C. DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE QUI DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉS
• Une modification limitée des objectifs et indicateurs du programme
Le projet de loi de finances ne modifie les objectifs et indicateurs associés aux actions du programme que sur un point.
En effet, l'évaluation de l'objectif « rendre visible au citoyen la modernisation de l'État » sur la base de l'indicateur « état d'avancement du programme de mesure et de réduction des charges administratives » est abandonnée au profit d'une évaluation qui porte plus directement sur l'avancée de la révision générale des politiques publiques, ce qui répond au souhait exprimée en ce sens par la commission des finances de l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009.
Le nouvel indicateur mesure donc le taux de mesures RGPP sur leur « trajectoire nominale », c'est-à-dire, plus simplement, le respect du calendrier fixé par le gouvernement en la matière.
Un tel changement traduit la volonté du gouvernement de faire principalement reposer le mouvement de modernisation de l'État sur la politique de RGPP.
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La révision générale des politiques publiques La révision générale des politiques publiques, entamée depuis juin 2007 par le Président de la République et le Gouvernement, a débouché sur 374 décisions de modernisation, qui doivent être mises en oeuvre d'ici 2011. Ces décisions résultent d'audits détaillés sur l'efficacité des politiques publiques. Elles concernent tous les ministères et leurs opérateurs, et portent à la fois sur les services rendus aux usagers et sur les fonctions de support au sein de l'État. Le gouvernement fait reposer les économies structurelles prévues par la loi de programmation des finances publiques 2009-2011 sur ces mesures en particulier celle affirmant le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Éric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l'État et rapporteur général de la RGPP, a d'ores et déjà présenté deux rapports d'étape sur leur état d'avancement : le premier, le 3 décembre 2008, le second, le 13 mai 2009. Ce dernier dresse le bilan suivant : 95 % des 374 mesures sont en cours de mise en oeuvre. 75 % respectent le calendrier prévu. 20 % connaissent des retards ou des difficultés. Pour ces dernières, ainsi que pour les 5% de décisions encore non appliquées, des décisions correctrices et un nouveau calendrier ont été décidés. La direction générale de la modernisation de l'État est chargée du pilotage de ces mesures. Elle apporte à ce titre une assistance aux services chargés de les mettre en oeuvre. À l'automne 2009, le service conseil de la DGME avait ainsi engagé 47 missions auprès de 12 ministères. |
• La nécessité d'améliorer la pertinence et la fiabilité des indicateurs retenus
Dans la logique de la LOLF, les objectifs et indicateurs de performance associés jouent un rôle essentiel, puisqu'eux seuls permettent d'établir le succès ou l'échec de la gestion opérée sur une action ou un programme.
Garantir à la fois la pertinence et la fiabilité de ces objectifs et indicateurs est donc, dans cette logique, une nécessité absolue. Cette tâche incombe principalement, en collaboration avec les services concernés, à la direction du budget dont l'activité est elle-même mesurée, dans le programme examiné, à travers l'indicateur « qualité des objectifs, des indicateurs et de la JPE (justification au premier euro) des programmes du budget de l'État », qui répond à l'objectif « améliorer la qualité du volet performance du budget de l'État ».
Cet indicateur est lui-même divisé en trois sous-indicateurs qui mesurent :
- l'un, le « taux d'indicateurs ayant pour cible au minimum la dernière année du budget pluriannuel », c'est-à-dire l'année 2011. Il s'agit, par cet indicateur d'inciter la direction du budget à proposer aux services des indicateurs de performance qui inscrivent la progression de la cible dans la perspective du budget pluriannuel. Cet indicateur perd cependant de la pertinence à mesure que l'on se rapproche de la dernière année de ce budget ;
- l'autre, le « taux de documentation des indicateurs », c'est-à-dire la proportion de ceux qui incluent une prévision pour l'année suivante, une année cible et une valeur pour cette année cible ;
- le dernier, le « taux de satisfaction du Parlement », qui correspond à l'appréciation des parlementaires et de leurs collaborateurs sur la qualité des projets annuels de performances (PAP) et rapports annuels de performance (RAP) qui leurs sont fournis. La mesure de ce taux de satisfaction est établie à partir d'une enquête réalisée auprès d'un panel de parlementaires et de leurs collaborateurs, dont, pour la première fois en 2010, les administrateurs de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Cependant, votre rapporteur note que les indicateurs ainsi retenus ne permettent pas de répondre aux critiques générales formulées par la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour 2008 , sur les défauts des indicateurs de performance proposés par la direction du budget 2 ( * ) .
La Cour note en effet, que, trop souvent les indicateurs utilisés dans le cadre de la LOLF ne correspondent pas aux indicateurs utilisés pour le pilotage des services déconcentrés, tels qu'ils sont par exemple énoncés dans les lettres de mission adressées aux responsables de budgets opérationnels de programme (BOP), ce qui a pour conséquence de provoquer un hiatus entre la gestion centrale et celle des gestionnaires de terrain et limite l'impact opérationnel des indicateurs considérés.
La Cour a par ailleurs regretté le manque de fiabilité de certains indicateurs, qui restent insuffisamment renseignés et perdent ainsi une grande part de leur intérêt.
Interrogés sur ces deux points par votre rapporteur les services du ministère du budget lui ont indiqué que, chaque année, à l'occasion de la construction des projets annuels de performance, ils cherchaient à la fois renforcer à le lien entre les indicateurs LOLF et les indicateurs des services déconcentrés et à améliorer la qualité de renseignement des indicateurs.
Votre rapporteur a proposé, afin de rendre plus visible cet effort et d'en faire une priorité, la création de deux nouveaux sous-indicateurs associés à l'indicateur « qualité des objectifs, des indicateurs et de la JPE (justification au premier euro) des programmes du budget de l'État » :
- un sous-indicateur mesurant le taux des indicateurs des projets annuels de performance conformes à ceux retenus pour le pilotage des services déconcentrés ;
- un sous-indicateur mesurant le taux d'indicateurs associés à un mécanisme de vérification de la fiabilité des résultats renseignés.
Tout en reconnaissant l'intérêt que présenteraient de tels indicateurs pour pérenniser la démarche de performance, les services du ministère du budget ont accueilli avec réserve cette proposition, en faisant valoir que de tels indicateurs ne pourraient faire l'objet d'une mesure convenable, en raison de l'accès difficile aux informations nécessaires pour établir cette mesure.
Prenant en compte ces considérations, sans toutefois les juger dirimantes, votre rapporteur a invité M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, à engager une réflexion sur ce point et à apporter une réponse aux difficultés soulignées, afin d'aboutir prochainement à la mise en place d'indicateurs qui apportent plus de transparence et de pertinence à la gestion budgétaire.
* 2 Cour des comptes, Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour 2008, p. 116 et s.