III. LA LOI DE MODERNISATION AGRICOLE EN PERSPECTIVE
Annoncée le 19 février 2009 à Daumeray dans le Maine-et-Loire par le Président de la République, le projet de loi de modernisation agricole a été préparé dans le cadre du grand débat sur l'avenir de l'agriculture et de la pêche françaises , lancé le 14 septembre, par M. Bruno Le Maire, ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche. Cinq groupes de travail, associant professionnels, représentants des milieux associatifs, pouvoirs publics, ont élaboré des propositions, socle d'un nouveau texte qui devrait être discuté début 2010 et tendre à mieux organiser les filières agricoles, notamment face aux crises, préserver le foncier agricole, améliorer la compétitivité des exploitations, répondre au nouveau défi alimentaire.
S'il n'est pas possible d'évaluer a priori les conséquences budgétaires ou fiscales d'un tel texte, il est utile dans le cadre de cette troisième partie du présent rapport d'identifier certains leviers qui pourraient être utilisés par les pouvoirs publics : le levier fiscal d'une part, la mise en place d'outils de gestion économique des aléas d'autre part.
A. LA FISCALITÉ AGRICOLE
L'article 138 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoyait le dépôt au Parlement avant le 10 octobre 2009 d'un rapport sur l'évolution de la fiscalité agricole et des activités en lien avec l'agriculture. Ce rapport dresse un panorama qui laisse apparaît d'une part l'importance des dépenses fiscales rattachées aux programmes opérationnels de la MAPAFAR (2,6 milliards d'euros en 2009), mais aussi la grande diversité des dispositifs .
La fiscalité agricole intervient d'une triple manière : d'abord en frappant les terrains, elle pèse sur les coûts de production, ensuite, en visant le résultat économique des exploitations, elle influe sur le revenu disponible net des agriculteurs, enfin en s'appliquant comme le font les taxes sur les biocarburants, aux produits vendus, elle contribue à orienter les marchés agricoles.
1. La fiscalité foncière et les autres impôts sur la production.
En 2008, les impôts sur la production (constitués aux deux tiers des taxes foncières), représentaient 8,3 % du revenu agricole net 25 ( * ) , payés par plus de 507 000 exploitations, dont 326 000 exploitations professionnelles. Près de 41 % d'entre elles sont constituées sous forme sociétaire, la forme la plus courante étant l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL).
Les impôts frappant les facteurs de production pèsent directement sur les coûts, et doivent être répercutés sur les ventes. Deux types de prélèvements sont concernés : les prélèvements fonciers et les prélèvements sur les consommations intermédiaires.
a) La fiscalité foncière
La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) représente de 880 millions d'euros par an 26 ( * ) de produit effectif. Plusieurs exonérations et dégrèvements ont été consentis au bénéfice du secteur agricole :
- une exonération des parts départementale et régionale en faveur des terres agricoles , qui existe depuis 1992, pour un coût annuel de 221 millions d'euros 27 ( * ) ;
- une exonération de la part communale et intercommunale en faveur des terres agricoles , jusqu'à concurrence de 20 % du montant de la taxe, qui existe depuis 2005, pour un coût annuel de 173 millions d'euros ;
- une exonération en faveur des terrains plantés en bois , très ancienne, pour un coût annuel de 7 millions d'euros ;
- une exonération partielle, pour les terres situées outre-mer , créée en 2009, pour un coût de 10 millions d'euros ;
- un dégrèvement partiel pour pertes de récoltes ou de bétail , très ancienne, pour un coût annuel de 22 millions ;
- un dégrèvement d'office, pour les jeunes agriculteurs , qui existe depuis 1991, pour un coût annuel de 12 millions.
D'autres exonérations ou dégrèvements de moindre envergure, en faveur des terrains situés en zone Natura 2000 ou en zones humide, ou encore en faveur des associations foncières pastorales, portent le total des allègements de taxe foncière en faveur du secteur agricole à près de 450 millions d'euros .
Les mesures d'exonération de TFNB bénéficient aux propriétaires. Or, sur 25,2 millions d'hectares de SAU en 2007, 19,5 millions, soit 77 % étaient exploités en fermage, contre 5,7 en faire-valoir direct. Le statut du fermage a prévu la répercussion des exonérations et dégrèvements du bailleur vers le preneur, mais l'impact réel de ces dispositions reste à évaluer.
b) Les prélèvements sur les consommations intermédiaires : les allégements fiscaux sur les carburants
Les consommations intermédiaires sont frappées de taxe sur la valeur ajoutée, celle-ci étant récupérée sur le prix de vente. Le principal mécanisme d'allègement des prélèvements sur les consommations intermédiaires concerne les carburants.
Le taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel dit fioul rouge , qui bénéficie aux agriculteurs comme aux professions du bâtiment et des travaux publics, constitue une dépense fiscale évaluée à 1,1 milliard d'euros en 2010 par le projet de loi de finances, mais pourrait en réalité être ramené à 570 millions environ, les estimations des services fiscaux étant d'une fiabilité assez moyenne, d'après le rapport établir en application de l'article 138 de la loi de finances pour 2009.
Le montant de taxe sur le carburant est ainsi ramené de 42,84 euros/l hors taxes à 5,66 euros/l hors taxes.
Par ailleurs, chaque année depuis 2004, un dispositif supplémentaire de remboursement de taxe sur les carburants et le gaz est perpétué . Il figure encore dans le projet de loi de finances rectificative pour 2009, mais pas dans le projet de loi de finances pour 2010 et s'élève à :
- 5 euros par hectolitre pour le fioul rouge ;
- 1,665 euro par 100 kg net pour le fioul lourd ;
- 1,071 euro par millier de kilowattheures pour le gaz.
La combinaison de ces deux outils conduit à une détaxation quasi complète du carburant à usage agricole, qui d'après les calculs du ministère des finances, génère un avantage de l'ordre de 3 000 euros par exploitation et par an.
Cette détaxation est une mesure générale, applicable sans condition, et notamment pas conditionnée à l'engagement de l'exploitation dans un diagnostic énergétique.
2. La fiscalité sur les revenus agricoles
L'imposition des revenus agricoles se fait essentiellement dans le cadre de l'impôt sur le revenu, les formes sociétaires d'exploitation en groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), qui sont des sociétés civiles de personnes de 2 à 10 membres, étant transparentes d'un point de vue fiscal.
a) Un régime forfaitaire de moins en moins adapté
Le régime forfaitaire s'applique, sauf en cas d'option pour le régime réel d'imposition, lorsque les recettes moyennes sur deux années consécutives n'excèdent pas 76 300 euros. Près de la moitié des agriculteurs sont imposés selon ce régime, mais il s'agit essentiellement des exploitations non professionnelles, qui réalisent des productions résiduelles.
L'imposition au forfait suit un barème départemental, qui varie selon les types d'exploitation (élevage, polyculture, production de fruits, de légumes) et qui est fixé au sein d'une commission départementale dans laquelle sont représentés à parité l'administration et les professionnels.
Régime a priori plus favorable que le régime réel, le régime forfaitaire peut en réalité s'avérer moins avantageux pour le contribuable, qui ne peut bénéficier des déductions applicables au régime d'imposition selon le bénéfice réel.
Une réflexion est actuellement engagée au sein de l'administration fiscale pour faire évoluer le régime forfaitaire vers un micro-réel dont l'assiette serait basée sur le chiffre d'affaires réel, dont seraient déduites quelques charges réelles facilement identifiables, comme les salaires versés, les cotisations sociales, les frais de tenue de comptabilité, ainsi qu'un forfait de charges fixé en pourcentage du chiffre d'affaires réalisé.
b) Un régime réel permettant d'imputer d'importantes charges d'exploitation
Le régime réel, plus adapté aux exploitations plus importantes, rapproche la fiscalité agricole, qui est une fiscalité largement personnelle, d'une fiscalité d'entreprise, en permettant l'imputation des charges de l'exploitation dans le revenu fiscal.
La déduction spécifique à l'investissement, appelée déduction pour investissement (DPI), prévue par les articles 72 D et 72 D ter du code général des impôts, constitue le dispositif fiscal le plus lourd, évalué entre 130 et 160 millions d'euros . Elle permet de minorer le revenu imposable d'une somme, mise en réserve, qui servira sur une période de cinq ans à investir. Instrument de gestion de stocks à rotation lente comme le vin, la DPI est un puissant outil d'encouragement au réinvestissement de l'épargne dans l'outil de production.
D'autres déductions permettent de minorer le revenu agricole imposable comme l'abattement de 50 % sur les bénéfices des jeunes agriculteurs, valable durant 5 ans, qui représente environ 60 millions d'euros par an, ou encore des dispositifs plus modestes comme la réduction d'impôt pour cession progressive d'activité, ou le crédit d'impôt remplacement, prévu par l'article 200 undecies du code général des impôts, qui a été prolongé par l'Assemblée nationale jusqu'en 2012 lors de l'examen du présent projet de loi de finances pour 2010.
3. La fiscalité sur les produits de l'agriculture : le cas des biocarburants
Le dernier volet de la fiscalité agricole touche le produit vendu. Les matières premières alimentaires sont taxées au taux de TVA de 5,5 %.
Les biocarburants sont soumis pour leur part à un régime spécifique en voie d'extinction progressive.
Le faible rendement énergétique des biocarburants, le risque de détournement d'une partie de la production de l'alimentation vers l'énergie, le coût du dispositif pour les finances publiques ont conduit les pouvoirs publics à décider en 2009 de réduire les soutiens fiscaux au biogazole et au bioéthanol. Au demeurant, les dispositifs mis en place n'avaient pas pour objectif de perdurer mais de faciliter la mise en place de filières de production, de créer une nouvelle activité.
L'encouragement des biocarburants passait par deux outils :
- un supplément de taxe générale sur les activités polluantes en cas d'incorporation insuffisante de biocarburants, dont le seuil est fixé à 7 % de la valeur énergétique des carburants en 2010 ;
- une exonération partielle de taxe intérieure de consommation pour les biocarburants.
Le taux de cette exonération est progressivement réduit jusqu'en 2011. La dépense fiscale correspondante passe de 752 millions d'euros en 2009 à 643 millions en 2010, selon les estimations qui figurent dans le projet annuel de performances de la MAPAFAR. Cela reste un effort important.
La mise au point de bio carburants de deuxième génération, à travers le projet Futurol pour la production de bioéthanol, lancé en 2008, ou du projet Bio-T-Fuel concernant la production de biodiesel, pourrait amener un nouveau souffle à une filière qui a subi une forte remise en cause.
* 25 Source : L'agriculture en 2008 - Rapport sur les comptes - Insee - mai 2009.
* 26 Source : Bulletin d'informations statistiques de la direction générale des collectivités locales, novembre 2009.
* 27 Chiffrage pour 2009 du Tome II du fascicule « Évaluation des voies et moyens » du PLF 2010.