Projet de loi de finances pour 2010 : Médias (fascicule 2) - Presse

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Avis n° 104 (2009-2010) de M. David ASSOULINE , fait au nom de la commission de la culture, déposé le 19 novembre 2009

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N° 104

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VI

^{MÉDIAS - PRESSE}

^{Fascicule 2}

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre , président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade , vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 et 101 (annexe n° 17 ) (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Au cours des années 2008 et 2009, les mauvaises nouvelles se sont succédé dans le secteur de la presse écrite. Une crise spectaculaire , dont on ne sait pas, pour l'heure, si elle est simplement conjoncturelle ou bien structurelle, et qui s'est traduite par un effondrement du marché publicitaire, est venue s'ajouter à des difficultés structurelles identifiées de longue date pour contraindre les titres de presse à une remise en cause urgente de leur modèle économique.

Cette crise s'est illustrée, du reste, par une ampleur mondiale inédite en frappant de plein fouet le marché de la presse écrite aux États-Unis, pourtant réputé solide. Les grands quotidiens régionaux américains, du Los Angeles Times au Chicago Tribune , en passant par le San Francisco Chronicle et le New York Times , ont ainsi frôlé la faillite.

La modernisation de la presse, aussi bien dans son adaptation aux mutations technologiques du marché de l'information que dans la rénovation de ses contenus et la recherche d'une plus grande efficience de ses coûts, est désormais une exigence partagée par l'ensemble des acteurs du secteur.

C'est dans cet esprit que les parties prenantes à la réflexion sur l'avenir de la presse ont pris leurs responsabilités et ont élaboré ensemble des solutions communes consignées dans le Livre vert des États généraux de la presse écrite , rendu public en janvier 2009. Cependant, votre rapporteur pour avis constate, avec regrets, qu'un certain nombre de tensions ont émergé lors de ces États généraux, certaines organisations représentatives s'estimant sous-représentées.

La dynamique enclenchée est, néanmoins, prometteuse : des cycles de réflexion, de suivi d'expérimentations et de négociation se sont ouverts en 2009 pour donner des suites concrètes aux recommandations des États généraux, notamment en matière de déontologie des journalistes, d'efficience du système de distribution ou encore d'élaboration d'un « nouveau contrat social » dans les imprimeries de presse.

La mise en oeuvre des propositions des États généraux s'accompagnera d'un effort exceptionnel de la part de l'État , évalué à 600 millions d'euros sur trois ans.

Votre rapporteur pour avis souscrit pleinement à une montée en puissance du soutien public à la presse pour lui permettre d'opérer les réformes structurelles qui s'imposent dans des conditions plus favorables. Toutefois, l'objectif d'une meilleure rentabilité des entreprises de presse pour remédier à leur sous-capitalisation chronique et la recherche systématique de l'efficience des coûts ne doivent pas nous conduire à perdre de vue l'exigence fondamentale suivante : l'accès à une information libre, indépendante, et pluraliste est un droit fondamental , consacré par l'article 34 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Or, la France se caractérise encore aujourd'hui par une hyper-concentration de ses leviers médiatiques, particulièrement en province où les quotidiens qui subsistent se trouvent en situation de monopole dans les trois quarts des départements. Il s'agit là d'un symptôme inquiétant de l' extrême fragilité financière de nos entreprises de presse.

Force est de constater que notre système d'aides publiques ne parvient pas à garantir efficacement le pluralisme de la presse. Devant des organes de presse soupçonnés d'être inféodés au pouvoir politique ou à des groupes industriels, la confiance que le citoyen prête à une information de plus en plus uniformisée se trouve inévitablement remise en cause. C'est ce risque de défiance qui représente le danger économique le plus préoccupant pour la presse écrite.

En outre, dans un article paru dans l'édition du Monde du 18 mars 2008, la journaliste Pascale Santi relevait que, selon une enquête Audipresse, le nombre de lecteurs de journaux chez les 15-24 ans avait chuté de près de 20 % depuis 1994, pour atteindre 1,272 million en 2007, soit 17 % de cette tranche d'âge. Par ailleurs, une enquête BVA, réalisée en 2005, faisait apparaître que les jeunes s'informent d'abord par la télévision, citée par 68 % d'entre eux, puis par Internet (17 %), la radio (13 %) et la presse écrite (1 %) ^{1 ( * )} .

La rénovation du contenu éditorial et la reconquête du jeune lectorat , marqué par un biais significatif en faveur d'Internet, constituent donc des défis majeurs pour l'avenir de la presse écrite payante. Votre rapporteur pour avis a eu l'occasion de souligner, dans son rapport d'information consacré aux nouveaux médias et à la jeunesse ^{2 ( * )} , d'octobre 2008, la désaffection des jeunes pour la lecture de la presse, et a insisté, en conséquence, sur les efforts à mener en matière d' éducation aux médias pour concourir au développement de l'intérêt des élèves pour la presse écrite.

I. LES ÉTATS GÉNÉRAUX DE LA PRESSE ÉCRITE : UN SURSAUT SALUTAIRE POUR LE SECTEUR DE LA PRESSE ?

A. UNE CRISE STRUCTURELLE ANCIENNE DOUBLÉE D'UN EFFONDREMENT SPECTACULAIRE DU MARCHÉ PUBLICITAIRE

1. Une diminution inédite du nombre de titres de presse à partir de 2007

En 2007, 4 544 titres de presse ont été recensés par l'enquête annuelle de la direction du développement des médias (DDM) ^{3 ( * )} sur la presse « éditeur », soit 210 de moins qu'en 2006. Pour la première fois depuis 1985, le nombre total de journaux est en diminution , le fait est important et doit être souligné.

Ces données inédites sont imputables :

- aux difficultés structurelles anciennes du secteur de la presse écrite dont le modèle économique est désormais insoutenable du fait d'un effet de ciseaux provoqué par la contraction de ses recettes (ventes et publicité) et le maintien de coûts fixes élevés ;

- aux effets de la crise conjoncturelle du secteur, qui s'est considérablement accentuée en 2008 du fait de l' effondrement spectaculaire du marché publicitaire . Un bon nombre de titres, qui se créent en général en fin d'année, ne l'ont probablement pas été dans ce contexte difficile.

Néanmoins, selon les données communiquées par la direction du développement des médias, la presse d'information politique et générale ne serait pas concernée par ce phénomène exceptionnel, pas plus que la presse gratuite, d'annonces ou d'information. Seule est concernée la presse d'information spécialisée , principalement grand public, qui enregistre une perte de 179 titres au total. Au sein de ce type de presse, les sous-catégories suivantes sont touchées : la presse des jeunes (- 31 titres), la presse des loisirs (- 73 titres), la presse féminine (- 10 titres) et la presse sportive (- 33 titres).

2. Une évolution préoccupante du chiffre d'affaires global de la presse écrite

Le chiffre d'affaires global de l'ensemble de la presse écrite s'est établi, en 2008, à 10,614 milliards d'euros, contre 10,861 milliards d'euros l'année précédente. Cette perte de - 2,3 % en euros courants se traduit par une dégradation du chiffre d'affaires plus importante en euros constants, dans toutes ses composantes, à l' exception notable des recettes liées aux abonnements .

ÉVOLUTION DU CHIFFRE D'AFFAIRES GLOBAL DE LA PRESSE ÉCRITE

Source : Info-Médias n° 15 de la direction du développement des médias, août 2009.

Les graphiques suivants illustrent la contraction significative des recettes de la presse écrite en euros constants, évaluée à près de 16 % sur la période 2000-2008. Elle est particulièrement visible s'agissant des revenus publicitaires :

Source : Info-Médias n° 15 de la direction du développement des médias, août 2009.

Source : Info-Médias n° 15 de la direction du développement des médias, août 2009.

3. Le déclin de la diffusion de la presse d'information politique et générale

En 2007, le tirage de l'ensemble de la presse « éditeur » s'est établi à 8,30 milliards d'exemplaires, dont 7,11 milliards ont été distribués. En comparaison, les chiffres en 2000 étaient de 8,27 milliards d'exemplaires tirés et de 7,02 milliards distribués.

Cette légère progression cache de nombreuses variations d'une catégorie de presse à l'autre, et masque surtout le fait que cette évolution positive est due à l'arrivée de la presse gratuite d'information politique et générale, et au fort volume de la presse gratuite d'annonces , deux catégories de presse dynamiques qui ont diffusé ensemble 2,53 milliards d'exemplaires en 2007, soit 35,6 % de l'ensemble du secteur .

S'agissant de la seule presse payante, 5,76 milliards d'exemplaires ont été imprimés, soit une diminution de - 11,9 % par rapport à 2000 , dont 4,58 milliards ont été distribués, soit une diminution de - 10,6 % par rapport à l'année 2000. Aucun secteur de la presse payante n'est épargné par cette lente érosion de la diffusion.

L'évolution de la diffusion est différente selon les segments de presse :

- en 2007, la diffusion de la presse nationale d'information politique et générale progresse dans son ensemble de 2,08 %. Au sein de celle-ci, les seuls quotidiens progressent de 1,83 %, soit 7,9 millions d'exemplaires diffusés de plus qu'en 2006. La presse locale se maintient en 2007 au même niveau que celui observé en 2006 ; on observe une très légère progression dans la presse quotidienne régionale et départementale (+ 1,8 million d'exemplaires, soit + 1 %) ;

- la presse spécialisée grand public accuse, en 2007, une forte baisse de sa diffusion . La perte est estimée à - 3,2 % en volume, soit environ 55 millions d'exemplaires. La presse radio et télévision poursuit son érosion continuelle entamée en 1998 (- 1,5 % en 2007). La presse sportive perd, quant à elle, 6,3 % de sa diffusion en 2007 par rapport à l'année précédente, la presse loisirs en perd 3,3 % et la presse féminine 2,4 % ;

- la presse technique professionnelle poursuit sa chute à - 8,3 %, soit environ une perte de 16 millions d'exemplaires entre 2007 et 2006 ;

- la multiplication des publications gratuites spécialisées d'annonces immobilières n'était pas étrangère aux progressions observées du tirage de l'ensemble de la presse gratuite sur les dernières années. En 2007 la progression du tirage se stabilise au niveau de l'année antérieure, avant sans doute de régresser en 2008 où les effets de la crise du secteur immobilier ne manqueront pas d'avoir des effets négatifs.

Pour la presse d'information politique et générale nationale, la baisse du volume de tirage et de diffusion est quasi-continuelle depuis plusieurs décennies, ainsi que pour la presse locale, mais sur une pente sensiblement moins forte.

B. SEPT CHANTIERS PRIORITAIRES POUR LESQUELS L'ÉTAT S'EST ENGAGÉ À HAUTEUR DE 600 MILLIONS D'EUROS SUR TROIS ANS

1. À situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles

À la suite de la remise du Livre vert des États généraux de la presse écrite en janvier 2009, le chef de l'État a annoncé la mise en oeuvre de trois mesures d'urgence visant à permettre au secteur de la presse de surmonter les difficultés exceptionnelles de la crise économique qui a rythmé les années 2008 et 2009 :

- au regard de l'effondrement du marché publicitaire qui s'est confirmé en 2009, la mise en oeuvre de la hausse des tarifs du transport postal de la presse prévue par les accords État-Presse-La Poste (dits accords « Schwartz ») du 23 juillet 2008 a été reportée d'un an, le manque à gagner pour La Poste, estimé à 28 millions d'euros, étant intégralement compensé par l'État ;

- dès 2009, l'État doublera ses investissements publicitaires dans la presse (de 20 % à 40 %), aussi bien dans la presse quotidienne nationale (PQN) et la presse quotidienne régionale (PQR) que dans la presse numérique ;

- les diffuseurs dont la presse est l'activité principale bénéficieront d'une exonération temporaire de leurs cotisations sociales de 30 %, soit environ 4 000 euros par exploitant chaque année, pour un coût pour l'État de 60 millions d'euros.

Un certain nombre d'aides exceptionnelles en faveur de la presse, d'un montant de 150 millions d'euros, ont ainsi été inscrites dans la loi de finances rectificative pour 2009 , adoptée en avril 2009.

2. Un plan de 600 millions d'euros sur trois ans en échange de réformes structurelles

Le Président de la République a annoncé que l'État s'engagerait dans un plan de soutien exceptionnel à la presse de 600 millions d'euros sur trois ans visant à investir massivement dans la modernisation du secteur, en contrepartie de changements structurels. À cet effet, il a relevé sept chantiers d'intervention prioritaires, identifiés dans le Livre vert des États généraux de la presse écrite. Votre rapporteur s'est livré à un bilan succinct des différentes réformes intervenues à ce jour dans ces sept domaines :

a) L'effectivité du virage d'Internet est subordonnée à l'alignement des régimes fiscaux entre presse papier et presse en ligne

Ceci implique la mise en oeuvre de réformes garantissant l'effectivité du principe de neutralité entre tous les supports de diffusion de la presse (versions imprimée et numérique).

Ce principe de neutralité s'est, pour l'heure, traduit par :

- l'adoption d'un statut d'éditeur de presse en ligne dans le cadre de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet (dite loi « Hadopi I »), qui permet d'appliquer à la presse en ligne un régime de responsabilité qui se veut équilibré, à la fois exigeant et adapté à la réalité. Toutefois, votre rapporteur pour avis estime nécessaire qu'un bilan de l'application de ces dispositions soit transmis au Parlement lors de l'examen du budget pour 2011, afin d'évaluer la qualité du nouveau dispositif, notamment s'agissant de la responsabilité d'un directeur de publication pour les propos exprimés par un lecteur sur la version Internet d'un titre de presse ;

- l' alignement du régime fiscal de la presse numérique sur celui de la presse papier . La loi du 12 juin 2009 précitée a notamment permis d'étendre le bénéfice de l' article 39 bis A du code général des impôts aux investissements en faveur du développement des rédactions Web des titres de presse. Les éditeurs de presse en ligne se sont également vu reconnaître le droit de bénéficier de l' exonération de la taxe professionnelle . Néanmoins, votre rapporteur pour avis considère que le principe de neutralité entre les supports de diffusion ne sera pleinement effectif que lorsque le taux de TVA super-réduit dont bénéficie la presse papier (2,1 %) sera étendu à la presse en ligne . Or, il semble qu'après avoir obtenu la baisse de la TVA dans la restauration, notre pays ne soit désormais plus légitime à réclamer une nouvelle baisse en faveur de la presse en ligne ;

- l' extension du mécénat à la presse en ligne . Depuis la loi de finances initiale pour 2008, le mécénat en faveur des titres de presse prenait la forme, au travers de l'association « Presse et pluralisme », de prises de participation capitalistique minoritaires. Or, les entreprises de presse se montraient réticentes à cette forme de mécénat, les éditeurs souhaitant pouvoir disposer de dons en numéraire et non en capital. Il a donc été envisagé d'ouvrir la possibilité pour « Presse et pluralisme » de souscrire à d'autres actions que des augmentations de capital. En avril 2009, en écho aux conclusions des États généraux de la presse écrite, le rescrit fiscal existant en matière de mécénat a ainsi été adapté par le ministère du budget afin de rendre éligibles au dispositif les dons effectués au profit de l'association et d'octroyer des prêts (dans la limite fixée par la réglementation applicable) ou des subventions aux entreprises de presse. Le mécanisme du mécénat doit, par ailleurs, être étendu prochainement aux entreprises de presse en ligne, la création d'un statut d'éditeur de presse en ligne par l'article 27 de la loi du 12 juin 2009, permettant dorénavant cette extension. Votre rapporteur pour avis souhaite qu'un bilan soit dressé d'ici à deux ans sur l'application de ce dispositif afin de d'évaluer sa capacité aussi bien à remédier à la sous-capitalisation chronique du secteur de la presse qu'à garantir le pluralisme des titres de presse.

b) Le consensus sur la réforme du droit d'auteur des journalistes a volé en éclat

Les États généraux de la presse écrite étaient parvenus à s'accorder sur la nécessité de réformer le régime des droits d'auteur des journalistes, dans le prolongement du principe de neutralité entre les différents supports de diffusion des titres de presse. Dès lors, le Gouvernement avait assuré l'Assemblée nationale que le dispositif qu'il proposait d'introduire dans la loi « Hadopi I », par voie d'amendement, s'inscrivait, dans sa rédaction initiale, dans le droit fil des préconisations formulées par les États généraux de la presse écrite et de celles du « Blanc », document de compromis sur les droits d'auteur des journalistes élaboré par un groupe de travail informel réunissant l'ensemble des parties concernées.

L'équilibre consistait, en effet, à concilier la sécurité juridique de l'éditeur à travers la reconnaissance d'une cession automatique de droits exclusifs d'exploitation des articles et, corrélativement, la garantie des droits de propriété intellectuelle attachés aux oeuvres des journalistes moyennant une rémunération complémentaire au titre des ré-exploitations au-delà d'une période de référence déterminée par accord collectif.

À l'occasion de son examen en séance publique, l'amendement du Gouvernement était en passe d'emporter l'approbation unanime de tous les groupes politiques avant qu'il ne soit modifié par l'adoption d'un sous-amendement, déposé par M. Christian Kert, député, qui revenait à remettre en cause l'équilibre du texte en introduisant une disposition favorable aux éditeurs qui n'avait pas fait l'objet d'une concertation préalable.

Ce sous-amendement visait, en effet, à introduire un nouvel article dans le code du travail rendant automatique le principe d'une collaboration entre une entreprise de presse et un journaliste sur l'ensemble des supports du titre de presse, disposition remettant en cause l'article 8 de la convention collective nationale de travail des journalistes.

Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis estime que la réforme du droit d'auteur des journalistes s'est trouvée compromise, en faisant peu de cas des revendications légitimes des journalistes de voir leur droit au respect de la propriété intellectuelle garanti.

Dès lors, il souhaite qu'un bilan soit transmis au Parlement non seulement sur la conclusion des accords collectifs prévus par le nouveau régime mais aussi sur les effets induits par l'automaticité de la collaboration multi-supports désormais inscrite dans le code du travail, notamment s'agissant du respect par les employeurs de leurs obligations en matière de formation des journalistes.

c) Quel bilan pour la réforme du système de distribution ?

Les mesures annoncées par le chef de l'État en matière de distribution étaient principalement de deux ordres :

- la revalorisation du métier de diffuseur de presse , en le replaçant au centre du circuit de distribution, afin d'en faire « un métier de vendeur », et non plus de « manutentionnaire des invendus ». À cet effet, les diffuseurs de presse bénéficieront, à titre temporaire, de mesures d'exonérations de charges sociales patronales, votées dans le cadre du collectif budgétaire pour 2009, et d'un versement unique et forfaitaire de 4 000 euros par diffuseur par voie réglementaire ;

- une réflexion conduite par la mission confiée à M. Arnaud de Puyfontaine sur les expérimentations en matière de modernisation de la chaîne de distribution : augmentation des points de vente, revalorisation et modernisation du métier de diffuseur, redistribution des coûts de la chaîne logistique en faveur de la vente. En outre, une mission d'expertise et d'évaluation des blocages administratifs et réglementaires à la création de nouveaux points de vente a été conduite par M. Michel Balluteau. Enfin, le rapport de M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, sur la réforme du Conseil supérieur des messageries de presse préconise la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante afin de réguler le marché de la distribution de la presse, caractérisé par le poids monopolistique des Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP).

Votre rapporteur pour avis estime, dès lors, indispensable que le Gouvernement informe le Parlement des suites qu'il entend réserver à la mise en oeuvre des recommandations des différentes missions susmentionnées, en précisant notamment s'il compte modifier la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, dite loi « Bichet », qui consacre le principe d'égalité de traitement entre tous les titres de presse.

d) Qu'en est-il du « nouveau contrat social » dans les imprimeries de presse ?

Un autre chantier majeur souhaité par les États généraux de la presse écrite est celui de la réforme, prioritaire, des imprimeries de presse quotidienne. M. Francis Morel, président du Syndicat de la presse quotidienne nationale (SPQN), conduit ainsi la négociation d'un « nouveau contrat social » au sein des imprimeries de presse au nom des quotidiens nationaux.

Votre rapporteur pour avis considère que le Parlement doit se montrer particulièrement attentif au déroulement et aux résultats de ces négociations, marquées dans la période récente par plusieurs mouvements de grève empêchant la parution de plusieurs titres de presse.

Lors de son audition par votre commission, le ministre de la culture et de la communication a rappelé que l'élaboration d'un nouveau contrat social dans les secteurs de la fabrication et de l'impression de la presse, censé conduire, selon les voeux formulés par les éditeurs, à une réduction de 40 % des coûts de production de la presse , relevait de la négociation entre les partenaires sociaux. Toutefois, l'État entend y demeurer attentif et jouer pleinement son rôle d'accompagnateur du plan de modernisation sociale de la presse, étant entendu que la deuxième étape du processus, concernant la presse quotidienne régionale, s'annonce particulièrement délicate et coûteuse, puisqu'il s'agira de passer de la gestion de 350 départs à plus d'un millier de reclassements.

e) L'avenir du métier de journaliste

Un accord de développement de l'emploi et des compétences a été conclu en juin 2009 entre la commission paritaire nationale pour l'emploi de la presse, Médiafor (organisme paritaire collecteur agréé de la presse) et la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle. L'accord pourrait concerner 6 000 salariés, pour un montant de 18,5 millions d'euros sur trois ans. Il vise à adapter l'ensemble des métiers qui concourent à la production de l'information aux mutations technologiques du secteur des médias.

En outre, afin de garantir la crédibilité de l'information et de renforcer la confiance entre la presse et ses lecteurs, un comité de sages réunissant une dizaine de personnalités représentant les journalistes et les éditeurs de presse et piloté par M. Bruno Frappat, a présenté, le 27 octobre 2009, un projet de code de déontologie des journalistes destiné à être annexé à la convention collective après accord des partenaires sociaux. En effet, plusieurs textes comportent déjà un certain nombre d'exigences déontologiques applicables à l'ensemble de la profession, tels que les chartes d'origine syndicale françaises de 1918 et 1938 et le texte de Munich de 1971. Mais il leur a, en général, été reproché d'être dépourvus jusqu'ici de toute valeur juridique contraignante.

Par ailleurs, il importe de généraliser le droit d'accès des citoyens, et donc des journalistes, à la « mémoire publique » , mouvement indispensable qui impliquera l'abrogation des dispositions de la dernière loi de programmation militaire accroissant de manière illégitime le champ du secret-défense, qui est déjà étendu. Il conviendra aussi de garantir réellement le secret des sources, exigence qui, selon votre rapporteur, va à l'encontre du projet de loi, en cours d'examen au Parlement, relatif à la protection du secret des sources des journalistes.

Votre rapporteur pour avis tient, en effet, à rappeler que, si la protection de la confidentialité des sources est au coeur des obligations éthiques du métier de journaliste, sa garantie est également une condition nécessaire de la liberté de la presse. L'assurance pour une source que son identité ne sera pas divulguée est l'indispensable corollaire de la mission d'information des journalistes, c'est-à-dire de leur devoir de rendre publics des éléments auxquels le citoyen n'a pas, seul, les moyens d'avoir accès. Cette confidentialité est donc une exigence capitale dans leur mission d'investigation et dans leur recherche constante de la vérité.

Or, à titre personnel, votre rapporteur pour avis considère que le dispositif proposé par le projet de loi en cours de discussion au Parlement n'offre pas les garanties suffisantes pour protéger pleinement la confidentialité des sources, et tend à nourrir un soupçon systématique insupportable à l'égard des journalistes .

Votre commission a régulièrement pris soin de souligner le lien entre la protection des sources journalistiques et la crédibilité de l'information, ce lien étant d'une importance capitale pour la confiance que le lecteur accorde à la presse écrite. De la multiplicité des sources des journalistes, premier critère d'une information plurielle et indépendante, dépend la confiance que le citoyen place dans la qualité de l'information. Cette confiance est une garantie de la fidélité du lecteur à son quotidien, qui conditionne, en dernier ressort, la bonne santé du secteur de la presse écrite.

Enfin, la conférence nationale sur les métiers du journalisme dont l'organisation a été confiée à MM. Denis Jeambar et René Silvestre est prévue pour la fin de l'année.

f) Comment remédier à la sous-capitalisation des entreprises de presse sans mettre en péril le pluralisme de la presse ?

Le problème de la sous-capitalisation chronique des entreprises de presse ne saurait justifier la poursuite d'un mouvement de concentration qui menace déjà de façon préoccupante le pluralisme de la presse quotidienne régionale.

En outre, les liens entre le pouvoir exécutif et les acteurs privés dépendant de la commande publique et détenant un titre de presse ou un service de radio ou de télévision font peser de lourds soupçons sur le degré réel d'indépendance de nos médias d'information. Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis rappelle que deux textes devraient permettre de réintroduire dans le débat public la question de l'indépendance de nos médias vis-à-vis des pouvoirs publics :

- les membres du groupe socialiste du Sénat ont déposé une proposition de résolution n° 446 (2007-2008) tendant à la création d'une commission d'enquête sur les liens existant entre le pouvoir exécutif et les organismes de presse et de la communication audiovisuelle, et leurs conséquences pour l'indépendance et le pluralisme de la presse et des médias ;

- ils ont également déposé une proposition de loi n° 590 rectifié (2008-2009) visant à réguler la concentration dans le secteur des médias.

Le mécénat a vocation à accompagner la recapitalisation des entreprises de presse, à renforcer les liens entre les lecteurs et leurs titres de presse et à garantir le pluralisme de la presse.

À ce titre, votre rapporteur pour avis se réjouit que la défiscalisation des dons à la presse ait permis à L'Humanité de récolter quelque 460 000 euros. Le président de l'association « Presse et pluralisme », M. François d'Orcival, a estimé qu'à la suite de l'adoption des différentes mesures d'incitation fiscales en faveur du mécénat, émerge un nouveau modèle économique, en particulier des titres de presse d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires, qui s'appuie sur l'apparition, aux côtés du traditionnel lecteur client fidèle à son quotidien, d'un lecteur nouveau : le lecteur partenaire . L'Humanité , qui associe de plus en plus étroitement à son financement ses lecteurs, a été rejoint dans ce sens par d'autres titres tels que Le Monde diplomatique ou encore Témoignage chrétien .

g) L'adaptation de l'offre éditoriale aux codes de lecture modernes

Dans ce domaine, la mesure emblématique reste l'opération « Mon journal offert » destinée à encourager la lecture de la presse d'information par les jeunes, en permettant à tout jeune de 18 ans de bénéficier, l'année de sa citoyenneté, d'un abonnement gratuit à un quotidien de son choix, le journal étant payé par l'éditeur et le transport par l'État. L'objectif est d'atteindre 200 000 abonnements volontaires.

L'État s'est engagé à soutenir cette opération pendant trois ans, à hauteur de 15 millions d'euros, en abondant l'enveloppe « jeunesse » du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale.

S'il semble que cette opération connaisse un début particulièrement prometteur, puisque 150 000 demandes ont été enregistrées depuis le lancement de l'opération le 27 octobre 2009, votre rapporteur pour avis estime que l'efficacité de ce dispositif devra être évaluée à la lumière des efforts conduits par les éditeurs pour adapter leurs contenus aux attentes de leurs nouveaux publics et pour multiplier les passerelles entre les versions imprimée et numérique .

II. UN BUDGET DE TRANSITION POUR UN SECTEUR EN SURSIS

Dans le projet de loi de finances pour 2010, les crédits alloués au programme 180 « Presse » de la mission « Médias » s'établissent au niveau historique de 419,3 millions d'euros, contre 277,7 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2009, soit une augmentation de 51 %.

Le programme 180 se décompose en deux actions :

- une action relative aux « Aides à la presse », dotée de 305,9 millions d'euros ;

- une action consacrée aux « Abonnements de l'État à l'AFP », dotée de 113,4 millions d'euros.

ÉVOLUTION DES AIDES BUDGÉTAIRES À LA PRESSE

	LFI 2008	PLF 2009	PLF 2010
Programme 180 « Presse » de la mission « Médias »
Abonnements de l'État à l'AFP	109,41	111,38	113,4
Aides à la presse	175,15	173,17	305,92
Aides à la diffusion	99	99	200,75
Aide au transport postal de la presse IPG	83	83	83
Compensation au titre du report des accords État-Presse-La Poste	-	-	28
Réductions du tarif SNCF	5,8	5,8	5,8
Aide impression décentralisée	0	0	0
Distribution et promotion à l'étranger	1,95	1,95	1,95
Aide au portage	8,25	8,25	70
Exonération de charges sociales patronales pour les vendeurs-colporteurs de presse	-	-	12
Aides au pluralisme	9,97	9,97	11,97
Aide aux quotidiens nationaux IPG* à faibles ressources publicitaires	7,15	7,15	9,15
Aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux IPG* à faibles ressources de petites annonces	1,4	1,4	1,4
Aide à la presse hebdomadaire régionale (PHR)	1,42	1,42	1,42

	LFI 2008	PLF 2009	PLF 2010
Aides à la modernisation	66,17	64,2	93,2
Aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne IPG*	26,67	24,7	22,7
Aide à la modernisation de la distribution de la PQN**	12	12	12
Aide à la modernisation des diffuseurs de presse	2	2	13,3
Aide au développement des services en ligne des entreprises de presse	0,5	0,5	20,2
Aide à la modernisation de la presse quotidienne IPG	25	25	25
Total des aides inscrites au programme 180	284,56	284,56	419,32
Programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie »
Aide au transport postal de la presse dans les zones peu denses	159	159	159
Total des aides budgétaires à la presse (abonnements de l'État à l'AFP inclus)	443,56	443,56	578,32

Source : ministère de la culture et de la communication.

A. LES AIDES À LA DIFFUSION

1. La question du prolongement en 2010 du moratoire sur l'augmentation des tarifs du transport postal de la presse

S'agissant des aides à la diffusion de la presse, la question centrale est assurément celle du prolongement en 2010 du moratoire sur l'application des accords État-Presse-La Poste qui prévoyaient une revalorisation progressive des tarifs du transport postal de la presse pour la période 2009-2015. En 2010, l'aide totale au transport postal de la presse s'élèvera à 242 millions d'euros, auxquels s'ajoute la compensation au titre du report d'un an en 2009 de la mise en oeuvre de ces accords, pour un montant de 28 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis relève que certains éditeurs de presse ont exprimé le souhait que le moratoire prononcé en 2009 sur l'augmentation des tarifs postaux soit reconduit en 2010 pour six mois ou un an. Interrogé sur cette possibilité, le ministre de la culture et de la communication a indiqué, lors de son audition devant la commission, que cette demande était encore à l'étude, sans plus de précisions.

L'analyse de votre rapporteur est la suivante : le prolongement de ce moratoire est, pour l'heure, essentiellement réclamé par les familles de presse dont les ventes s'appuient en grande partie sur l'abonnement postal, comme c'est le cas de la presse magazine et de la presse spécialisée . Les éditeurs de la presse quotidienne nationale paraissent, en revanche, plus hésitants : ils semblent redouter en effet que cela pose, à terme, la question d'une renégociation des accords « Schwartz » entre l'État, la presse et La Poste de juillet 2008, résultat d'une négociation de haute lutte entre les différentes familles de presse.

Le moratoire de 2009 se justifiait par la nécessité d'une intervention rapide dans un contexte économique exceptionnellement dégradé.

Concrètement, la fin normale du moratoire aboutit à appliquer en 2010 les tarifs initialement prévus pour 2009. Le Gouvernement a indiqué étudier, pour l'heure, l'opportunité d'une reconduction du moratoire et du maintien, en 2010, des tarifs qui devaient s'appliquer en 2008, en gardant à l'esprit la nécessité de préserver l'équilibre d'ensemble du protocole d'accord établi en 23 juillet 2008, à la suite du rapport de M. Marc Schwartz, conseiller référendaire à la Cour des comptes.

En effet, le ministre de la culture et de la communication a souligné que, au-delà des questions tarifaires et budgétaires, l'enjeu principal qui s'attache à un prolongement éventuel du moratoire est la crédibilité des signataires des accords de juillet 2008, et en particulier de l'État, mais aussi des éditeurs, ainsi que la cohérence d'ensemble des actions menées depuis la fin des États généraux de la presse écrite.

À cet égard, le Gouvernement a insisté sur le fait que les engagements pris par La Poste concernant l'amélioration de ses offres de service étaient d'ores et déjà largement mis en oeuvre. La contrepartie de cette meilleure offre de service était une augmentation tarifaire mesurée pour les éditeurs, et un soutien de l'État garanti sur toute la durée des accords.

Pour l'avenir, si le moratoire initial venait à être complété par un second volet en 2010 dans les conditions souhaitées par une partie seulement de la profession (essentiellement la presse magazine), le contexte dans lequel il serait mis en oeuvre serait radicalement différent de celui dans lequel il a été adopté. Se poserait alors la question de la viabilité des accords initialement conclus.

En tout état de cause, le ministre de la culture et de la communication a estimé plus opportun d'attendre les conclusions de la mission interministérielle confiée à M. Aldo Cardoso sur la bonne gouvernance des aides publiques à la presse avant de s'engager dans la voie d'une reconduction du moratoire.

LES ÉLÉMENTS À PRENDRE EN COMPTE DANS LA RÉFLEXION SUR UNE POSSIBLE RECONDUCTION DU MORATOIRE

Le Gouvernement a émis les réserves suivantes concernant une éventuelle reconduction du moratoire :

1) D'une part, il semble que les éditeurs ne soient pas unanimement favorables à la reconduction du moratoire en 2010. La presse quotidienne ne s'est pas jointe aux démarches de la presse magazine.

2) Une approche globale s'impose pour une bonne gestion des priorités. Il faut donc se montrer attentif à la cohérence du plan d'ensemble en faveur de la distribution de la presse. Un nouveau moratoire entraînerait des effets collatéraux défavorables à d'autres mesures incitatives, fortement structurantes, prises à l'issue des États généraux de la presse écrite.

3) Un nouveau gel des tarifs postaux relativise en effet la portée de l'aide au portage matérialisée au travers des mesures généreuses engagées dès le collectif budgétaire d'avril 2009 et renouvelées en 2010. Dans ces conditions, le choix est le suivant : aider le portage, avec les effets structurants qui en découlent (fidélisation des acheteurs, amélioration de la qualité de service, etc.), ou aider l'abonnement postal ?

4) Il importe de bien évaluer le coût additionnel global d'un prolongement d'une année du moratoire sur le budget du ministère de la culture et de la communication, dès lors que l'État s'est engagé à compenser intégralement ses effets sur les comptes de La Poste :

- la compensation du manque à gagner pour La Poste du moratoire en 2009 s'est traduite par l'inscription de 25,4 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2009 et de 28 millions d'euros dans le projet de budget pour 2010. Sur la durée de l'accord, de 2009 à 2015, la compensation du moratoire pour la seule année 2009 représente un surcoût prévisionnel pour le budget du ministère de la culture et de la communication évalué à 232,8 millions d'euros ;

- la compensation d'un nouveau moratoire pour l'année 2010 entraînerait un nouveau surcoût évalué entre 98 et 137 millions d'euros pour la période 2010-2015.

5) Un nouveau moratoire mettrait de fait en cause les accords de juillet 2008. Dans ces conditions, l'État devrait s'apprêter à ouvrir de nouveau des négociations ardues pour rebâtir de nouveaux accords. Le risque serait de ne plus disposer de la visibilité sur les six prochaines années induite par les précédents accords.

6) Le prolongement du moratoire consisterait à revenir sur les effets induits sur les objectifs de rationalisation et d'amélioration de la productivité fixés à La Poste elle-même dans le cadre de cet accord : fin du déficit structurel de la distribution de la presse, ouverture à la concurrence, etc. Le Gouvernement avance l'argument selon lequel la revalorisation progressive et maîtrisée des tarifs préférentiels accordés à la presse dans ces accords est nécessaire pour permettre à La Poste de consolider sa situation financière dans un contexte marqué par l'évolution de son environnement réglementaire, économique et concurrentiel.

Source : ministère de la culture et de la communication.

Votre rapporteur pour avis estime toutefois indispensable de prolonger le moratoire pour une période de six mois en 2010, étant donné les difficultés rencontrées par la presse en matière de diffusion. La crise du secteur perdure et les conditions qui ont prévalu à l'instauration de ce moratoire sont toujours d'actualité. Cette solution de compromis semble acceptable pour permettre au secteur de poursuivre les réformes nécessaires dans des conditions favorables en 2010, tout en préservant l'équilibre des accords « Schwartz ».

Il rappelle, en outre, que le service public du transport et de la distribution de la presse , dont le principe est posé à l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation publique du service public de La Poste et des télécommunications , est régi par l'article R. 1-1-17 du code des postes et des télécommunications électroniques, qui précise que les conditions du service universel postal s'appliquent également aux envois de publications périodiques bénéficiant de l'agrément de la commission paritaire des publications et agences de presse. Cette mission de service public a vocation à demeurer inscrite dans le futur statut de La Poste en cours de discussion au Parlement.

2. Le développement du portage à domicile

Votre rapporteur pour avis se félicite de l'augmentation significative de l'aide au portage et des mesures d'exonération des charges patronales en faveur des vendeurs-colporteurs de presse. L'objectif est, à terme, de porter entre 200 et 300 millions d'exemplaires supplémentaires d'ici trois ans, ce qui représente une augmentation de 33 % en moyenne toutes familles de titres confondues.

À l'heure actuelle, la France compte environ un milliard d'exemplaires portés par an. Toutefois, seulement 14 % de la presse nationale est distribuée par portage, contre 40 % pour la presse régionale et 10 % pour la presse magazine .

Il appartient au Gouvernement de préciser les modalités de mise en oeuvre concrète de cette aide exceptionnelle, en évaluant notamment l' effet de levier potentiellement exercé sur le portage par deux autres mesures :

- la mutualisation des réseaux de portage entre la presse quotidienne nationale et la presse quotidienne régionale ;

- le développement du portage multi-titres pour rendre l'exemplaire porté le moins cher possible.

3. La question de la réforme du Conseil supérieur des messageries de presse

La loi « Bichet » précitée de 1947 régit la vente au numéro en France sur la base des principes de garantie du pluralisme des titres distribués et d' égalité de traitement et d'accès au réseau de distribution pour tous les titres de presse . Elle s'appuie sur un système coopératif de distribution et confie au Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) le soin de veiller à la bonne application de ses dispositions.

À l'issue des États généraux de la presse écrite, jugeant l'instance incapable de conduire la réforme du système de la vente au numéro, en particulier faute de crédibilité et d'impartialité, le Président de la République a confié à M. Bruno Lasserre une mission de réflexion sur le statut et la composition d'un CSMP rénové réellement indépendant, avec une composition différente, chargée de concilier une distribution efficace de la presse avec le respect du pluralisme, et de garantir des conditions concurrentielles saines entre tous les acteurs, messageries, dépositaires et diffuseurs.

Dans son rapport, M. Lasserre préconise la création, par la loi, d'une instance de régulation économique du secteur instituée sous la forme d'une autorité administrative indépendante dénommée « Conseil supérieur de distribution de la presse ».

De leur côté, les éditeurs ont fait part au Gouvernement de leurs propositions pour moderniser le CSMP. Ils refusent, a priori , toute instance « non professionnelle » qui les dépossèderait de leurs prérogatives actuelles.

Bien que les recommandations du rapport précité et les souhaits des professionnels paraissent divergents, le Gouvernement considère qu'il demeure possible de dégager une solution équilibrée qui permette de concilier les différents impératifs.

Dans ces conditions, le ministre de la culture et de la communication a demandé à la direction du développement des médias de travailler à l'élaboration d'un projet de texte sur lequel devraient être consultés les professionnels.

Il verrait la coexistence de deux instances :

- une instance collégiale des professionnels du secteur , qui serait la continuation de l'actuel CSMP, mais avec des missions redéfinies. Elle conserverait les actuelles missions du CSMP en matière de contrôle comptable des sociétés coopératives de messagerie de presse ;

- une instance de règlement des différends qui serait chargée de traiter, en appel , les décisions individuelles négatives, de régler les différends qui n'ont pas trouvé de solution lors de la phase de médiation devant l'instance professionnelle, et de saisir l'Autorité de la concurrence de toute question de concurrence dans le secteur de la distribution de la presse.

B. LES AIDES AU PLURALISME

1. L'insuffisance de l'aide en faveur des publications à faibles ressources publicitaires

Les aides au pluralisme ne progressent que très légèrement de 9,97 millions d'euros en 2009 à 11,97 millions d'euros en 2010. Seulement deux millions d'euros supplémentaires ont été consentis à l' aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires .

Ceci est d'autant plus surprenant que Mme Christine Albanel, alors ministre de la culture et de la communication, avait annoncé au printemps que ce fonds serait doublé en 2009, pour passer de 7 à 14 millions d'euros, afin de répondre à la détresse financière des titres les plus faibles, sur le modèle de l'aide d'urgence décrétée en 1993.

Or, votre rapporteur pour avis tient à souligner la nécessité de soutenir les journaux d'opinion, indispensables au pluralisme des courants d'expression, qui ne suscitent pas l'intérêt des investisseurs des grands groupes privés ou des annonceurs .

2. L'enjeu de la reconnaissance juridique des rédactions

En outre, face au climat de suspicion croissante qui pèse sur les relations entre le politique, les grands groupes industriels et les titres de presse, votre rapporteur pour avis estime que donner une identité aux équipes rédactionnelles constituerait un rempart contre les concentrations et contre les rachats par des groupes extérieurs à la presse.

Les rédactions pourraient ainsi être consultées sur l'évolution de la structure du capital de leur publication afin de prévenir la valse incessante des responsables de rédaction consécutive aux changements de propriétaires, et de préserver l'indépendance rédactionnelle de leur titre. Cette proposition mériterait d'être plus longuement étudiée, car elle pourrait être la contrepartie de la suppression annoncée par le Gouvernement de la limite de détention de 20 % du capital par un non communautaire dans une entreprise de presse, par voie de convention bilatérale.

La question de la reconnaissance juridique des rédactions afin de garantir, dans le droit positif, leur autonomie vis-à-vis des propriétaires d'un titre de presse est un débat ancien pour lequel les États généraux de la presse écrite ne sont pas parvenus à élaborer de position consensuelle.

Votre rapporteur pour avis tient, néanmoins, à rappeler que, sur le fondement de l'article 14 de la loi n° 84-937 du 23 octobre 1984 visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, toute publication quotidienne d'information politique et générale était tenue de comporter sa propre équipe rédactionnelle permanente , composée de journalistes professionnels au sens de l'article L. 716-2 du code de travail. Comme le rappelle le rapport de la commission présidée par le professeur Alain Lancelot sur les problèmes de concentration dans le domaine des médias de décembre 2005, cette équipe devait être « suffisante pour garantir l'autonomie de conception de cette publication ».

Néanmoins, ces dispositions ont été abrogées par le législateur dans le cadre de la loi n° 86-897 du 1 ^er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse.

Votre rapporteur pour avis regrette que la perspective d'une reconnaissance juridique des rédactions ait été de nouveau écartée par le Président de la République qui a avancé l'argument selon lequel une telle mesure aurait pour effet de donner l'impression de vouloir maintenir systématiquement à l'écart les éditeurs et les actionnaires, existants et potentiels, de la conception de la ligne éditoriale d'un journal, au risque de décourager a priori d'éventuels investisseurs.

3. L'inégalité de la presse dans l'accès au marché publicitaire

S'en remettant aux constats des États généraux de la presse sur l'insuffisante rentabilité des entreprises de presse, le Gouvernement s'est engagé à faire en sorte que les dispositions de la loi « Sapin » de 1993 relatives aux procédures d'achat d'espaces publicitaires soient « étendues à tout le hors média et à toute la publicité qui transite sur Internet, afin de mettre la presse en situation égale dans l'accès au marché publicitaire ».

À ce stade, le dossier est entre les mains de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes qui procède à une évaluation de la loi « Sapin » et à son impact sur l'accès des différents médias à la publicité.

4. Vers un statut européen de société de médias à but non lucratif ?

Lors de l'examen en séance publique de la proposition de loi déposée par le groupe socialiste sur la régulation de la concentration dans les médias, votre rapporteur pour avis a proposé de créer un statut européen de société de médias à but non lucratif, avec une exonération de TVA à la clé .

Votre rapporteur pour avis rappelle également qu'à l'occasion de l'adoption d'une résolution sur la concentration et le pluralisme des médias dans l'Union européenne, le 25 septembre 2008 ^{4 ( * )} , les députés européens ont appelé les États membres et la Commission européenne à garantir l'accès de tous les citoyens à des médias libres et diversifiés.

Le Parlement européen a notamment souhaité une meilleure articulation entre le droit de la concurrence et le droit des médias, en rappelant que « l'expérience montre que la concentration sans restriction de la propriété menace le pluralisme et la diversité culturelle » et qu' « un système fondé uniquement sur la concurrence de marché n'est pas en mesure de garantir à lui seul le pluralisme des médias ». Dans cette logique, il a invité la Commission à « lors de l'application des règles de concurrence de l'Union, à tenir compte de leur impact sur le pluralisme des médias ».

Le Parlement européen a également pris soin de dénoncer, en particulier, le « risque que représente pour l'indépendance des médias, l'existence de groupes de presse détenus par des entreprises pouvant prétendre à l'attribution de marchés publics ».

Selon votre rapporteur pour avis, il est impensable de sacrifier l'expression plurielle des opinions sur l'autel de la rentabilité financière. Les aides publiques ont précisément été conçues pour prémunir le secteur de la presse contre les pressions susceptibles d'être exercées par les puissances d'argent.

C. L'ENJEU DE LA MODERNISATION DU SECTEUR DE LA PRESSE

1. La modernisation sociale

Afin d'apporter le soutien de l'État à la résorption des sureffectifs observés dans les services de fabrication et d'impression des journaux quotidiens, un plan de modernisation sociale a été mis en place au terme de négociations collectives qui ont impliqué les acteurs du secteur de l'imprimerie en 2004 et 2005. L'article 135 de la loi de finances rectificative pour 2004 prévoit ainsi la mise en place d'une aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale. Elle sera dotée, en 2010, de 22,7 millions d'euros, contre 24,7 millions d'euros en 2009, soit une diminution de - 8,1 %.

En matière de modernisation sociale de la presse quotidienne nationale, le dispositif actuellement en vigueur repose sur le décret n° 2005-1096 du 2 septembre 2005 qui détermine les caractéristiques du dispositif spécifique de cessation d'activité mis en place pour les salariés de la presse parisienne, dit « RECAPP » (régime exceptionnel de cessation d'activité de la presse parisienne) et qui comprend notamment les mesures suivantes : départ à partir de 50 ans pour les ouvriers et employés, et après 55 ans pour les cadres nés avant le 31 décembre 1955, et interdiction d'embauche dans les entreprises concernées pendant trois ans pour éviter de reconstituer les sureffectifs.

La convention cadre précisant les conditions d'âge des personnels éligibles, formalisant l' engagement de non-embauche des entreprises et déterminant la clé de répartition du dispositif entre l'État et la branche a été signée le 30 septembre 2005.

Le nombre maximum de personnes à prendre en charge sur la durée du plan est fixé à 586 pour la presse parisienne. La profession assume à titre principal les dépenses nécessaires au financement du dispositif. L'État prend en charge 46,4 % du coût total du plan avec un maximum fixé à 75,4 millions d'euros au total pour la presse parisienne.

Au 5 octobre 2009, 25 conventions d'entreprises (et trois avenants) ont été signées pour un effectif total concerné par les départs de 487 personnes, soit près de 83 % de l'effectif total du plan.

À l'issue des États généraux de la presse, la nécessité de mettre en place de nouvelles mesures de réduction d'effectifs dans les entreprises de presse a été largement exprimée par les éditeurs, notamment pour contribuer à la réduction du coût de fabrication des journaux et ainsi s'aligner sur les journaux des autres pays européens.

L'objectif, affiché par les éditeurs et appuyé par le Gouvernement, est de réduire de 40 % les coûts de production de la presse parisienne. 30 % des économies devraient être issues du départ des sureffectifs, et 10 % d'une négociation sur l'organisation du travail, dont les avantages périphériques aux salaires de base ^{5 ( * )} .

Toutefois, votre rapporteur pour avis tient à rappeler que la recherche de la compétitivité ne saurait retenir pour seul paramètre la réduction des coûts et des effectifs au service de la rentabilité financière des entreprises de presse . Le processus de modernisation sociale de la presse doit reposer sur des accords collectifs équilibrés qui accordent toute son importance à l' amélioration de la qualité de l'information, premier critère de viabilité économique , par la voie d'efforts substantiels en faveur de la formation .

Votre rapporteur pour avis souligne ainsi que bon nombre au sein du syndicat du Livre mettent l'accent sur la création d'emplois adaptés aux mutations technologiques du secteur, qui nécessite un investissement beaucoup plus significatif de la part des éditeurs . Reconquérir de nouveaux lecteurs en favorisant la diffusion de la presse sur les supports numériques et stabiliser le lectorat ne passent pas forcément par une réduction systématique des effectifs, et réclament, au contraire, un effort massif dans le développement de nouvelles compétences.

Les négociations pour ce nouveau plan de modernisation sociale ont été entamées le 9 février 2009, et sont, selon les informations communiquées par le Gouvernement, sur le point de se conclure.

• Sur le volet de l'organisation du travail, des économies importantes sont envisageables et les négociations devraient aboutir dans les prochains jours.

• Sur le volet du reclassement des sureffectifs, les éditeurs annoncent le départ d'environ 350 salariés, sur 950 ouvriers du Livre.

Le dispositif se décompose ainsi en deux volets :

- le premier volet « IMPRIM » est un dispositif de type EDEC (engagement de développement de l'emploi et des compétences) de trois ans qui prend la forme d'un congé de conversion. Ce dispositif sera accompagné par l'État ;

- les personnels nés avant 1960, à la sortie de ce premier dispositif, entrent dans le volet « SENIOR » . Concrètement, soit ils retrouvent un emploi, soit ils sont maintenus à 80 % de leur salaire jusqu'à la retraite à taux plein. Le financement de ce dispositif devrait être intégralement assumé par les éditeurs.

La deuxième étape du processus, concernant la presse quotidienne régionale, s'annonce en revanche plus délicate et coûteuse, puisqu'il s'agira de passer de la gestion de 350 départs à plus d'un millier de reclassements.

LA MODERNISATION SOCIALE DE LA PRESSE QUOTIDIENNE RÉGIONALE : LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

Le décret n° 2006-657 du 2 juin 2006 détermine les caractéristiques du dispositif spécifique de cessation d'activité mis en place pour la presse quotidienne en régions. Ce texte reprend pour l'essentiel les dispositions du décret du 2 septembre 2005 relatif à la cessation d'activité de certains salariés de la presse parisienne.

Les conventions cadres pour la presse quotidienne régionale et pour la presse quotidienne départementale, rappelant notamment le principe cardinal de l'obligation de non-embauche, clé de la réussite du dispositif, ont été signées le 1 ^er août 2006.

Presse quotidienne régionale et départementale confondues, le nombre maximum de personnes à prendre en charge sur la durée du plan est fixé à 1 800 personnes, contre 586 pour la presse parisienne. Comme pour la presse parisienne, l'État prend en charge 46,4 % du coût total du plan, le coût du plan pour l'État ne devant pas excéder 116 millions d'euros, contre 75,4 millions d'euros pour la presse parisienne.

Au 5 octobre 2009, 39 conventions d'entreprises ont été signées pour un effectif total concerné par les départs de 1 552 personnes, soit 86 % de l'effectif total du plan.

Source : Ministère de la culture et de la communication.

À la suite des États généraux de la presse écrite, la PQR a constitué une commission mixte (sociale-industrie) qui a établi, dans un premier temps, un bilan des besoins et entamé les premières étapes de ses négociations en mai 2009.

Un point d'étape a été effectué en juillet montrant que les entreprises estiment encore devoir réduire leurs effectifs pour atteindre leur objectif de compétitivité. Les négociations viennent seulement de commencer.

2. La nécessité d'insuffler un nouvel élan au développement de la presse en ligne

a) Le fonds d'aide au développement des services de presse en ligne

Le décret n° 2009-1379 du 11 novembre 2009 relatif au fonds d'aide au développement des services de presse en ligne fixe désormais les conditions d'attribution de cette aide dont le montant s'élève, en 2010, à 20,2 millions d'euros .

Le décret prévoit ainsi que le bénéfice de l'aide sera accordé à l'ensemble des services de presse en ligne et non plus seulement aux publications imprimées désireuses de se développer sur Internet. Les dépenses éligibles seront étendues aux investissements en matériel audiovisuel et aux dépenses en hébergement de serveurs.

Enfin, l'aide prendra la forme de subventions et d'avances remboursables plafonnées respectivement à 40 et 50 % des dépenses éligibles. Les critères à remplir et les modalités de reconnaissance des services de presse en ligne par la commission paritaire des publications et des agences de presse sont définis par le décret n° 2009-1340 du 29 octobre 2009 pris pour application de l'article 1 ^er de la loi n° 86-897 du 1 ^er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse.

b) La question de l'extension du taux de TVA super-réduit à la presse en ligne

Votre rapporteur pour avis a déjà eu l'occasion de le souligner à maintes reprises : la neutralité entre les supports de diffusion de la presse ne sera pleinement effective que lorsque le régime fiscal applicable à la presse en ligne sera aligné sur celui de la presse papier. Or, cela implique d'étendre à la presse numérique le bénéfice du taux de TVA super-réduit de 2,1 % (ou, à tout le moins, le taux réduit de 5,5 %) jusqu'ici réservé aux seules publications imprimées.

Le Gouvernement a annoncé totalement partager cette recommandation des États généraux de la presse écrite. La question a ainsi été évoquée au Conseil des ministres de l'économie et des finances de l'Union européenne, notamment à l'occasion de la discussion sur la révision du taux de TVA applicable à certains secteurs d'activité comme la restauration. Mme Christine Lagarde a défendu cette position s'agissant de la presse en ligne, mais cette demande n'a pas rencontré d'écho favorable lors du dernier débat.

Toutefois, le ministère de la culture et de la communication a indiqué à votre rapporteur pour avis qu'une voie était peut-être ouverte et mériterait d'être exploitée dans les mois prochains. En effet, à l'occasion du débat susmentionné, certains pays nordiques ont obtenu que la TVA à taux réduit s'applique aux livres non pas transmis par voie électronique, mais enregistrés sur cassette . C'est une ouverture face à l'objection générale qui a été faite à la France, notamment par l'Allemagne, et dont notre pays devrait pouvoir tirer profit pour que le même principe soit appliqué à la presse en ligne.

Pour certains de nos partenaires européens, cette objection s'avère néanmoins une question de principe. La France se doit donc de convaincre ses partenaires de l'opportunité économique d'utiliser la fiscalité pour soutenir un secteur qui peine à refonder son modèle économique.

III. L'AVENIR DE L'AGENCE FRANCE-PRESSE

Alors que l'Agence France-Presse (AFP) s'est résolument tournée vers le multimédia et qu'un contrat d'objectifs et de moyens conclu avec l'État pour la période 2009-2013 devrait l'accompagner dans cette démarche, le montant des abonnements de l'État à l'AFP pour 2010 est fixé à 113,4 millions d'euros , soit une légère augmentation de + 1,8 % par rapport à 2009, analogue à celle consentie sur la période 2008-2009.

A. LA SITUATION FINANCIÈRE ET LES PERSPECTIVES DE DÉVELOPPEMENT DE L'AFP

1. Une bonne santé financière observée sur la période récente...

a) Un équilibre financier rétabli

Les indicateurs fondamentaux de l'Agence se sont redressés durant les trois premières années d'exercice du contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2003-2007. La bonne santé financière de l'Agence observée sur la période récente s'explique ainsi à la fois par la mise en place d'un réseau de vente international efficace, par le développement des recettes issues des activités « photo » et « multimédias », par une relative maîtrise des charges de personnel et de fonctionnement, et par le dynamisme de l'économie mondiale ante -crise, notamment la faiblesse du dollar et des devises liées au dollar.

Toutefois, la direction de l'AFP a indiqué que les indicateurs de rentabilité de l'AFP étaient demeurés en deçà des objectifs fixés par le contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2003-2007. À titre d'exemple, en 2007, les recettes commerciales hors abonnements de l'État sont restées, une fois encore, en deçà de la cible fixée pour 2007 ^{6 ( * )} . En 2008, cinq millions d'euros d'excédent ont été enregistrés sur un chiffre d'affaires de 270 millions d'euros, soit 2 % de rentabilité .

L'équilibre financier de l'Agence reste en effet fragile, chacun des facteurs précités étant susceptible de se retourner. En outre, nous assistons désormais à une crise profonde et sans doute durable de la presse traditionnelle, qui représente encore une part importante des recettes de l'Agence . Les recettes de l'Agence sont, de ce fait, soumises à une très forte pression, et le bouclage du budget 2010 s'annonce difficile.

Enfin, la direction de l'AFP avance l'argument selon lequel les faiblesses structurelles et les surcoûts « historiques » de l'Agence, tels que la surdensité de son réseau dans des régions du monde qui ne sont pas nécessairement les plus rentables comme l'Afrique, ou encore l'obligation de production de l'information en français et en multilingue, surcoûts liés aux missions d'intérêt général qu'elle se doit d'assumer en vertu du statut de 1957, demeurent un obstacle majeur à une rentabilité durable.

La direction insiste également sur le poids des dépenses de personnels , qui s'est accentué à la suite de la mise en oeuvre des 35 heures et du recrutement consécutif de 180 personnes nouvelles. Selon la direction, la moyenne des salaires de l'Agence s'établirait à 4 000 euros par mois, pour un coût total de la masse salariale estimé à 190 millions d'euros en 2008 . La direction a souligné la forte prévalence du secteur technique dans la masse salariale de l'AFP, notamment des ouvriers du Livre.

Néanmoins, votre rapporteur pour avis relève que la progression du chiffre d'affaires de l'Agence, à périmètre et taux constants 2008, entre 2004 et 2008, s'élève à 5,5 % en moyenne. L'évolution attendue entre 2008 et 2009 sera, selon les toutes dernières estimations, de l'ordre de - 1,9 %, à périmètre et taux constants 2009.

b) Un endettement maîtrisé

En outre, l'évolution de l'endettement de l'AFP se lit comme suit :

	Capitaux restants dus (incluant la valeur résiduelle)
31/12/2009	30 664 710
31/12/2010	25 673 772
31/12/2011	20 590 977
31/12/2012	15 413 268
31/12/2013	12 304 148
31/12/2014	7 187 599
31/12/2015	4 404 471

Source : Agence France-Presse.

Le ratio dettes sur capitaux propres est de 1,7 à la fin du mois de décembre 2008, sur la base des comptes consolidés. Il devrait logiquement se réduire au cours des prochaines années, par le biais de la baisse de l'endettement, d'une part, et de l'augmentation des capitaux propres, due à l'intégration des résultats positifs, dès lors que, dans l'état actuel du statut, aucun dividende versé n'est envisageable, d'autre part.

On notera, toutefois, que les chiffres ci-dessus n'incluent pas les montants que l'État a prévu de verser à l'Agence, sous forme de prêt non remboursable dans le cadre du COM 2009-2013, pour un montant de 20 millions d'euros.

c) Une montée en puissance des recettes commerciales

Le rapport annuel de performances sur la mission « Médias », annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2007, a fait apparaître des résultats particulièrement encourageants en termes de performances commerciales de l'AFP.

Si ses clients médias et institutionnels traditionnels demeurent le socle commercial de l'Agence, celle-ci a augmenté la part de ses clients hors médias traditionnels. Le poids relatif des produits nouveaux (photos, journal Internet, infographie et vidéo) s'est également accru, de même que celui des régions à forte croissance telle que l'Amérique du Nord, l'Europe mais aussi le Moyen-Orient et la région Asie-Pacifique, régions où le développement de l'accès à l'Internet haut débit et de la téléphonie mobile de troisième génération constitue un enjeu stratégique majeur.

Le chiffre d'affaires réalisé à l'international est de l'ordre de la moitié des recettes commerciales. Plus précisément, ce ratio s'établit à hauteur de 43,2 % en 2006, 44 % en 2007, 45 % en 2008 et, selon les dernières estimations, à hauteur de 51,3 % en 2009.

UN DÉSENGAGEMENT DE LA PRESSE QUOTIDIENNE RÉGIONALE VIS-À-VIS DE L'AFP ?

La résiliation par le journal La Provence , quotidien régional du groupe Hersant Média, de son abonnement à l'AFP à compter du 1 ^er juillet 2009 a provoqué une onde de choc dans le milieu de la presse quotidienne régionale.

Au cours des derniers mois, la perspective d'une contagion au reste de la PQR a été longuement commentée. Certains éditeurs de quotidiens régionaux soulignent, en effet, que leurs besoins vis-à-vis des services de l'AFP ont vocation à s'estomper dès lors que leurs titres s'appuient davantage sur leurs correspondants locaux, la signature d'accords avec des sites d'information pure player , ou encore la constitution de banques de données interrégionales comme cela existe d'ores et déjà pour la photo. Ils considèrent, ainsi, qu'en cas de dégradation durable des comptes de leurs entreprises, les abonnements à l'AFP devraient à l'évidence être les premiers postes de dépenses à évacuer.

Pour l'heure, la direction de l'AFP s'est déclarée disposée à rénover ses services auprès de la presse quotidienne régionale, en insistant sur le fait qu'un lien de « quasi-coopérative » la lie à l'Agence. En effet, la presse régionale est particulièrement bien représentée au conseil d'administration de l'AFP, avec six membres sur quinze, alors qu'elle ne représente que 7 % de son chiffre d'affaires.

Dans ce contexte, plusieurs quotidiens régionaux renégocient les tarifs de leur abonnement, à l'image du groupe Est Bourgogne Rhône Alpes (EBRA), propriété du Crédit mutuel, dont les dix quotidiens représentent 1,1 million d'exemplaires par jour, et qui a obtenu une remise de 20 %. Or, il convient de rappeler que le conseil d'administration de l'AFP, où siègent les éditeurs de titres régionaux, a voté à l'unanimité, en décembre 2008, une augmentation des tarifs de 2,5 %.

Source : Le Monde , édition du 18 juin 2009.

2. ... mais jugée insuffisante par la direction pour soutenir durablement une stratégie de développement ambitieuse

L'AFP s'appuie principalement sur une production originale dans les langues régionales dominantes (anglais, espagnol, arabe) et sur la spécificité de ses angles rédactionnels et de sa hiérarchisation des nouvelles. Elle s'emploie ainsi à adapter sa production et son traitement de l'information aux publics ciblés. Ces deux traits suffisent à la distinguer de ses deux grandes concurrentes, Associated Press et Reuters , dont la production d'origine est très généralement en anglais, et, dans le cas d' Associated Press , vise principalement à répondre aux attentes de la clientèle nord-américaine.

L'Agence rencontre, néanmoins, deux obstacles notables à son développement « géolinguistique » :

- d'une part, elle ne produit pas dans les langues locales, notamment en Asie, et cet obstacle ne pourra être contourné que par des partenariats de traduction et de vente avec des agences nationales ;

- d'autre part, l'AFP devra se donner un jour les moyens de produire en mandarin et de vendre en Chine - mais ce problème n'est malheureusement pas à l'ordre du jour du fait du monopole sur l'information que détient « Chine Nouvelle » dans ce pays.

Pour l'heure, les grands projets de développement envisagés par la direction pour permettre à l'AFP de demeurer compétitive dans le contexte de plus en plus concurrentiel d'une information à l'ère du numérique sont de deux natures :

- la refonte de l'informatique de production et de distribution de l'Agence , dans le but de substituer aux systèmes rédactionnels actuels (texte, photo, vidéo, infographie) qui fonctionnent en parallèle sans communiquer entre eux, un système rédactionnel unique de production multimédia. C'est le projet dit « Agence multimédia/4XML » ;

- le développement d'activités nouvelles complémentaires de son coeur de métier , permettant de contrôler mieux la chaîne de valeur, d'opérer des exploitations secondaires de ses actifs en développant des synergies, d'apporter enfin un nécessaire surcroît de rentabilité permettant de conforter le métier historique. Cette diversification, qui suppose des acquisitions, a été réussie par nombre d'agences de presse européennes.

Les besoins de financement correspondants sont chiffrables. En ce qui concerne « 4XML », le chiffrage en a été fait dans le cadre du COM pour 2009-2013 : il se monte à 30 millions d'euros sur la période considérée, 10 millions d'euros étant financés par l'Agence sur son exploitation, les 20 millions restants étant apportés par l'État. En ce qui concerne les développements et la diversification, le chiffrage de leur financement est en cours. En première analyse, on peut l'estimer à une cinquantaine de millions d'euros supplémentaires, que l'État apporterait en capital si le statut de l'AFP était modifié conformément aux propositions de la direction.

À cet égard, l'intersyndicale de l'AFP a souligné la rentabilité très incertaine des projets de développement et d'acquisitions menés jusqu'ici par la direction et a prévenu contre le risque d'éloigner l'Agence de son coeur de métier .

De plus, les syndicats rappellent qu'il n'est pas démontré que le développement économique de l'AFP appelle nécessairement une modification de son statut, dès lors qu'une entreprise commerciale peut continuer à percevoir une aide substantielle de la part de l'État pour assurer le financement de ses missions d'intérêt général , dans le respect des règles communautaires encadrant les aides publiques d'État.

À l'heure actuelle, les excédents bruts d'exploitation générés par l'AFP au cours de ces dernières années servent à financer les investissements de renouvellement, de l'ordre de 12 millions d'euros par an, et à rembourser les dettes ainsi qu'à payer les frais financiers afférents, pour un montant de 7 millions d'euros par an.

B. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION STATUTAIRE

Selon la direction de l'AFP, le statut de 1957 serait inadapté aux mutations technologiques de son environnement concurrentiel et organiserait de façon chronique le sous-financement de l'Agence. Il interdit, en effet, tout apport de capitaux propres alors que l'AFP aurait besoin d'une dotation de 65 millions d'euros, dont 45 millions d'euros en capitaux propres et 20 millions d'euros en autorisations d'endettement, afin de mener à bien sa politique de développement et de pratiquer notamment des acquisitions de sociétés rentables aux activités connexes.

Les auditions de la direction et de l'intersyndicale de l'AFP ont, toutefois, démontré que la question d'une modernisation ou d'aménagements du statut n'était taboue pour aucune des parties à la négociation. Elles sont en effet conscientes de ce que le statu quo intégral n'est plus possible.

La direction estime, pour sa part, que le statut actuel, désuet, ne permet plus à l'Agence de se développer dans des conditions optimales et génère une certaine insécurité juridique au regard du droit communautaire. En effet, le risque de distorsion de la concurrence n'autorise pas l'État à financer à lui seul les investissements nécessaires au développement de l'AFP.

Toutefois, votre rapporteur pour avis est convaincu d'une chose : les bonnes performances de l'AFP dans la période récente démontrent que des considérations d'ordre purement financier ne sauraient, à elles seules, justifier une modification de son statut.

Par conséquent, l'élaboration d'un projet d'évolution semble devoir être subordonnée au respect de deux exigences fondamentales.

1. L'indispensable financement pérenne des missions d'intérêt général de l'Agence par la puissance publique

Il est impératif, selon votre rapporteur pour avis, de délimiter, de chiffrer et de contractualiser les missions d'intérêt général incombant à l'AFP, au nombre desquelles on compte notamment le rayonnement international, la francophonie et une couverture géographique et linguistique exhaustive, afin d'en assurer le financement spécifique et pérenne par la puissance publique.

L'AFP, bien qu'exerçant des activités à caractère commercial, assure des missions d'intérêt général qui en font un bien de la collectivité nationale. Dès lors, de la même façon que nous nous sommes battus pour garantir un financement pérenne de l'audiovisuel public, nous devons nous montrer tout aussi vigilants et imaginatifs s'agissant du financement des missions de service public assumées par l'AFP.

Une première approche du montant des missions d'intérêt général a été réalisée par la direction au cours du printemps 2009.

• Un premier point, lié au rayonnement de la France et à la défense de la francophonie, concerne le coût du maintien d'un réseau de production de rédacteurs francophones de par le monde, dont l'intérêt commercial ne se justifie, en très forte proportion, que sur le marché français. Ce coût a été estimé à 30,7 millions d'euros , sur la base du réalisé en 2007.

• Un deuxième point, lié à l'exhaustivité de la couverture sur le plan mondial, est relatif à l'entretien d'un réseau d'établissements de par le monde. Ce réseau, toujours sur la base des chiffres réels de 2007, coûte 101,7 millions d'euros .

• Enfin, pour assurer le rayonnement de la France, au-delà de la production en langue française, l'Agence produit des services dans d'autres langues : anglais, castillan, portugais et arabe. Les marges opérationnelles de ces services sont négatives et estimées à 31,7 millions d'euros .

Mais compte tenu d'un certain nombre de doubles comptes entre chacun des points précédents, il est nécessaire de défalquer 98,1 millions d'euros de l'addition brute des coûts susmentionnés, ce qui donne un premier chiffrage des missions d'intérêt général à hauteur de 66 millions d'euros .

2. Pour une gouvernance garantissant le maintien de l'avantage compétitif de l'AFP : l'indépendance et le pluralisme de l'information

UN STATUT HYBRIDE HÉRITÉ DE LA LOI DU 10 JANVIER 1957

A. Un organe de droit privé sui generis

L'histoire de l'Agence France-Presse (AFP) remonte à la création en 1835 de l'agence Havas, qui s'imposa comme la première des agences de presse internationales. Le 20 août 1944, un groupe de journalistes résistants reprend le contrôle de l'Office français d'information - organe vichyste issu de l'ancienne branche de l'agence Havas consacrée à l'information pendant l'occupation nazie - et lui donne le nom d'Agence France-Presse.

C'est une ordonnance du 30 septembre 1944 qui créait à titre provisoire l'Agence France-Presse, en en faisant un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière avec pour mission de recueillir et de diffuser en France et à l'étranger « tous éléments divers d'information et d'exercer toutes activités connexes à cet objectif ». Pour son fonctionnement, elle disposait, au départ, des locaux, installations et outillages divers ayant appartenu à l'Office français d'information, la liquidation des biens et la situation des administrateurs et personnels de cette société ainsi que la suspension de six autres agences de presse ayant été décidées par deux autres ordonnances datées du même jour.

Souhaitant s'affranchir pleinement de la tutelle exercée par l'État sur le fondement de son statut provisoire d'agence semi-gouvernementale, l'AFP réclama par la voix de son directeur général de 1954 à 1957, M. Jean Marin, un changement de statut lui garantissant l'autonomie financière et l'indépendance rédactionnelle. Dans cet esprit, le Parlement vota à l'unanimité la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l'Agence France-Presse, à la suite d'une mission de réflexion lancée par le Premier ministre, M. Pierre Mendès-France, et conduite par M. Jean Marin, qui continuera à présider l'Agence, selon les modalités de son nouveau statut, jusqu'en 1975.

La loi du 10 janvier 1957 fait de l'AFP une société dotée d'un statut sans équivalent, soumise au droit commercial mais avec une gouvernance en tous points dérogatoire du droit commun : l'agence est ainsi définie comme un « organisme autonome doté de la personnalité civile et dont le fonctionnement est assuré suivant les règles commerciales », et elle a pour mission « de rechercher tant en France qu'à l'étranger les éléments d'une information complète et objective » et de les « mettre à la disposition des usagers ».

Si la loi prévoit que l'Agence est soumise aux règles du droit commercial, elle ne la qualifie pas pour autant de société de droit privé et l'Agence n'a ni actionnaire, ni capital : son financement repose sur des dotations en fonds propres. Elle est donc tributaire de ses ressources commerciales et notamment de celles issues de ses deux principaux clients, l'État et les médias. Son statut lui interdisant d'être directement subventionnée, afin de ne pas mettre en doute son indépendance, ses ressources publiques proviennent des abonnements des services publics usagers dépendant du Gouvernement.

B. Une gouvernance originale

Autrefois dirigée, depuis sa création à la Libération jusqu'en 1957, par un directeur général nommé en conseil des ministres, l'Agence est désormais administrée par un conseil d'administration comprenant, outre le président-directeur général, quinze membres, dont trois représentants des services publics usagers de l'Agence désignés par le Premier ministre, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre des affaires étrangères. La majorité revient à la presse française qui dispose de huit sièges. Deux sièges sont attribués aux membres du personnel de l'Agence et deux sièges reviennent à des représentants de la radiodiffusion-télévision française.

Le président-directeur général est désigné par le conseil d'administration pour un mandat de trois ans renouvelable. Sa nomination doit être acquise par douze voix au moins (majorité des trois quarts).

Un des aspects originaux du statut de 1957 réside dans l'institution d'un conseil supérieur qui veille à l'accomplissement par l'Agence de la mission qui lui est impartie par ses statuts en vertu de l'article 2 de la loi. Il est composé de huit membres en fonction pour trois ans ; il contrôle les informations diffusées par l'Agence en s'assurant de son indépendance vis-à-vis de tout groupement politique, économique et idéologique. S'apparentant à une autorité administrative indépendante, selon l'étude du Conseil d'État de 2001, il peut être saisi de plaintes par les usagers ou les organisations professionnelles et peut sanctionner le président directeur général.

La gouvernance de l'Agence est complétée par une commission financière. Comprenant deux membres de la Cour des comptes et un expert désigné par le ministre en charge de l'économie et des finances, elle est chargée de suivre de façon permanente la gestion financière de l'AFP.

Le rapport de M. Pierre Louette, président directeur général de l'AFP, sur les possibilités d'évolution statutaire de l'Agence s'est d'abord penché sur la forme juridique la plus appropriée pour la future Agence.

Pour ce qui concerne la forme d'établissement public, qui a été celle de l'Agence à deux reprises, en 1944 de manière transitoire puis en 1947, le régime juridique est bien connu.

ÉTABLISSEMENT PUBLIC
Alternative :	à caractère administratif/à caractère industriel et commercial (compte tenu de l'objet de l'AFP, un tel établissement ne pourrait guère être, sauf disposition législative contraire, qu'industriel et commercial)
Modalités de transformation	Nécessité d'une loi pour transformer l'AFP en établissement public compte tenu de la nature législative du statut actuel
Descriptif des principales caractéristiques	Démembrement de l'État : « 100% » État, pas de capital social ; poursuit un but d'intérêt général (par nature) Organisation et règles de fonctionnement régies par la loi ou les textes réglementaires d'application : en règle générale, un établissement public comprend un organe délibérant, un président et un ou plusieurs organes de direction Soumis au principe de spécialité qui limite sa capacité de développement Soumis à la tutelle économique et financière de l'État Insaisissabilité des biens de l'établissement : inapplicabilité des procédures d'exécution forcée de droit commun, impossibilité de constituer des sûretés réelles, impossibilité d'opposer la compensation aux dettes des établissements publics Inapplicabilité des procédures de liquidation judiciaire (art. L. 620-2 et L. 640-2 du code de commerce) Sauf autorisation, impossibilité de transiger ou compromettre Le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (« EPIC ») est sans influence en principe sur les règles comptables (application du contrôle économique et financier de l'État aux EPIC) et le statut des personnels qui, sauf exception, relève du droit commun
Avantages/Atouts	Un arrimage fort à l'État et la reconnaissance (« par nature ») de l'intérêt général s'attachant à l'objet de l'AFP Un statut susceptible de favoriser les conditions de financement de l'AFP dans la mesure où les établissements publics de l'État bénéficient en règle générale d'une notation financière influencée par la note de l'État lui-même Précédent de la transformation de l'Institut français du pétrole (personne morale de droit privée sui generis ) en établissement public
Inconvénients/Contraintes	La nature même d'établissement public de l'État crée un lien avec l'État qui peut être perçu comme une atteinte à l'indépendance de l'institution ; cependant la loi peut organiser des mécanismes susceptibles de garantir cette indépendance De même le statut d'établissement public de l'État crée le risque d'une perception de l'AFP à l'étranger comme une agence gouvernementale officielle Les rigidités du statut (notamment le principe de spécialité) constituent des obstacles au développement de l'activité Un statut ^7 ( * ) de plus en plus fréquemment contesté par l'autorité communautaire pour l'exercice d'activités industrielles et commerciales (notamment sur le terrain des aides d'État du fait de la prétendue garantie de l'État sur les établissements publics et de ses conséquences sur la notation des établissements publics) Impossibilité de faire entrer un investisseur en capital (même public) Inapplicabilité de l'ordonnance n° 45-2646 du 2 novembre 1945 portant réglementation provisoire des agences de presse (dont le champ d'application est restreint aux organismes privés)

Source : Agence France-Presse.

Ni Associated Press , ni l'Agence Reuters n'ont de statut comparable et celui-ci est écarté pour l'AFP au motif que l'absence de capital et le mode de désignation du directeur général par décret ne répondent pas aux défis que doit relever l'Agence France-Presse, à savoir la capacité de recueillir des financements de longs termes dans le respect de l'indépendance éditoriale.

Le statut de la coopérative pourrait apparaître comme plus adéquat puisqu'il est de nature à répondre à l'impératif de pluralisme atteint à travers une gouvernance dont c'est l'intérêt fondamental.

COOPÉRATIVE ASSOCIANT LES ACHETEURS DES SERVICES DE L'AFP (MÉDIAS, ENTREPRISES, ADMINISTRATIONS, ETC.)
Modalités de transformation	Nécessité d'une loi pour transformer l'AFP en coopérative compte tenu de la nature législative du statut actuel
Descriptif des principales caractéristiques	La loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération oblige toute coopérative à prendre la forme d'une société tout en laissant les coopérateurs libres du choix de la forme sociale, qui déterminera le régime de la structure (société civile ou commerciale, société en nom collectif, société à responsabilité limitée, société anonyme, société en commandite, société par actions simplifiée) Le but de la coopérative n'est pas la recherche d'un profit capitalistique mais la fourniture de produits ou de services meilleurs et moins chers La répartition des bénéfices est proportionnelle aux commandes passées par les associés et non au nombre d'actions qu'ils détiennent Le financement des investissements se fait à due concurrence des achats faits par les associés à l'AFP Les associés qui n'ont pas vocation à recourir aux services de la coopérative ou dont ils n'utilisent pas le travail, mais qui contribuent par l'apport de capitaux à la réalisation des objectifs de la coopérative, ne peuvent en aucun cas détenir ensemble plus de 35 % du total des droits de vote (chiffre porté à 49 % si les investisseurs sont des coopératives) Toute cession de parts sociales entre associés ou à un tiers doit être autorisée, soit par l'assemblée générale, soit par le conseil d'administration, conformément aux dispositions statutaires Le remboursement des parts sociales peut être différé
Avantages / Atouts	Un statut déjà adopté à l'étranger ( Associated Press , APA en Autriche, ANSA en Italie, etc.) sous réserve d'une comparabilité des régimes applicables Une société qui peut être dotée d'un capital variable permettant une plus grande souplesse dans l'entrée et la sortie des actionnaires (droit de retrait, clause d'exclusion) dans la limite du plancher du capital social fixé par la loi Possibilité de mettre en place des parts sociales qui confèrent à leur détenteurs des avantages particuliers (ces parts ne peuvent être souscrites que par les associés coopérateurs ou non coopérateurs) : octroi d'un pouvoir ou d'une rémunération supplémentaire à l'associé (étant précisé que le vote plural n'est pas conforme aux principes coopératifs), diminution de la responsabilité de l'associé Principe d'égalité entre « associés - coopérateurs » : un membre/une voix (dérogations strictement entendues)
Inconvénients / Contraintes	Faible lisibilité Un statut qui s'accorde mal avec les droits de l'État (notamment ses droits au capital), d'où une relative complexité juridique de mise en place Nécessité d'un consensus d'ensemble des acteurs autour du projet de coopérative Un statut qui, au plan des principes, fait peser le financement de l'AFP sur les coopérateurs (leur capacité à recourir à l'AFP et à générer du chiffre d'affaires) et crée de ce fait un lien entre le poids économique des coopérateurs et leur pouvoir (risque d'atteinte à l'indépendance) Gouvernance difficile ; difficulté notamment liée au poids des principaux « coopérateurs - clients » qui revendiqueront naturellement un droit de regard sur la politique d'investissement (les investissements étant corrélés au chiffre d'affaires généré) pour peser sur la stratégie et les axes de développement de la coopérative (il s'ensuit en général une demande forte des principaux « coopérateurs - clients » en terme d'accès aux organes de direction ; d'où un doute sur l'acceptabilité de ce statut) Si le recours au marché pour le financement est possible en droit (notamment via l'émission de titres participatifs, de certificats coopératifs d'investissement ou de parts à intérêt prioritaire sans droit de vote), le statut coopérative ne le facilite pas Les coopératives ne peuvent en principe admettre les tiers non membres à bénéficier de leurs services

Source : Agence France-Presse.

Toutefois, même avec un marché national beaucoup plus important que celui de l'AFP, la crise que traverse Associated Press , provoquée par la disparition de nombreux journaux américains et l'effondrement corrélatif de pans entiers de son chiffre d'affaires, montrent que le modèle coopératif est fragile.

S'agissant de l'Agence, en 1957 déjà, le législateur avait estimé que la presse française ne pourrait pas financer l'AFP, d'où le statut hybride prévoyant, via la convention de l'article 13, que l'État investirait dans l'Agence pour qu'elle assure ses missions d'intérêt général. Or, la direction avance l'argument selon lequel, aujourd'hui, l'État accepte d'intervenir mais souhaite en échange des contreparties et de pouvoir peser sur les décisions de gestion de l'entreprise. La réforme du statut de l'Agence proposé par la direction a donc pour objet de favoriser le financement de son développement en la dotant d'un capital offrant à l'État la contrepartie attendue et en permettant à ce dernier, via le conseil d'administration, de déterminer les orientations de son activité et de veiller à leur mise en oeuvre.

À titre personnel, votre rapporteur pour avis s'inscrit en faux contre cette analyse : s'il lui appartient de financer de façon pérenne les missions d'intérêt général incombant à l'AFP en vertu du statut de 1957, l'État ne saurait raisonnablement réclamer de contrepartie en termes de pouvoir décisionnaire de gestion et d'orientation sans prendre le risque de faire de l'Agence une agence d'État . Le financement consenti par l'État à l'AFP pour couvrir les coûts de ses missions de service public ne l'autorise, en effet, qu'à s'assurer que l'utilisation de ces fonds publics sert bien à rémunérer lesdites missions et que ces dernières sont correctement remplies, selon les critères et les modalités fixés par le contrat d'objectifs et de moyens qui lie l'Agence à la puissance publique. Il revient aux pouvoirs publics, et notamment au Parlement, d'exercer un tel contrôle.

La société de droit commun à capitaux publics finalement envisagée par la direction pour l'AFP devrait être constituée et fonctionner selon les règles de droit commun empruntées au régime des sociétés anonymes. Il serait ainsi prévu dans la loi que son capital soit intégralement détenu par l'État ou d'autres personnes morales appartenant au secteur public. Il faut entendre par là le secteur public de premier rang (100 % public).

Les règles de répartition du capital envisagées devraient être très souples, étant précisé qu'une fraction de ce dernier, limitée à 10 % du capital libéré, sera réservée aux personnels, probablement à travers un fonds commun de placement. La liquidité du capital souscrit par les personnels de l'Agence sera assurée conformément au cadre de droit commun du code du travail.

Dans le schéma proposé, une fondation se substituerait au conseil supérieur de l'Agence et ne serait pas actionnaire .

La forme juridique de cette fondation serait sui generis avec application des règles relatives aux associations pour toutes les matières non couvertes par la loi de 1957 modifiée. Elle serait dotée de la personnalité morale , et composée de trois magistrats, issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation, et de la Cour des comptes, de deux représentants des titres de presse quotidienne, et de quatre personnalités qualifiées cooptées à raison de leurs compétences dans le domaine des médias, de la francophonie et des libertés fondamentales.

La fondation demeurerait l'instance chargée de veiller au respect des obligations fondamentales de l'Agence précisées à l'article 2 de l'actuel statut, qui devrait rester inchangé. À cette fin, les prérogatives de l'actuel conseil supérieur devraient être renforcées au bénéfice de la fondation : elle examinerait, comme c'est déjà le cas actuellement, les saisines des abonnés médias ou des organisations professionnelles de presse en cas de contestations portant sur d'éventuelles violations de l'article 2 ^{8 ( * )} ; elle recevrait les délibérations du conseil d'administration dans les mêmes conditions que les administrateurs et pourrait, en cas de violation des prescriptions de l'article 2, demander une nouvelle délibération, voire y opposer un veto ; elle auditionnerait le président directeur général une fois par an et le directeur de l'information avant sa nomination et serait consultée sur l'examen du contrat d'objectifs et de moyens, avant sa signature.

Votre rapporteur pour avis constate, cependant, que le projet de gouvernance de l'Agence proposé par la direction ne parvient pas à lever les inquiétudes du personnel sur son risque d'étatisation ou de privatisation . En particulier, la composition de la fondation, telle que proposée par la direction, se caractérise par un phénomène de cooptation qui ne semble pas garantir, du reste en apparence, l'indépendance des personnalités qualifiées. En outre, un seul représentant de la rédaction est envisagé au sein de cette fondation et il ne se verrait reconnaître qu'une voix consultative.

À l'évidence, les conditions ne sont pas encore réunies pour que cet organe soit en mesure de garantir la pleine indépendance de l'Agence. La préservation de l'indépendance rédactionnelle doit constituer le principe cardinal de la gouvernance de l'Agence.

Votre rapporteur pour avis invite la direction de l'AFP à tenir compte des propositions formulées par les partenaires sociaux ainsi que des exemples étrangers afin d'être en mesure de proposer au Parlement un projet de réforme statutaire équilibré qui puisse préserver les avantages compétitifs de l'Agence et redonner confiance à ses personnels dont la qualité du travail est mondialement reconnue.

À cet égard, votre rapporteur pour avis relève notamment que certains syndicats de journalistes, tels que le Syndicat national des journalistes (SNJ), ont proposé de privilégier la logique d'un financement de l'AFP par une fondation , aussi bien pour l'accomplissement de ses missions d'intérêt général que pour l'accompagner dans ses projets de développement. Il estime que ces propositions, équilibrées, doivent mériter toute l'attention de la direction dans l'élaboration d'un projet d'évolution acceptable par toutes les parties.

En particulier, afin de garantir l'indépendance de l'Agence vis-à-vis de la puissance publique en matière de ressources, il convient d'étudier la possibilité d'établir un mécanisme de financement pérenne s'inspirant des options retenues pour le financement de l'audiovisuel public (contribution au financement de l'audiovisuel public, taxes diverses). Il importe également de favoriser le mécénat en faveur de l'AFP via les dons et legs de particuliers et d'entreprises attachés aux valeurs défendues par la fondation de l'Agence, le cas échéant en les faisant transiter par un poste « Médias » au sein de la Fondation de France.

Votre commission étudiera l'ensemble de ces questions à l'occasion d'une table ronde qu'elle organisera très prochainement.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le jeudi 19 novembre 2009 sous la présidence de M. Jacques Legendre, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. David Assouline sur les crédits de la mission « Médias-Presse » du projet de loi de finances pour 2010 .

Un débat a suivi l'intervention du rapporteur pour avis.

M. Ivan Renar a déclaré partager les appréciations du rapporteur et s'est félicité, en particulier, de l'organisation d'une table ronde consacrée à l'avenir statutaire de l'AFP, qui réunirait l'ensemble des parties prenantes au débat, notamment le Gouvernement, la direction et les personnels de l'AFP, mais aussi les partenaires et clients de l'Agence, comme la presse quotidienne nationale et régionale. Enfin, il a rendu hommage à la mémoire de l'ancien président de l'AFP, Jean Marin, qui a largement contribué à la renommée mondiale de l'Agence.

M. Jacques Legendre, président , a également insisté sur la nécessité d'associer toutes les parties prenantes au débat sur l'évolution statutaire de l'AFP, en particulier ses clients traditionnels issus du secteur de la presse.

M. Louis Duvernois a rappelé que l'AFP était une entreprise de dimension commerciale, bien qu'assumant des missions d'intérêt public qu'il convenait de prendre en compte dans l'adaptation de son statut.

En réponse aux intervenants, M. David Assouline, rapporteur pour avis , a apporté les précisions suivantes :

- la position des partenaires sociaux est plurielle, les avis au sein de l'intersyndicale étant encore partagés sur la formule la plus pertinente pour réformer ou aménager le statut de l'Agence ;

- la difficulté principale porte sur l'équilibre délicat à trouver pour contourner le double risque posé par les formules proposées par la direction : soit l'on s'achemine vers une étatisation, ce qui pourrait être le cas dans le cadre du projet actuel, envisagé par la direction, d'une Agence financée à 100 % par l'État et des capitaux publics ; soit l'on s'oriente vers une privatisation. Or, le statut de 1957 est original et efficace, en termes d'indépendance, en cela qu'il fait reposer le financement de l'AFP sur ses clients, non seulement l'État mais aussi la presse et en particulier la presse quotidienne régionale qui occupe une place significative au sein de son conseil d'administration.

Contrairement aux recommandations de M. David Assouline, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits pour 2010 du programme 180 « Presse » de la mission « Médias ».

PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Frédéric Mitterrand , ministre de la culture et de la communication ;

- M. Pierre Louette , président-directeur général, et Mme Juliette Thiébault , responsable du service juridique de l'Agence France-Presse ;

- Intersyndicale de l'Agence France-Presse .

* ¹ Article de Pascale Santi, in Le Monde , édition du 18 mars 2008.

* ² Rapport d'information n° 46 (2008-2009) de M. David Assouline, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 22 octobre 2008.

* ³ À compter du 13 janvier 2010, la direction du développement des médias deviendra la direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture et de la communication.

* ⁴ Résolution du Parlement européen du 25 septembre 2008 sur la concentration et le pluralisme dans les médias dans l'Union européenne (2007/2253(INI)).

* ⁵ L'évaluation du Gouvernement est la suivante : 60 000 euros par an pour les ouvriers, 90 000 euros par an pour les cadres.

* ⁶ Rapport annuel de performances de la mission « Médias » pour 2008.

* ⁷ On constate la progressive disparition des EPIC. Beaucoup d'entreprises sont ainsi passées ces dernières années du statut d'EPIC à celui de société anonyme. C'est le cas par exemple de France Telecom, EDF, Gaz de France ou Aéroports de Paris.

* ⁸ L'article 2 du statut de 1957 précise notamment que l'AFP « ne doit, en aucune circonstance, passer sous le contrôle de droit ou de fait d'un groupement idéologique, politique ou économique ».