Projet de loi de finances pour 2010 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

N° 103

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME I

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE
ET LIENS AVEC LA NATION

Par Mme Janine ROZIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 et 101 (annexe n° 5 ) (2009-2010)

Les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » pour 2010
Programmes	Crédits de paiement ouverts en LFI pour 2009 (en euros)	Crédits de paiement demandés pour 2010 (en euros)	Variation 2010/2009 (en %)	Pour mémoire, variation 2009/2008 (en %)
167 - Liens entre la Nation et son armée	163 234 476	152 694 778	- 6,5	- 0,3 ^1
Journée d'appel de préparation à la défense	156 293 476	145 332 539	- 7,0	+ 0,5
Politique de mémoire	6 941 000	7 362 239	+ 6,1	- 24,5
169 - Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 201 691 295	3 182 904 999	- 0,6	- 3,1
Administration de la dette viagère	2 606 000 000	2 589 000 000	- 0,7	- 3,8
Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité	223 030 000	213 730 319	- 4,2	- 5,9
Solidarité	310 143 940	334 289 920	+ 7,8	+ 5,2
Entretien des lieux de mémoire	12 059 048	4 105 312	- 66,0	+ 5,7
Soutien	50 458 307	31 779 448	- 37,0	+ 0,2
Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français (nouveau)	-	10 000 000	-	-
158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale	105 397 830	97 500 000	- 7,5	- 27,1
Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliation du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation	57 679 782	52 782 146	- 8,5	- 38,6
Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale	47 718 048	44 717 854	- 6,3	- 3,2
Total mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »	3 470 323 601	3 433 099 777	- 1,07 ^2	- 3,95 ^1
^1 A périmètre constant, les actions « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « Communication » ayant été transférées au programme 212 (Soutien de la politique de défense) rattaché au ministère de la défense. ^2 - 1,15 % après le vote de l'Assemblée nationale, les crédits de la mission étant mis à contribution, comme tous les autres ministères, pour financer des mesures destinées à l'agriculture et l'outre-mer, à hauteur de 3 millions d'euros ; 300 000 euros supplémentaires abondent par ailleurs la réserve parlementaire.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Cette année encore, la lecture des crédits attribués à la mission « Anciens combattants » ne peut être déconnectée de la baisse inexorable du nombre des ressortissants. Ainsi, bien qu'en réduction de 1,15 %, après le vote de l'Assemblée nationale, ils ne diminuent pas en proportion de cette fatalité démographique qui fait disparaître, au fil des ans, les acteurs des conflits passés.

Une partie des marges de manoeuvre rendues disponibles est, en effet, redéployée au service de mesures nouvelles ou de l'amélioration des prestations et droits existants : poursuite de la revalorisation de la retraite du combattant, relèvement du montant de l'allocation différentielle pour les conjoints survivants ou des majorations spécifiques accordées aux veuves des grands invalides de guerre, mise en place d'un dispositif d'indemnisation en faveur des victimes des essais nucléaires, notamment.

Si l'on inclut les dépenses fiscales, l'effort budgétaire consenti atteint plus de 3,85 milliards d'euros et témoigne, s'il le fallait encore, de la reconnaissance de la Nation à l'égard de ceux qui se sont battus en son nom.

Parallèlement, les structures administratives de la mission poursuivent la mutation engagée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques afin d'assurer des prestations de qualité à l'usager.

Les grandes masses de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »

I. RECONNAISSANCE ET RÉPARATION : DES EFFECTIFS EN BAISSE ET DES PRESTATIONS EN HAUSSE

Pour l'essentiel, le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » couvre l'ensemble des prestations servies aux anciens combattants au titre des pensions militaires d'invalidité et des droits qui leur sont liés et de la retraite du combattant. Outre l'administration de la dette viagère, qui absorbe à elle seule les trois quarts des crédits de la mission (75,4 %), il finance également les diverses prestations et avantages particuliers ouverts au titre de la solidarité et, plus étonnamment, certaines dépenses d'entretien des lieux de mémoire.

La quasi-stabilité de l'enveloppe consacrée à la dette viagère (- 0,7 %, à près de 2,6 milliards d'euros) exprime à nouveau la constance des politiques de reconnaissance et de réparation en faveur du monde combattant, les économies résultant de la baisse inexorable du nombre de ressortissants (123,5 millions d'euros pour 71 000 bénéficiaires de moins en 2010 au titre des pensions d'invalidité et de la retraite du combattant) étant en grande partie redéployées pour financer les revalorisations à venir des prestations existantes.

A. PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ : DES DROITS PRÉSERVÉS

1. Les pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre...

Versées à titre militaire ou de victime de guerre, les pensions d'invalidité sont accordées pour indemniser la gêne fonctionnelle consécutive aux blessures ou maladies reconnues imputables au service ou à un fait de guerre. Elles sont également attribuées, sous certaines conditions, aux conjoints survivants, orphelins ou ascendants d'un militaire décédé au combat ou d'un invalide pensionné.

La baisse mesurée des dépenses affectées à leur paiement (52 millions d'euros, équivalant à moins de 1 % d'une enveloppe de 1,79 milliard ^{1 ( * )} ) n'intègre qu'une partie de l'économie liée à la diminution des effectifs (estimée à 97 millions) et préserve ainsi les droits de ceux qui ont été touchés dans leur chair et de leurs ayants cause, le ratio moyen des pensions versées augmentant de 0,5 %.

Sur longue période, l'évolution de la dotation est en ligne avec celle du nombre des bénéficiaires, comme en attestent les tableaux et graphique ci-après.

Evolution des pensions militaires d'invalidité depuis 2005
	Crédits ouverts en loi de finances initiale (en millions d'euros)	Effectif concerné
		Invalides	Veuves et orphelins	Ascendants	Total
2005	2 221	269 138	118 116	6 565	393 819
2006	2 137	259 607	114 185	6 242	380 034
2007	2 044	249 372	108 963	5 817	364 152
2008	1 966	240 190	104 565	5 507	350 262
2009 ^1	1 842	-	-	-	334 262
2010 ^1	1 790	-	-	-	318 262
Evolution en nombre/montant	431				75 557
Evolution en %	- 19,4 %				- 19,2 %
^1 Prévisions
Données : secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants

Données : secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants

Source : commission des affaires sociales du Sénat

Pour 2010, la prévision budgétaire se fonde sur une baisse des effectifs de 4,8 % (soit 16 000 personnes). Elle tient compte en particulier de l'entrée dans le dispositif des veuves mariées après les dates d'indépendance, dont les droits ont été décristallisés en 2007 et les demandes d'indemnisation traitées sur 2008 et 2009 ^{2 ( * )} .

En 2008 ^{3 ( * )} , le montant moyen d'une pension d'invalidité s'élevait à 4 528 euros ; il ne reflète cependant pas les disparités considérables des pensions effectivement versées, le montant médian étant de 1 927 euros quand la pension maximale atteint 260 146 euros.

19 millions d'euros supplémentaires sont par ailleurs provisionnés pour financer les revalorisations du point d'indice qui interviendront en 2009 et 2010 en application du rapport constant établi entre les pensions et les rémunérations publiques.

Le rapport constant

Il s'agit d'un mécanisme de revalorisation du montant des pensions militaires d'invalidité et de la retraite du combattant, instauré en 1948 et actualisé en 1990, établissant un rapport constant entre l'évolution des pensions et celle des traitements des fonctionnaires.

Depuis la loi de finances pour 2005, la valeur du point, portée à 13,68 euros au 1 ^er juillet 2009, est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l'Etat tel que défini par l'Insee à la date de cette réévaluation, et non plus de manière rétroactive.

Malgré cette réforme destinée à répercuter plus rapidement la hausse des traitements sur les pensions, les associations d'anciens combattants considèrent que le rapport constant reflète insuffisamment la hausse du coût de la vie et partant, entraîne une perte de pouvoir d'achat régulière ; elles demandent par conséquent que soient intégrées les primes des fonctionnaires dans la base de calcul - ce qui aurait porté selon certaines estimations le point à 19,63 euros au 1 ^er juillet 2009.

2. ... et les droits qui leur sont liés

Les droits liés aux pensions d'invalidité, qui recouvrent les soins médicaux gratuits, l'appareillage, le remboursement des prestations de sécurité sociale servies aux invalides et les réductions de transports, affichent cette année une baisse de 4,2 % (à 213,7 millions d'euros ) due exclusivement à la réduction du nombre de bénéficiaires mais qui tient compte de la hausse générale des dépenses de santé.

Dans les faits, seul un tiers des titulaires d'une pension d'invalidité ^{4 ( * )} , soit 77 000 personnes, demande à bénéficier des soins médicaux gratuits , qu'il s'agisse des prestations médicales, paramédicales, chirurgicales, pharmaceutiques et des cures thermales. Malgré la baisse du nombre de bénéficiaires, qui produit une économie de 4 millions d'euros, la dotation progresse de 3,45 millions sous l'effet d'un abondement de 7,45 millions correspondant au transfert de l'activité de règlement des soins à la caisse nationale militaire de la sécurité sociale (CNMSS) dans le cadre de la réforme du ministère.

L'enveloppe consacrée aux appareillages est majorée de 450 000 euros en raison, là aussi, des transferts de crédits et de missions réalisés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques : transfert, d'une part, vers l'institution nationale des invalides (Ini) de 320 000 euros du fait du rattachement du centre d'études et de recherches sur l'appareillage des handicapés (Cerah) ; hausse, d'autre part, des crédits de 770 000 euros pour permettre la prise en charge progressive par la CNMSS des factures d'appareillage. Si l'on excepte ces changements de périmètre, la dotation est stabilisée, le facteur démographique étant compensé par le coût croissant des prises en charge du fait du vieillissement de la population et de l'évolution technologique.

Concernant le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre , qui consiste pour l'Etat à rembourser les prestations servies par le régime général au titre de la section « Invalides de guerre » ^{5 ( * )} , les crédits sont alignés sur la diminution prévisionnelle des effectifs concernés (- 13,6 millions), la dépense moyenne par bénéficiaire s'établissant à 8 342 euros.

Enfin, la dotation destinée à financer les réductions sur les tarifs du réseau SNCF ^{6 ( * )} qui sont accordées aux pensionnés dont le taux d'invalidité est d'au moins 25 % voit son montant majoré de 400 000 euros (+ 9 %) afin de l'ajuster aux consommations constatées lors des exercices précédents et de prendre en compte la hausse continue des coûts de transport comme de la fréquentation du réseau.

* ¹ Ces crédits étant reversés, comme pour la retraite du combattant, au compte d'affectation spéciale « pensions », programme 743, qui procède, par l'intermédiaire des centres régionaux de pensions et de la trésorerie générale pour l'étranger, au paiement des retraites.

* ² On rappellera que 3 500 demandes étaient attendues, pour un coût estimé à 24 millions d'euros.

* ³ Hors pensions versées aux « ex-cristallisés ».

* ⁴ Hors ayants cause.

* ⁵ Sont concernés les invalides à 85 % et plus qui ne détiennent pas déjà la qualité d'assuré social, pour couvrir les affections qui ne relèvent pas d'une prise en charge au titre des soins médicaux gratuits ou de l'appareillage.

* ⁶ Soit 50 % ou 75 % des tarifs de base.