Projet de loi de finances pour 2010 : Solidarité, insertion et égalité des chances

III. UNE RESTRUCTURATION DES ADMINISTRATIONS SANITAIRES ET SOCIALES SOURCE D'ÉCONOMIES ?

A. PROGRAMME 124 : UNE RÉPARTITION DES CRÉDITS MODIFIÉE PAR LA MISE EN PLACE DES AGENCES RÉGIONALES DE SANTÉ

1. Le programme 124 regroupe les moyens humains et matériels de cinq missions et des ARS

Le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » est doté, pour 2010, d'une enveloppe de 1,15 milliard d'euros de crédits de paiements , en hausse de 5,5 % par rapport à 2009. Il contribue au financement des personnels, des moyens de fonctionnement et d'intervention des nouvelles agences régionales de santé (ARS) et de quatorze programmes appartenant à cinq missions différentes :

- les quatre autres programmes de la présente mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ;

- trois programmes de la mission « Santé » ;

- deux programmes de la mission « Ville et logement » ;

- deux programmes de la mission « Immigration, asile et intégration » ;

- enfin, trois programmes de la mission « Travail et emploi ».

Alors qu'en 2009, 89 % des crédits du programme ont été déversés vers ces différents programmes, le taux de déversement sera ramené, en 2010, à 66 %, du fait du transfert d'une partie des personnels et des moyens de fonctionnement vers les ARS. Ainsi, sur l'enveloppe globale, seuls 756,3 millions d'euros seront répartis entre les différents programmes destinataires.

Crédits du programme 124 vers les programmes destinataires (hors dépenses communes des administrations sanitaires et sociales et de pilotage de la sécurité sociale)
Missions destinataires	Liste des programmes	Part (%)	Montant (en millions d'euros)
Mission « Santé »	204 - Prévention et sécurité sanitaire	32,6	246,5
	171 - Offre de soins et qualité de l'offre de soin	17,6	133
	183 - Protection maladie	0,3	2,2
Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »	304 - Lutte contre la pauvreté : expérimentation	0,3	2,2
	106 - Actions en faveur des familles vulnérables	5,5	41,6
	157 - Handicap et dépendance	21,9	165,5
	137 - Egalité entre les hommes et les femmes	0,3	2,2
Mission « Ville et logement »	177 - Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	15,7	118,8
	147 - Politique de la ville	3,7	27,9
Mission « Travail et emploi »	102-Accès et retour à l'emploi	0,3	2,2
	103 - Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	0,2	1,5
	111 - Amélioration, de la qualité de l'emploi et des relations du travail	0,6	4,5
Mission « Immigration, asile et intégration »	104 - Intégration et accès à la nationalité française	0,1	0,7
	303 - Immigration, asile	1,0	7,6
Ensemble des missions	Ensemble des programmes	100	756,3
Source : projet annuel de performances - 2009

2. Une diminution en trompe-l'oeil des dépenses de personnel

Les dépenses de personnel s'élèvent, au total, à 646,9 millions d'euros, soit 56,4 % des dépenses du programme , qui financent 10 358 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit 3 693 unités de moins qu'en 2009.

Cette diminution n'est qu'apparente, puisqu'elle résulte principalement du transfert de 3 667 ETPT aux ARS, via une subvention pour charge de service public, versée au titre de crédits de fonctionnement.

Ce transfert explique l'évolution de la répartition des crédits du programme par type de dépenses, la part des dépenses de personnel étant ramenée de 76 % à 56,4 %, tandis que celle des crédits de fonctionnement est portée de 22 % à 42,3 %.

Répartition des crédits du programme 124 par types de dépenses
Types de dépenses	Montants en euros	Part en %
Personnel	646 924 499	56,4
Fonctionnement	484 962 276	42,3
Intervention	14 028 516	1,2
TOTAL	1 145 915 291	100
Source : projet annuel de performances - 2009

Par ailleurs, le projet annuel de performances fait état :

- des effets en année pleine des suppressions d'emplois intervenues en 2009, soit une diminution de 89 ETPT ;

- du non-remplacement d'un départ sur deux à la retraite, soit une baisse de 99 ETPT ;

- de divers transferts entrants et sortants, et en particulier de l'intégration des personnels (142 ETPT) des directions régionales de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).

Ainsi, pour 2010, hors transferts, la diminution nette d'emplois est de 198 ETPT, soit une économie estimée à 6,6 millions d'euros.

3. Une année marquée par la mise en place des agences régionales de santé

Les ARS ont été créées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite loi HPST, pour assurer, à l'échelon régional, le pilotage de l'ensemble du système de santé et médico-social.

Au nombre de vingt-six, elles ont le statut d'établissement public et regroupent des services déconcentrés de l'Etat (domaine « sanitaire » des Drass et Ddass), les anciennes agences régionales de l'hospitalisation (ARH), les groupements régionaux de santé publique, les unions régionales des caisses d'assurance maladie (Urcam), le secteur « maladie » des caisses régionales d'assurance maladie et une partie des effectifs des directions régionales du service médical de l'assurance maladie.

Leur champ de compétence englobe à la fois la sécurité sanitaire et la mise en oeuvre de la politique de santé publique, ainsi que l'organisation, l'orientation et la régulation de l'ensemble de l'offre de services en santé.

Leur financement relève de l'Etat et de l'assurance maladie :

- la part assurance maladie est déterminée chaque année par le projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- la part de l'Etat figure dans la nouvelle action « financement des agences régionales de santé » du présent programme.

a) Les agences régionales de santé concentrent près d'un quart des crédits du programme

Pour 2010, les crédits inscrits au titre de l'action « financement des agences régionales de santé » s'élèvent à 271 millions d'euros et permettent de financer :

- la subvention pour charges de service public de 10,55 millions d'euros versée aux ARH pour leur fonctionnement sur un semestre, leurs moyens devant être transférés aux ARS au cours du premier semestre de 2010 ;

- la subvention pour charges de service public de 260,5 millions d'euros versée aux ARS qui correspond à leurs moyens de fonctionnement pour une demi-année.

Pour 2010, les crédits alloués aux ARS recouvrent :

- 215 millions de dépenses de personnel, qui devraient permettre de financer 3 667 ETPT (7 466 ETPT en année pleine) ;

- 45,5 millions de dépenses de fonctionnement.

Ils sont financés par le redéploiement des crédits des autres actions, en particulier ceux de l'action « Gestion des politiques sanitaires », en baisse de 120,7 millions d'euros et ceux de l'action « Soutien de l'administration sanitaire et sociale », minorés de 96,7 millions.

Le projet annuel de performance indique que les crédits prévus pour les ARS « s'analysent comme une provision, susceptible d'être ajustée en gestion, une fois très exactement connus les éléments de la dépense » et que leurs montants ont été établis pour la moitié de l'année, la loi prévoyant que les agences doivent être créées au plus tard le 1 ^er juillet 2010.

Au regard de l'incertitude qui pèse sur les hypothèses retenues pour la définition de cette enveloppe, votre commission demande d' être informée en cours d'exercice des modifications qui pourraient intervenir sur la répartition des crédits de ce programme .

Dans la mesure du possible , elle souhaite que les plafonds d'emplois définis pour 2010 soient respectés , afin de tenir les engagements de la révision générale des politiques publiques (RGPP), d'une rationalisation des coûts de gestion.

b) Une réorganisation généralisée des administrations sanitaires et sociales dont l'impact budgétaire est encore peu perceptible

La création des ARS, concomitamment avec la mise en oeuvre de la RGPP, entraîne un bouleversement généralisé de l'organisation des administrations sanitaires et sociales.

? Au niveau central , la direction de l'administration générale, du personnel et du budget (DAGPB) des ministères sociaux et la direction des ressources humaines, de l'administration et de la coordination générale (DRHACG) du ministère en charge de la jeunesse et des sports ont été fusionnées en juin 2009.

Cette nouvelle organisation devrait permettre, dès 2010, une professionnalisation des personnels de la direction des ressources humaines et la direction des affaires financières, juridiques et des services, ainsi qu'un regroupement des sites sur lesquels ils interviennent.

D'autres réorganisations de l'administration centrale n'interviendront qu'au cours de l'année 2010. Elles permettront :

- la création d'une direction générale de la cohésion sociale intégrant notamment l'actuelle direction générale de l'action sociale, mais aussi le service du droit des femmes et de l'égalité, rattaché au programme 137 de la présente mission ;

- une meilleure articulation de la direction générale de la santé (DGS) et de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (Dhos) ;

- le renforcement du rôle de la direction de la sécurité sociale et la mise en place d'une mission nationale de contrôle et d'audit des organismes locaux de sécurité sociale ;

- enfin, le rattachement du secrétariat général du comité interministériel des villes au ministre chargé de la politique de la ville.

? Au niveau local, l'organisation des politiques sanitaires et sociales connait une profonde reconfiguration en 2010 avec la réforme des structures déconcentrées et la création des ARS.

Sur le plan régional , les agents des directions régionales et départementales des ministères sociaux sont ainsi appelés à s'intégrer dans deux réseaux distincts :

- les directions régionales de la jeunesse et des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) qui intégreront les délégations régionales de l'Acsé ;

- les vingt-six ARS constituées en établissements publics.

Au niveau départemental, seront mises en place, dans les départements de moins de 400 000 habitants, une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations et dans les départements de plus de 400 000 habitants, deux directions distinctes, l'une chargée de la protection des populations, l'autre de la cohésion sociale. Il s'agit de mutualiser les moyens territoriaux dans le cadre de directions départementales interministérielles.

Votre commission approuve les objectifs visés par la restructuration des administrations sanitaires et sociales. Elle souhaite que, conformément aux prévisions, cette réorganisation permette de dégager les économies d'échelle et les réductions d'effectifs attendues.

D'après le projet annuel de performances, l'impact devrait être perceptible dès 2010 :

- à structure constante, le mouvement de rationalisation des structures et de mutualisation des services gérant les moyens d'intérêt commun devrait permettre une réduction des effectifs et une économie évaluée à 6,6 millions d'euros ;

- en matière de dépenses de fonctionnement, le regroupement des services supports devrait permettre de dégager des économies d'échelle et une rationalisation des procédures tout en améliorant la qualité du soutien aux projets des services opérationnels.