IV. LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU PROCESSUS NORMATIF
Votre rapporteur rappelait, à l'occasion de son avis sur le PLF pour 2009, que « de la simple association à l'évaluation des charges transférées dans le cadre de la décentralisation, le dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales a évolué afin d'accroître la participation de ces dernières au pilotage des réformes engagées ».
Inauguré avec la création du comité des finances locales (CFL) en 1979, ce processus a été approfondi avec la mise en place de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) par la loi du 7 janvier 1983, puis parachevé avec l'instauration de deux nouveaux organes : la conférence nationale des exécutifs, installée le 4 octobre 2007, et la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), dont votre rapporteur avait salué la création.
Après une année d'activité, il convient ainsi de dresser un premier bilan de la CCEN et, dans ce cadre, de faire le point sur les réformes restant à conduire pour parfaire l'association des collectivités au processus normatif.
A. LE BILAN ENCOURAGEANT DE LA COMMISSION CONSULTATIVE D'ÉVALUATION DES NORMES
1. La commission consultative d'évaluation des normes : une entité originale et nécessaire
Comme l'avait souligné le rapport de notre collègue Alain Lambert « Les relations de l'Etat avec les collectivités territoriales », paru en décembre 2007 29 ( * ) , « à l'heure actuelle, seuls les projets de décret à caractère financier sont soumis obligatoirement pour avis au CFL. La consultation des collectivités locales, systématique ou par pouvoir d'évocation, au sein du CFL ou d'un organe ad hoc pourrait être mise en place : c'est l'idée de la création d'une commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) avancée par le ministère de l'intérieur ».
Créée par l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2007, la commission est une émanation directe du CFL, dont elle constitue une formation restreinte. Elle a vu sa composition et ses règles de fonctionnement précisées par un décret du 22 septembre 2008 ; sa première réunion a eu lieu le 9 octobre 2008.
Aux termes de l'article L. 1211-4-2 du CGCT, la CCEN est composée de vingt-deux représentants des administrations compétentes de l'Etat, du Parlement et des collectivités territoriales (quinze élus et sept représentants de l'Etat). Ces représentants doivent, en outre, être désignés parmi les membres titulaires du CFL.
Afin de renforcer le poids et la pertinence de ses avis, la CCEN comprend également en son sein des experts (il s'agit, le plus souvent, de représentants du Secrétariat général du gouvernement ou des associations d'élus), qui sont conviés par le président en fonction de l'ordre du jour ; ils assistent aux séances mais ne disposent pas d'une voix délibérative.
La CCEN reçoit communication de tous les projets ou propositions de réglementation et de législation nationale ou communautaire créant ou modifiant des normes imposées aux collectivités et à leurs établissements publics. Le décret relatif à la commission prévoit que ces textes sont accompagnés d'un rapport de présentation et, surtout, d'une fiche d'impact financier qui fait « apparaître les incidences financières directes ou indirectes des mesures proposées pour les collectivités territoriales ». Elle dispose alors d'un délai de cinq jours, pouvant exceptionnellement être ramené à 72 heures sur demande du Premier ministre, pour rendre son avis sur le texte dont elle est saisie.
Cette saisine en urgence a eu lieu à deux reprises en 2008 et a porté sur le projet de décret portant majoration du point d'indice de la fonction publique et sur deux projets de décret relatifs au plan de relance de l'économie concernant le rehaussement des seuils de procédures dans les marchés publics.
En outre, la commission peut être consultée sur tout projet de loi ou d'amendement du gouvernement concernant les collectivités territoriales ; cette consultation est laissée à la discrétion du pouvoir exécutif.
Ses avis, bien qu'obligatoires, ne sont pas des avis conformes : le gouvernement peut donc s'abstenir d'en tenir compte.
2. Un contrôle approfondi et exigeant qui crée une nouvelle culture de l'évaluation au sein des administrations centrales
(a) Après un an d'activité de la CCEN, un bilan très satisfaisant
Le champ de compétences de la commission est particulièrement large : le gouvernement estime qu'en moyenne, elle aura à se prononcer sur 300 textes chaque année.
Ce chiffre est en cohérence avec l'activité de la commission au cours de l'année 2008 : en trois mois, elle a été consultée sur 66 textes (ce qui équivaut, par projection, à 264 textes en année pleine).
Ces textes représentent, pour l'année 2009, un coût supplémentaire de 455,2 millions d'euros (70% de ce coût étant imputable aux réglementations relatives à la fonction publique), une économie de 343 millions d'euros et 500 millions d'euros de recettes nouvelles pour les collectivités -soit un solde net positif à hauteur de 387,8 millions d'euros.
Pour les 66 textes examinés en 2008, la commission a émis :
- deux avis défavorables , qui ont concerné les décrets relatifs aux délais de paiement dans les marchés publics.
D'après le rapport d'activité de la CCEN, les décrets d'application de la loi relative au handicap du 11 février 2005 et de la loi sur les tutelles du 5 mars 2007 auraient pu, eux aussi, recueillir un avis défavorable. Toutefois, dans la mesure où seuls trois représentants des élus étaient présents à la réunion portant sur ces textes, contre l'intégralité des sept représentants de l'Etat, la CCEN a finalement été amenée à émettre un avis favorable.
- des avis favorables avec recommandation sur deux dossiers (le décret relatif à la garantie individuelle de pouvoir d'achat des fonctionnaires, et le décret relatif à l'instauration d'une taxe sur les eaux pluviales) ;
- soixante-deux avis favorables.
Des doutes demeurent cependant sur la délimitation exacte du champ de compétence de la CCEN : comme l'indique son rapport d'activité pour l'année 2008, « la doctrine n'est pas encore totalement stabilisée s'agissant de la portée du critère de `texte concernant les collectivités territoriales' mentionné à l'article L. 1211-4-2 du CGCT. S'il est acquis qu'entrent dans le champ de la commission les mesures réglementaires de portée générale qui concernent les collectivités territoriales et pas seulement les mesures réglementaires qui les concernent directement ou exclusivement, la doctrine doit encore préciser les critères devant permettre d'apprécier à partir de quel degré d'implication des collectivités par rapport à un texte ce dernier doit être soumis ».
Enfin, la Commission pourrait être prochainement amenée à intensifier son activité. Son président a en effet émis le souhait qu'elle puisse se prononcer non seulement sur les flux de textes, c'est-à-dire sur les projets de textes nouveaux, mais aussi sur les quelques 400 000 textes anciens qui forment le stock des normes opposables aux collectivités territoriales. Étant dans l'incapacité matérielle de connaître de l'ensemble de ces textes, elle procéderait par échantillonnage , selon des critères fixés conjointement avec la DGCL et les associations d'élus locaux.
Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cette initiative, qui a d'ailleurs déjà fait l'objet d'un accord de principe de la part du gouvernement.
(b) Une nouvelle culture de l'évaluation financière au niveau central
En outre, conformément aux objectifs qui lui étaient assignés lors de sa création, la CCEN a permis de diffuser une nouvelle culture de l'évaluation au niveau central : désormais, les coûts potentiels d'une mesure sur les collectivités territoriales sont mieux pris en compte et mieux quantifiés.
Plus encore : il ressort des auditions menées par votre rapporteur que la mise en place de la CCEN a eu un effet régulateur sur les administrations centrales et a apaisé leur « réflexe prescriptif ». Elles ont ainsi été incitées à prendre des normes plus efficaces, mais moins nombreuses.
Cette nouvelle culture résulte avant tout de l'attitude volontariste et exigeante des membres de la commission , qui n'ont pas hésité à demander aux ministères requérants des précisions sur les modalités d'évaluation financière qu'ils avaient retenues pour établir leurs fiches d'impact et à exiger que soit détaillé le coût des meures en fonction des catégories de collectivités territoriales ou d'agents publics concernés.
Ainsi, en 2008, le président de la CCEN n'a pas hésité à faire usage de son pouvoir de report de l'examen d'un texte à la séance suivante afin de pousser l'administration requérante à fournir des évaluations chiffrées plus transparentes et plus précises à la commission.
Ceci a permis une « amélioration progressive de la qualité des évaluations financières réalisées par les ministères, qui se traduit notamment par l'émission d'hypothèses puis de fourchettes de coûts, et par des justifications méthodologiques davantage étayées ».
Votre rapporteur se félicite de cette avancée fondamentale et rappelle que l'association des collectivités à l'élaboration des normes est indispensable non seulement pour susciter leur adhésion à ces dernières, mais aussi pour améliorer les textes normatifs : le point de vue des élus locaux, forts de leur connaissance directe des problèmes rencontrés par les acteurs de « terrain », est en effet précieux pour les administrations centrales , qui ne sauraient négliger cette source de renseignements.
* 29 Rapport de notre collègue Alain Lambert , rédigé dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP).