur, pour le compte d'un consommateur, en application de l'article 23 de la loi relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité (n° 2000-108 du 10 février 2000).
Enfin, lorsque l'électricité est livrée sur plusieurs points de livraison situés sur plusieurs communes et fait l'objet d'une facturation globale par un fournisseur, la facture est répartie, pour le calcul de la taxe, au prorata de la consommation de chaque point de livraison.
3. Des taux plafonnés... avec des exceptions
Selon les dispositions de l'article L. 2333-4 du CGCT, le taux de la taxe communale ne peut dépasser 8 % . Celui de la taxe départementale ne peut excéder 4 % (article L. 3333-2 du CGCT).
Si ce dernier principe n'admet pas d'exception, le deuxième alinéa de l'article L. 2333-4 précité permet à certaines communes de déroger au plafond de 8 %.
Ainsi, les communes qui bénéficiaient à la date de promulgation de la loi de finances rectificative pour 1984 (n° 84-1209 du 29 décembre 1984) de la possibilité de dépasser le taux de 8 % ont conservé cette possibilité si elles peuvent justifier de charges d'électrification non couvertes par ce taux .
En outre, les communes qui, avant le 30 décembre 1984, bénéficiaient de la possibilité de dépasser le taux de 8 % peuvent majorer ce taux pour obtenir des ressources équivalentes à celles que leur procuraient, avant le 27 décembre 1969, la taxe sur l'électricité et les surtaxes ou majorations de tarifs .
Le Gouvernement n'a pas été en mesure de transmettre à votre rapporteur pour avis la liste des communes et des groupements de communes pratiquant actuellement un taux majoré, non plus que la liste de ces taux. Il n'a donc pas été possible de mesurer précisément l'impact de la réforme proposée pour ces collectivités.
4. Les modalités de recouvrement
a) Les principes du recouvrement
Les modalités de recouvrement des taxes sont également définies par l'article L. 2333-4 du CGCT, auquel renvoie, pour les départements, l'article L. 3333-2 du même code.
Selon ces dispositions, la taxe est recouvrée par le gestionnaire du réseau de distribution pour les factures d'acheminement d'électricité acquittées par un consommateur final et par le fournisseur pour les factures portant sur la seule fourniture d'électricité ou portant à la fois sur l'acheminement et la fourniture d'électricité . Il est précisé que le fournisseur d'électricité non établi en France redevable de la taxe est tenu de faire accréditer auprès du ministre chargé des collectivités territoriales un représentant établi en France, qui se porte garant du paiement de la taxe en cas de défaillance du redevable.
D'autre part, les gestionnaires de réseaux de distribution et les fournisseurs tiennent à disposition des agents habilités à cet effet par le maire (ou le président du conseil général) tous les documents nécessaires au contrôle de la liquidation et du recouvrement de la taxe, sans que puisse leur être opposés le secret professionnel ou les dispositions de l'article 20 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée 12 ( * ) .
b) Les sanctions
L'article L. 2333-4 du CGCT dispose enfin que le défaut, l'insuffisance ou le retard dans le reversement de la taxe effectivement perçue donne lieu au versement, par le gestionnaire de réseau ou par le fournisseur, d'un intérêt de retard au taux légal, indépendamment de toute sanction.
En outre, en cas de non-facturation de la taxe ou d'entrave à l'exercice du contrôle par les agents des collectivités territoriales susmentionnés, le montant de la taxe due est reconstitué d'office par la commune et majoré d'une pénalité égale à 80 % de ce montant.
5. L'éventuelle perception de la taxe communale par un syndicat intercommunal de distribution d'électricité
L'article L. 5212-24 du CGCT définit les conditions dans lesquelles un syndicat intercommunal exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité (ou un département exerçant cette compétence) peut percevoir la taxe communale sur l'électricité.
Deux régimes sont à distinguer :
- un régime « rural » , concernant les communes dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants ou dans lesquelles la taxe était perçue par le syndicat au 1 er janvier 2003. La taxe communale peut alors être établie par délibération du syndicat (ou, le cas échéant, du département) et perçue par lui en lieu et place des communes ;
- un régime « urbain » , pour les autres communes. La taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune si elle est établie par délibérations concordantes du syndicat (ou du département) et de la commune .
L'ensemble des règles encadrant la taxe communale s'applique alors à la taxe perçue par le syndicat ou le département. Cependant, lorsqu'il est situé hors du territoire métropolitain, le syndicat ou le département peut fixer sa taxe à un taux supérieur à 8 % (dans la limite de 12 %) sous réserve qu'il affecte le supplément correspondant de produit à des opérations de maîtrise de la demande d'énergie concernant les consommateurs domestiques.
Il est à noter que le syndicat ou le département peut reverser à une commune une fraction de la taxe perçue sur le territoire de celle-ci.
D'autre part, lorsque le taux de la taxe est uniforme sur le territoire du syndicat ou du département, le gestionnaire du réseau de distribution ou le fournisseur la recouvrent sans frais 13 ( * ) .
Collectivités bénéficiaires des taxes locales sur l'électricité
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Bénéficiaires |
Nombre |
Montant collecté en 2008 (en millions d'euros) |
|
Communes |
6 935 |
664 |
|
Communautés de communes ou d'agglomérations |
22 |
3 |
|
Syndicats intercommunaux |
1 165 |
235 |
|
Départements |
100 |
498 |
Source : DGFiP
B. UN DROIT COMMUNAUTAIRE QUI IMPOSE UNE ADAPTATION DE CE CADRE
Ce cadre bien établi a été remis en cause par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.
En effet, ce texte fixe des niveaux minima de taxation pour la plupart des produits énergétiques, y compris l'électricité, le gaz naturel et le charbon au niveau communautaire afin d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et la réalisation des objectifs des autres politiques communautaires, dont la protection de l'environnement. Certaines de ces dispositions vont à l'encontre du régime actuel des taxes locales sur l'électricité.
1. L'obligation de taxer toutes les consommations finales d'électricité (ou presque)
a) Le principe
Tout d'abord, la directive impose que les consommations d'électricité soient taxées à hauteur d'au moins :
- 0,5 euro / MWh pour les consommations professionnelles ;
- 1 euro / MWh pour les consommations non professionnelles .
Sur cette base, à condition qu'ils respectent les minima de taxation ci-dessus et soient conformes au droit communautaire, des taux de taxation différenciés peuvent être appliqués sous contrôle fiscal par les Etats membres :
- lorsque les taux différenciés sont directement liés à la qualité du produit ;
- lorsque les taux différenciés dépendent des niveaux quantitatifs de consommation de l'électricité et des produits énergétiques pour le chauffage ;
- pour les transports publics locaux de passagers (y compris les taxis), la collecte des déchets, les forces armées et l'administration publique, les personnes handicapées, les ambulances ;
- et entre la consommation professionnelle et non professionnelle.
b) Les exceptions
La directive énumère par ailleurs les exceptions à la règle qu'elle définit.
En premier lieu, le 4 de son article 2 dispose que la directive ne s'applique pas :
- à l'électricité utilisée principalement pour la réduction chimique et l' électrolyse ainsi que dans les procédés métallurgiques ;
- à l'électricité, lorsqu'elle intervient pour plus de 50 % dans le coût d'un produit ;
- aux procédés minéralogiques .
De plus, aux termes du 3 de l'article 21, la consommation de produits énergétiques dans l'enceinte d'un établissement produisant des produits énergétiques n'est pas considérée comme un fait générateur de la taxe si la consommation consiste en produits énergétiques produits dans l'enceinte de l'établissement . Les Etats membres peuvent également considérer la consommation d'électricité et d'autres produits énergétiques qui ne sont pas produits dans l'enceinte d'un tel établissement et la consommation de produits énergétiques et d'électricité dans l'enceinte d'un établissement produisant des combustibles destinés à être utilisés pour la production d'électricité comme n'étant pas un fait générateur.
Enfin, selon l'article 15 de la directive, les Etats membres peuvent exonérer l'électricité :
- d'origine solaire, éolienne, houlomotrice, marémotrice ou géothermique ;
- d'origine hydraulique produite dans des installations hydroélectriques ;
- produite à partir de la biomasse ou de produits issus de la biomasse ;
- produite à partir de méthane dégagé par des mines de charbon abandonnées ;
- produite au moyen de piles à combustible ;
- utilisée pour la production combinée de chaleur et d'énergie ;
- issue de la production combinée de chaleur et d'énergie, « à condition que les générateurs combinés soient respectueux de l'environnement ».
- utilisée pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus;
- produite à bord des bateaux;
- consommée par les ménages et/ou par les organisations reconnues comme caritatives.
2. Un retard de transposition qui a entraîné une procédure contre la France
Le cadre défini par la directive 2003/96/CE précitée change donc la logique des taxes locales sur l'électricité, en particulier sur deux points.
D'une part, ce sont les consommations d'électricité qui doivent servir d'assiette et non un montant de facture incluant d'autres prestations.
D'autre part, la législation doit assurer que des minima de taxation sont bien respectés . Or, comme évoqué précédemment, le droit français actuel permet une exonération totale de certaines consommations si ni la commune ni le département n'instaurait de taxe. En outre, les principaux consommateurs, dont la puissance souscrite excède 250 kVA, ne sont actuellement pas soumis à ces taxes.
Ces dispositions devaient entrer à vigueur à compter du 1 er janvier 2004.
Cependant, la France a obtenu un délai pour adapter ses règles. Ainsi, aux termes du deuxième alinéa du 10 de l'article 18 de la directive, la République française peut appliquer une période transitoire allant jusqu'au 1 er janvier 2009 pour adapter son système actuel de taxation de l'électricité. Jusqu'à cette date, la moyenne du niveau global de la taxation locale actuelle de l'électricité est prise en compte pour évaluer le respect des taux minima fixés dans la présente directive.
Mais, la concertation avec les professionnels et les représentants des collectivités territoriales ayant débuté tardivement, la France n'a pas respecté ce délai dérogatoire. Cet état de fait a conduit la Commission européenne à adresser à notre pays un avis motivé, le 18 mars 2010 , l'invitant à se conformer à la directive dans un les deux mois .
Cette étape franchie, le risque de sanction pécuniaire pour défaut de transposition est réel , ce qui rend urgent de réformer les taxes locales sur l'électricité.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Charles de Courson, propose de procéder à l'adaptation des taxes locales sur l'électricité au cadre défini par la directive 2003/96/CE précitée.
A cette fin, il tend à :
- modifier complètement la rédaction de la section 2 du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie (pour la taxe communale) et la section 2 du chapitre III du titre III du livre III de la troisième partie (pour les départements) du CGCT ;
- remplacer l'article L. 5212-24 du même code par trois articles dans le but d'adapter le droit applicable aux syndicats intercommunaux ;
- insérer un article 226 quinquies C au sein du code des douanes portant création d'une taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité, s'appliquant aux consommations des clients dont la puissance souscrite dépasse 250 kVA ;
- procéder aux coordinations nécessaires.
A. LA TRANSFORMATION DES ACTUELLES TAXES LOCALES SUR L'ÉLECTRICITÉ EN ACCISES RESPECTANT LES MINIMA COMMUNAUTAIRES
Dans leur nouvelle rédaction, les articles L. 2333-2 et L. 3333-2 du CGCT instituent respectivement :
- une taxe communale sur la consommation finale d'électricité au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substitués au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité ;
- et une taxe départementale sur la consommation finale d'électricité au profit des départements.
Ces nouvelles dénominations s'inscrivent bien dans la logique de la directive à transposer par la France.
1. Le fait générateur et l'assiette des taxes
a) Le fait générateur et les redevables
Selon la nouvelle rédaction de l'article L. 3333-2 du CGCT proposée par le II du présent article 14 ( * ) , le fait générateur de la taxe intervient lors de la livraison de l'électricité par un fournisseur à chaque point de livraison, situé en France, d'un utilisateur final .
La taxe est normalement exigible au moment de la livraison .
Toutefois, il est précisé que lorsque la livraison donne lieu à des décomptes ou à des encaissements successifs et que le redevable a exercé l'option prévue au second alinéa du a du 2 de l'article 269 du code général des impôts 15 ( * ) , l'exigibilité intervient au moment du débit. L'exigibilité intervient en tout état de cause dès la perception d'acomptes financiers lorsqu'il en est demandé avant l'intervention du fait générateur.
Enfin, pour les personnes qui, dans le cadre de leur activité économique, produisent de l'électricité et l'utilisent pour les besoins de cette activité, le fait générateur et l'exigibilité de la taxe interviennent lors de la consommation de l'électricité.
Conformément à la nouvelle logique de taxation obligatoire des consommations, le texte proposé pour le III de l'article L. 3333-2 du CGCT tend à ce que les redevables de ces taxes soient :
- les fournisseurs d'électricité , définis comme les personnes qui produisent ou achètent de l'électricité en vue de la revendre à un consommateur final. Pour ces redevables, il est précisé que le montant de la taxe qu'ils doivent au titre de leurs livraisons apparaît distinctement, en addition au prix de vente de l'électricité, sur les factures qu'ils émettent ou qui sont émises pour leur compte. In fine, sauf impayés, les taxes seront donc acquittées, en pratique, par les clients finaux. Mais, en cas d'impayé, les fournisseurs devront supporter eux-mêmes cette charge ;
- les personnes qui, dans le cadre de leur activité économique, produisent de l'électricité et l'utilisent pour les besoins de cette activité.
b) Les cas dans lesquels les taxes ne sont pas dues
Le texte proposé par le II du présent article pour les IV à VI de l'article L. 2333-2 du CGCT reprend la plupart (mais pas l'intégralité) des non assujettissements et exonérations de taxe sur l'électricité énumérés par la directive 2003/96/CE précitée.
Ainsi, l'électricité ne serait pas soumise aux nouvelles taxes dans les cas suivants, qui correspondent aux usages dits « hors champ » par la directive :
- lorsqu'elle est principalement utilisée dans des procédés métallurgiques, de réduction chimique ou d'électrolyse. Afin de correspondre parfaitement à la norme communautaire, il est précisé que le bénéfice de cette mesure ne s'applique pas aux quantités d'électricité utilisées pour des besoins autres que ceux de ces procédés ;
- lorsque sa valeur représente plus de la moitié du coût d'un produit ;
- lorsqu'elle est utilisée dans des procédés de fabrication de produits minéraux non métalliques ;
- et lorsqu'elle est consommée dans l'enceinte des établissements de production de produits énergétiques, pour les besoins de la production des produits énergétiques eux-mêmes ou pour ceux de la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication.
De même, l'électricité serait exonérée de ces taxes lorsqu'elle est :
- utilisée pour la production de l'électricité et pour le maintien de la capacité de production de l'électricité ;
- utilisée pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus ;
- produite à bord des bateaux ;
- et produite par des petits producteurs d'électricité qui la consomment pour les besoins de leur activité . Le texte proposé précise qu'il s'agit des « personnes qui exploitent des installations de production d'électricité dont la production annuelle n'excède pas 240 millions de kilowattheures par site de production ».
Enfin, les achats d'électricité effectués par les gestionnaires de réseaux publics de transport et de distribution d'électricité pour les besoins de la compensation des pertes inhérentes aux opérations de transport et de distribution de l'électricité seraient admis en franchise de ces taxes .
Le texte proposé pour le VII de l'article L. 3333-2 du CGCT définit les conditions dans lesquelles les bénéficiaires justifient de leur qualité auprès de l'administration.
c) L'assiette des taxes
Aux termes de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 3333-3 du CGCT, la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité et, de là, la taxe communale sont assises sur la quantité d'électricité fournie ou consommée , exprimée en mégawattheures ou fraction de mégawattheure.
2. La liberté de taux des collectivités territoriales dans le respect des minima communautaires
a) Les tarifs des taxes
Les 1 et 2 du texte proposé pour l'article L. 3333-3 du CGCT définissent les barèmes des nouvelles taxes.
Pour les consommations non professionnelles ainsi que les consommations professionnelles dont la puissance souscrite du point de livraison est inférieure ou égale à 36 kVA , le tarif de la taxe s'élèverait à 0,75 euro / MWh .
Lorsque la puissance souscrite est supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA , le tarif des consommations professionnelles s'établirait à 0,25 euro / MWh.
Au-delà de 250 kVA, les consommations resteraient exonérées de ces taxes, mais relèveraient de la nouvelle taxe intérieure sur les consommations finales d'électricité que le présent article propose d'instaurer (voir infra ).
b) Les coefficients multiplicateurs
Pour déterminer le montant des taxes, les autorités délibérantes des collectivités concernées ont la faculté de multiplier les tarifs évoqués précédemment par un coefficient unique :
- compris entre 0 et 8 pour la taxe communale ;
- et compris entre 2 et 4 pour la taxe départementale .
Il est à noter que, par rapport au projet de réforme soumis à la concertation des partenaires, qui avait été transmis à votre rapporteur pour avis et dont les plafonds étaient censés transposer les actuels plafonds « de droit commun » des taxes locales sur l'électricité, le nouveau barème procède à une augmentation. A coefficients multiplicateurs maximaux inchangés, le tarif est ainsi passé :
- de 0,70 à 0,75 euro / MWh pour les consommations non professionnelles ainsi que les consommations professionnelles dont la puissance souscrite du point de livraison est inférieure ou égale à 36 kVA ;
- de 0,20 à 0,25 euro / MWh pour les consommations professionnelles lorsque la puissance souscrite est supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA.
c) Les modalités transitoires pour 2011
Le texte proposé prévoit que les autorités délibérantes des collectivités concernées doivent adopter leur décision relative à la fixation du coefficient multiplicateur applicable sur leur territoire avant le 1 er octobre afin qu'elle puisse entrer en vigueur l'année suivante.
Or, il est probable que la promulgation du présent projet de loi interviendra trop tard pour que les collectivités puissent fixer leur coefficient pour l'année 2011.
C'est pourquoi le présent article propose une solution transitoire pour cette seule année. Le coefficient multiplicateur serait, sous réserve du respect des limites qui y sont fixées, égal à la multiplication par 100 du taux en valeur décimale appliqué au 31 décembre 2010 en vigueur dans les collectivités .
Ainsi, une commune n'ayant pas instauré la taxe aurait un coefficient de 0, cependant qu'un département qui, par hypothèse, n'aurait pas instauré de taxe 16 ( * ) serait basculé au coefficient plancher de 2.
De l'autre côté du spectre, une commune bénéficiant de la taxe au taux maximal actuel de 8 % serait basculée au coefficient plafond de 8, de même qu'une commune qui dépasserait ce taux plafond du fait des dispositifs dérogatoires actuellement en vigueur ( cf. supra ).
3. La possibilité de perception de la taxe par les syndicats intercommunaux
Le présent article propose d'adapter aux nouvelles normes la rédaction de l'article L. 5212-24 du CGCT.
Il s'agirait de reconduire , en apportant des précisions rédactionnelles, la dualité de régime existant actuellement entre :
- les communes dont la population recensée par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) au 1 er janvier de l'année est inférieure ou égale à 2 000 habitants pour lesquelles, lorsqu'il existe un syndicat intercommunal exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité (ou si cette compétence est exercée par le département), la taxe communale est perçue par le syndicat (ou par le département) en leur lieu et place . Il en irait de même pour les communes dans lesquelles la taxe est perçue par le syndicat au 31 décembre 2010 ;
- les autres communes , pour lesquelles cette taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune s'il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du syndicat (ou du département) et de la commune .
Comme actuellement, le syndicat intercommunal ou le département peut reverser à une commune une fraction de la taxe perçue sur le territoire de celle-ci.
L'ensemble des règles encadrant les délibérations du conseil municipal s'appliquent à l'organe délibérant du syndicat intercommunal (ou au conseil général) ainsi que les mesures transitoires pour 2011.
Les mesures dérogatoires applicables outre-mer seraient également reconduites . Ainsi, lorsqu'il est situé hors du territoire métropolitain, le syndicat intercommunal peut fixer le coefficient multiplicateur dans la limite de 12 , sous réserve qu'il affecte la part de la taxe résultant de l'application d'un coefficient multiplicateur excédant 8 à des opérations de maîtrise de la demande d'énergie concernant les consommateurs domestiques.
Enfin, les règles actuelles figurant au sein de l'article L. 5212-24 du CGCT relatives au fonds de concours seraient maintenues. Ainsi, afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement, des fonds de concours pourraient être versés entre le syndicat d'électricité et les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale membres après accords concordants exprimés à la majorité simple du comité syndical et des conseils municipaux ou des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale concernés. Le montant total de ces fonds de concours ne pourrait excéder les trois quarts du coût hors taxes de l'opération concernée.
4. Le renforcement des moyens de communication et de contrôle des collectivités territoriales
Le présent article propose également de renforcer, à l'occasion de la réforme, les pouvoirs de contrôle dont disposent les collectivités pour le recouvrement des taxes sur l'électricité qui leur reviennent.
Ces dispositions sont définies, pour les départements, au sein du texte proposé pour les nouveaux articles L. 3333-3-1, L. 3333-3-2 et L. 3333-3-3 du CGCT auxquels renvoient, pour les communes, la nouvelle rédaction de l'article L. 2333-5 du même code et, pour les syndicats, les nouveaux articles L. 5212-24-1 et L. 5212-24-2 de ce code.
a) La déclaration des redevables
Le présent article propose que les redevables de la taxe établissent une déclaration au titre de chaque trimestre civil, conforme à un modèle déterminé par l'administration. Toutefois, les petits producteurs d'électricité qui la consomment pour les besoins de leur activité seraient dispensés de cette obligation.
La déclaration devrait être adressée dans un délai de deux mois suivant le trimestre concerné et être accompagnée du paiement de la taxe.
b) Le pouvoir de contrôle
Aux termes du I du texte proposé par le présent article pour l'article L. 3333-3-2 du CGCT, des agents habilités par le président du conseil général (ou, le cas échéant, le maire ou le président du syndicat) contrôlent la déclaration trimestrielle susmentionnée.
Ces agents pourraient demander aux redevables tous les renseignements ou justificatifs relatifs aux éléments de la déclaration ou de l'attestation adressée aux fournisseurs. En outre, ils pourraient examiner sur place les documents utiles. Toutefois, préalablement, un avis de vérification doit avoir été adressé au redevable afin qu'il puisse se faire assister d'un conseil.
Il est à noter qu'au titre de la période concernée, le contrôle porte à la fois sur la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité ainsi que sur la taxe communale . Ainsi, les petites communes non adhérentes d'un syndicat et souvent dépourvues de personnel susceptibles d'effectuer des contrôles pourraient s'appuyer sur les contrôles effectués par le département.
Les agents habilités , qui seraient soumis à l'obligation de secret professionnel telle que définie aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal, seraient autorisés à se faire communiquer par les gestionnaires de réseaux, les informations relatives aux fournisseurs qui effectuent des livraisons d'électricité dans le périmètre du département.
c) Les sanctions
Le dernier alinéa du I et le II de l'article L. 3333-3-2 du CGCT dans la rédaction que propose le présent article prévoient des sanctions propres à assurer l'effectivité du droit de contrôle des collectivités.
S'agissant des gestionnaires de réseaux, le refus de communiquer les informations relatives aux fournisseurs sous un délai de trente jours ou la communication d'informations incomplètes ou inexactes constitueraient une entrave à l'exercice du droit de communication entraînant l'application d'une amende de 3 000 euros par commune concernée.
S'agissant des redevables, trois types de sanctions sont prévus :
- en cas de constat, par les agents de la collectivité, d'une insuffisance, d'une inexactitude, d'une omission ou d'une dissimulation des éléments servant de base au calcul de la taxe , les rectifications correspondantes leur sont notifiées. Les redevables disposeraient d'un délai de trente jours, à compter de la date de réception de la notification, pour présenter leurs observations. Dans le cas où le redevable ferait part de ses observations, une réponse motivée lui serait adressée. Les droits notifiés seraient assortis d'une majoration de 10 % ;
- si le redevable n'adressait pas la déclaration trimestrielle , une lettre de mise en demeure avec accusé de réception lui serait adressée par le président du conseil général (ou le maire, ou le président du syndicat). A défaut de régularisation dans un délai de trente jours à compter de la date de réception de cette mise en demeure, il serait procédé à la taxation d'office. A cette fin, la base d'imposition serait fixée sur la base des livraisons d'un fournisseur ou d'un producteur comparable. Les droits notifiés sont assortis d'une majoration de 40 % ;
- en cas d'entrave à l'exercice du contrôle par les agents habilités , une lettre de mise en demeure avec accusé de réception serait adressée aux redevables par le président du conseil général (ou le maire, ou le président du syndicat). Si dans un délai de trente jours à compter de la date de réception de cette mise en demeure, les entraves au contrôle perduraient, il serait procédé à une taxation d'office, assortie d'une majoration de 40 %.
Dans tous les cas, les montants de la taxe et, le cas échéant, des majorations notifiés aux redevables seraient exigibles dans un délai de trente jours.
En outre, le président du conseil général informerait les collectivités territoriales auxquelles est affectée la taxe communale, des contrôles effectués, des rectifications du montant de la taxe ou de la taxation d'office opérées . Sur la base des informations transmises, les maires et les présidents de groupements de communes concernés pourraient procéder au recouvrement de ladite taxe. Ces dispositions permettraient, là aussi, d'assurer l'effectivité du contrôle, y compris dans les petites communes.
En revanche, les contrôles ne pourraient se cumuler. En effet, une personne qui aurait fait l'objet d'une vérification de la taxe départementale et qui aurait acquitté la taxe due ne pourrait, pour les mêmes opérations, faire l'objet d'une nouvelle vérification de la part d'agents communaux.
d) Le droit de reprise des collectivités
Aux termes du nouvel article L. 2333-3-3 du CGCT, le droit de reprise des collectivités territoriales bénéficiaires de la taxe s'exercerait jusqu'au 31 décembre de la troisième année qui suit celle au cours de laquelle la taxe est devenue exigible .
5. La rémunération des redevables
Les redevables de la taxe prélèvent, à leur profit , pour les frais de déclaration et versement, 2 % du montant de la taxe qu'ils prélèvent aux collectivités .
Si, comme indiqué précédemment, ce taux s'appliquent déjà aux communes et aux départements, il ne s'applique pas, en revanche, selon la rédaction actuelle de l'article L. 5212-24 du CGCT, aux syndicats sur le territoire desquels le taux de la taxe est uniforme . Le gestionnaire du réseau de distribution ou le fournisseur doivent alors la recouvrer sans frais. Il s'agirait donc, en l'état, d'une charge nouvelle pour ces groupements .
B. LA CRÉATION D'UNE TAXE SUR LA CONSOMMATION FINALE D'ÉLECTRICITÉ
Le X du présent article propose d'insérer, dans le code des douanes, un nouvel article 266 quinquies C instituant, au profit de l'Etat, une taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité , fournie ou consommée sous une puissance souscrite supérieure à 250 kilovoltampères.
Il s'agit donc d'assujettir à une taxation conforme aux principes de la directive 2003/96/CE précitée les consommations d'électricité ne relevant pas des actuelles taxes locales sur l'électricité.
Le fait générateur, l'exigibilité, les redevables, les non soumissions et les exonérations de cette nouvelle taxe seraient les mêmes que pour les taxes communales et départementales précitées .
Toutefois, seraient également exonérées de la taxe intérieure l'électricité d'une puissance souscrite supérieure à 250 kVA et utilisée par des personnes grandes consommatrices d'énergie soumises au système communautaire d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre (SCEQE) pour les besoins des sites relevant de ce système . Ces entreprises seraient celles :
- dont les achats d'électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA et de produits énergétiques soumis aux taxes intérieures de consommation visées aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes atteignent au moins 3 % du chiffre d'affaires ;
- ou pour lesquelles le montant total de la taxe applicable à l''électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA et des taxes intérieures de consommation visées au précédent alinéa est au moins égal à 0,5 % de la valeur ajoutée .
Ces critères , qui n'ont évidemment pas lieu d'être pour les taxes locales précitées, respectent les conditions définies au 2 de l'article 17 de la directive 2003/96/CE, dont les dispositions permettent aux Etats membres d'« appliquer un niveau de taxation allant jusqu'à zéro aux produits énergétiques et à l'électricité [...] lorsqu'ils sont utilisés par des entreprises grandes consommatrices d'énergie ».
L'assiette de la taxe est constituée de la quantité d'électricité d'une puissance souscrite supérieure à 250 kVA fournie ou consommée , exprimée en mégawattheures ou fraction de mégawattheure.
Le tarif de la taxe est fixé à 0,50 euro / MWh , soit le minimum communautaire, les consommateurs les plus importants étant, généralement, les plus soumis à la concurrence internationale.
Cette taxe devrait être acquittée auprès de l'administration des douanes. Les redevables doivent faire parvenir une déclaration trimestrielle, accompagnée du règlement de la taxe, à cette administration, au plus tard le 20 du mois suivant le trimestre concerné, la forme de la déclaration et les modalités déclaratives devant être définies par arrêté du ministre chargé du budget.
Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, le produit attendu de la nouvelle taxe s'élève à 75 millions d'euros en faveur du budget de l'Etat .
C. AUTRES DISPOSITIONS ET COORDINATION
Le V du présent article tend à modifier l'article 76 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique (n° 2005-781 du 13 juillet 2005) de façon à adapter la taxe sur l'électricité mahoraise . Ainsi, la collectivité départementale de Mayotte pourrait instituer, à son profit, à compter du 1 er janvier 2011, une taxe locale sur l'électricité dont l'assiette reprendrait la définition de l'article L. 3333-3 du CGCT précitée et dont les modalités de recouvrement reprendraient celles définies à l'article L. 3333-3-1 du même code. Le tarif ne pourrait dépasser :
- 8,40 euros / MWh pour les consommations autres que professionnelles ;
- 8,40 € / MWh lorsque la puissance souscrite est inférieure ou égale à 36 kVA et 2,40 euros / MWh lorsque la puissance souscrite est supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA, pour les consommations professionnelles.
Les IV et VI tendent à apporter des précisions rédactionnelles aux articles L. 5214-23 et L. 5216-8 du CGCT ainsi qu'à l'article 1609 nonies D du code général des impôts, traitant des ressources des communautés de communes et des communautés d'agglomération.
Les VII et IX visent à exonérer de taxe intérieure sur les produits pétroliers ainsi que de taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel, par parallélisme des formes avec les dispositions des taxes sur la consommation d'électricité définies au présent article, les produits et le gaz naturel utilisés pour leurs besoins par les petits producteurs d'électricité 17 ( * ) .
Le VIII propose d'apporter une précision rédactionnelle à l'article 265 C du code des douanes.
Le XI propose une coordination rédactionnelle à l'article 267 du code des douanes.
Le XII tend à renvoyer à un décret la détermination des modalités d'application de l''assiette des taxes communale et départementale sur la consommation finale d'électricité lorsque les livraisons d'électricité donnent lieu, de la part des fournisseurs, à des décomptes ou encaissements successifs, ou à la perception d'acomptes financiers.
Il reviendrait à ce même décret de déterminer aussi la liste des procédés métallurgiques, d'électrolyse, de réduction chimique et de fabrication de produits minéraux non métalliques non soumis à ces taxes, la nature des sites ou installations directement utilisés pour les besoins des activités de transport mentionnées exonérés de ces taxes. Il définirait également la liste des documents ou éléments que les redevables et les gestionnaires de réseaux doivent tenir à disposition ou communiquer aux agents habilités par les collectivités.
Enfin, aux termes du XIII du présent article, ses I à XI entreront en vigueur à compter du 1 er janvier 2011 .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. SUR LES MODALITÉS D'INSERTION DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI
En premier lieu, votre rapporteur pour avis ne peut que regretter l'insertion d'un vaste dispositif fiscal en dehors d'un projet de loi de finances , qui contrevient aux engagements forts que vient de prendre le Premier ministre en ce sens. A cet égard, l'urgence, évidente, de transposer la directive 2003/96/CE précitée, ne résulte que du retard pris par l'Etat pour engager la concertation sur ce sujet avec les différentes parties prenantes, alors même que notre pays avait bénéficié d'un « délai de grâce » de cinq ans pour conformer ses taxes locales sur l'électricité au droit communautaire.
B. UNE NÉCESSITÉ INCONTESTABLE AU VU DU DROIT COMMUNAUTAIRE
Pour autant, votre rapporteur pour avis ne peut que constater la nécessité et l'urgence de la réforme proposée par le présent article. Votre commission des finances a, au demeurant, consacré une table ronde sur ce sujet le 6 avril 2010 18 ( * ) qui a permis à chacune des parties prenantes d'exprimer son point de vue.
Comme cela a été indiqué précédemment, la Commission européenne a notifié un avis motivé à la France pour défaut de transposition, sur ce point, de la directive 2003/96/CE précitée, le 18 mars 2010. Cet avis enjoignait notre pays de se conformer au droit communautaire dans un délai de deux mois.
Les délais de procédure raccourcis depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne rendaient probable la condamnation de la France à une amende avant l'examen du projet de loi de finances pour 2011.
De fait, la Commission européenne a suspendu sa procédure dès l'insertion du présent article dans le projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.
C. LA PRÉSERVATION DE L'AUTONOMIE FISCALE ET DES INTÉRÊTS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Sur le fond de la réforme proposée, le dispositif de modularité des taux des taxes communale et départementale sur la consommation finale d'électricité mérite d'être salué. Ce système permet de préserver la liberté fiscale des collectivités tout en respectant les minima communautaires .
En effet, le plancher de taxe départementale assure un minimum de taxation de 0,5 euro / MWh pour les usages professionnels et de 1,5 euro / MWh pour les utilisations non professionnelles de l'électricité, les minima visés par la directive étant respectivement de 0,5 euro / MWh et de 1 euro / MWh pour ces différents usages.
Votre rapporteur pour avis ne peut que se féliciter de ce choix , qui correspond, en outre, au meilleur moyen de préserver les ressources de chaque collectivité prise individuellement 19 ( * ) , quelle que soit sa situation présente à l'égard de sa taxe. Et, encore une fois, il ne s'oppose pas au droit communautaire, qui n'interdit pas les modulations à la hausse des taxes dès lors que les minima sont bien respectés.
Il s'agit là d'un véritable progrès, de grande conséquence, par rapport aux projets de réforme présentés à votre rapporteur pour avis en 2008 et en 2009, qui imposaient un taux unique sur l'ensemble du pays, censé rendre « en moyenne » aux collectivités le produit qu'elles collectaient dans le système précédent.
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Soumission de l'éclairage public aux nouvelles accises et finances communales La directive 2003/96/CE ne mentionne pas l'éclairage public parmi les usages de l'électricité pouvant être exonérés de taxation, alors que, selon les termes du premier alinéa de l'actuel article L. 2333-3 du CGCT, les taxes locales sont dues « pour les quantités d'électricité livrées sur le territoire de la commune [ou du département], à l'exception de celles qui concernent l'éclairage de la voirie nationale, départementale, intercommunale et communale et de ses dépendances ». Ces consommations devront donc intégrer l'assiette des nouvelles taxes sur la consommation finale d'électricité dès l'entrée en vigueur de la présente réforme . Ce changement de régime risque de se traduire par des transferts entre collectivités. En particulier, les communes , qui assurent de loin la plus grande part de cet éclairage (y compris sur les routes départementales ou nationales qui traversent leur territoire) devront acquitter la taxe départementale . Si ces dispositions sont inévitables du fait du droit communautaire, il importe que toutes les communes puissent retrouver leur produit fiscal précédant la réforme, en tenant compte de cette taxe qu'elles auront elles-mêmes à acquitter en faveur du département . Les simulations portées à la connaissance de votre rapporteur pour avis tendent à montrer que tel sera le cas. Cependant, il sera très attentif à ce que ces prévisions se traduisent réellement dans les faits et, dans le cas contraire, veillera à ce que les corrections adéquates de barème soient apportées dans le cadre d'une prochaine loi de finances. |
D. LES AMÉLIORATIONS À APPORTER AU DISPOSITIF
Si l'équilibre général du dispositif proposé doit donc être préservé, plusieurs améliorations méritent de le compléter.
1. L'indexation du tarif des taxes communale et départementale
Tout d'abord, il convient d'indexer sur l'inflation le tarif de la taxe communale et de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité.
En effet, si le passé tend à montrer un certain dynamisme de la consommation d'électricité en France 20 ( * ) , il n'est pas certain que cette tendance se poursuive dans les années à venir. A cet égard, les ambitieux objectifs d'économie d'énergie de la Nation risquent, à terme, de rogner l'assiette des deux taxes, et donc les ressources des collectivités .
D'autre part et surtout, le fait de retirer de l'assiette des taxes la composante « prix de l'électricité » , même si elle est nécessaire pour transposer la directive précitée, lui ôte un élément qui sera très probablement appelé à augmenter de manière significative à moyen et à long terme , du fait des lourds investissements qui devront être effectués sur le territoire français, notamment pour renforcer les capacités de production d'électricité.
De ce point de vue, l'indexation du tarif sur l'inflation à compter de 2012 apparaît comme une compensation raisonnable du manque à gagner résultant, pour les collectivités, de la transformation des taxes locales en accises.
2. Le maintien du recouvrement sans frais pour les syndicats à taux unique de taxe communale et la diminution du taux du prélèvement
Ensuite, votre rapporteur pour avis souhaite le maintien de la disposition de l'actuel article L. 5212-24 du CGCT aux termes de laquelle lorsque le taux de la taxe est uniforme sur le territoire du syndicat ou du département, le gestionnaire du réseau de distribution ou le fournisseur la recouvrent sans frais .
Il n'apparaît pas logique de les soumettre au prélèvement, comme pour les communes (et les départements) percevant leur propre taxe, au vu des simplicités de gestion que le taux unique engendre pour les fournisseurs d'électricité et les autres redevables de ces taxes.
Du fait du maintien de la faculté de moduler les taux dans le futur système, cet « avantage comparatif » des syndicats à taux unique est appelé à perdurer. C'est pourquoi il convient de respecter l'équilibre actuel, qui se fonde sur le recouvrement sans frais des taxes perçues par ces groupements.
En outre, votre rapporteur pour avis n'a pas pu obtenir du Gouvernement des chiffres permettant de justifier le taux élevé (2 %) de ce prélèvement pour frais de déclaration et de versement qui amputerait les ressources des communes et des départements. Il estime donc nécessaire de déposer un amendement réduisant ce taux à 1,5 %, ce qui permettra d'engager un débat sur les frais réellement supportés par les redevables .
3. La nécessité de préciser la notion de puissance souscrite
Enfin, il serait utile de préciser la notion de puissance souscrite par les consommateurs, sur laquelle se fonde le barème de la taxe communale et de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité. Toute ambiguïté de ce point de vue pourrait conduire à des difficultés, voire à des abus, certains contrats comportant, par exemple, la mention de plusieurs puissances.
Une telle définition figure d'ailleurs dans l'actuel article L. 2333-3 du CGCT. Si le caractère législatif d'une disposition de ce type est douteux, il convient, a minima , de prévoir que le décret mentionné au XII du présent article apporte cette précision .
*
* *
La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a intégré dans le texte issu de ses travaux l'amendement relatif à la précision de la puissance souscrite ainsi que la disposition maintenant le versement sans frais de la taxe communale aux syndicats ayant un taux uniforme sur l'ensemble de leur territoire.
En conséquence, seuls l'amendement relatif à l'indexation du tarif de la taxe et la partie d'amendement abaissant, à 1,5 %, le prélèvement que les redevables opèrent pour frais de déclaration et de versement seront présentés au Sénat lors de l'examen du présent projet de loi en séance publique.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 11 Respectivement la section 2 du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie (articles L. 2333-2 à L. 2333-5) et la section 2 du chapitre III du titre III du livre III de la troisième partie (articles L. 3333-2 et L. 3333-3) de ce code.
* 12 Aux termes de cet article, « chaque gestionnaire de réseau public de distribution préserve la confidentialité des informations d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication serait de nature à porter atteinte aux règles de concurrence libre et loyale et de non-discrimination imposées par la loi ».
* 13 Alors que, selon les disposition de l'article R. 2333-8 du CGCT, « à défaut de convention entre la commune et le gestionnaire de réseau de distribution ou le fournisseur, le délai de reversement est de deux mois suivant les perceptions réalisées au cours de chaque trimestre civil et le taux du prélèvement pour frais de perception au profit du gestionnaire de réseau de distribution ou du fournisseur est égal à 2 % du produit de la taxe reversée. »
* 14 Auquel renvoie, s'agissant des communes, la nouvelle version de l'article L. 2333-3 du même code.
* 15 Selon ces dispositions, relatives à la TVA, pour les livraisons d'électricité, de gaz, de chaleur, de froid ou de biens similaires donnant lieu à des décomptes ou à des encaissements successifs, l'exigibilité peut, sur option du redevable, intervenir au moment du débit.
* 16 En pratique, cette situation n'existe pas.
* 17 Au sens du 4° du V de l'article L. 3333-2 du CGCT tel que modifié par le présent article ( cf.supra ).
* 18 Voir le compte-rendu annexé au présent rapport.
* 19 A la probable exception de certaines collectivités bénéficiant actuellement de taux au-delà du plafond de droit commun.
* 20 Selon les éléments transmis à votre rapporteur pour avis par la direction générale de l'énergie et du climat, sur ces vingt dernières années, la consommation d'électricité a augmenté, en moyenne, de 0,5 % par an pour les clients dont la puissance souscrite est supérieure à 250 kVA (hors du champ des taxes locales) et de 3 % par an pour les clients dont la puissance souscrite est inférieure ou égale à ce seuil.