VI. PRÉPARATION ET CONDUITE DES OPÉRATIONS D'ARMEMENT
En 2010, cette action concentrera 18,2 % des autorisations de programme (2,12 milliards d'euros) et 18,8 % (2,14 milliards d'euros) des crédits de paiement du programme 146 . Elle comprend trois sous-actions : « soutien à la délégation générale pour l'armement et subvention au Fonds Spécial des Pensions des Ouvriers des Établissements Industriels de l'Etat » ; « investissements pour les opérations d'armement » et « soutien-expérimentation (Terre, Air, marine) ».
La DGA a pour mission d'assurer la conduite des programmes et opérations d'armement dans un souci de cohérence entre les aspects opérationnels, techniques, financiers, calendaires, industriels et de coopération.
En 2009, la DGA employait 14 307 emplois équivalent temps plein, dont 10 650 civils et 3 657 militaires.
A. SOUTIEN DGA ET SUBVENTION FSPOEIE
Cette sous action mutualise un ensemble de dépenses de la DGA dans leur globalité ou pour partie. Elle concentre l'essentiel des crédits de l'action, à savoir 1 893,6 millions d'euros de crédits de paiement (1 883,8 en PLF 2009) et 1 868,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement pour 2010 (1 932,7 en PLF 2009).
1. Modernisation de la DGA et évolution des procédures d'acquisition
a) Modernisation de la DGA
La modernisation de la délégation générale pour l'armement (DGA) contribue à la réforme globale du ministère. Les orientations retenues consistent, dans un format resserré à 10.000 personnes à l'horizon 2014, à renforcer les compétences de management et d'expertise dont dispose la DGA, en redéployant ses implantations et en rationalisant ses soutiens.
Ce projet de modernisation s'appuie sur des transferts, des réductions de périmètre et des fermetures de sites échelonnés entre 2009 et 2014. Le calendrier intègre les délais nécessaires à la préparation pratique des opérations de transferts ou de fermeture, ainsi que ceux permettant aux personnels concernés de se déterminer sur leur avenir professionnel. Il tient également compte des exigences de continuité de l'activité.
Un « plan stratégique de ressources humaines » a été élaboré pour piloter les évolutions à opérer, en lien avec les objectifs d'effectifs et de maîtrise de la masse salariale assignés à la DGA pour 2014. Actualisé chaque année, cet outil identifie ainsi des cibles qualitatives et quantitatives, métier par métier, pour chacun des 56 métiers de la DGA.
Le plan stratégique de ressources humaines de la DGA prévoit ainsi à échéance 2014 d'augmenter de 4 % en moyenne les effectifs dans les métiers d'expertise technique, en contrepartie d'une réduction moyenne de 17 % dans les métiers d'essai et de 40 % dans les métiers du soutien.
Les redéploiements retenus concernent les activités techniques et celles du service de la qualité.
L'implantation des activités techniques est revue afin de regrouper les compétences et les moyens par grand domaine : terrestre, naval, aéronautique, missiles, électronique. Dans les domaines terrestre et aéronautique, comme cela est déjà fait dans le domaine naval, la DGA et les armées développeront les synergies entre leurs centres respectifs d'essais et d'expérimentation. Enfin, la responsabilité du centre d'études de Gramat sera transférée en 2010 au centre de l'énergie atomique (CEA). Au total, le nombre d'implantations géographiques principales des moyens techniques de la DGA sera réduit de vingt à quatorze.
Par ailleurs, le service de la qualité, chargé de l'assurance qualité dans l'industrie de défense, sera réorganisé en cinq sites principaux : Bordeaux, Bourges, Marseille, Nantes et Saclay ; ses implantations secondaires seront regroupées sur vingt-cinq sites, au lieu de quarante-neuf actuellement, choisies en adéquation avec l'activité industrielle et hébergés dans des implantations appartenant au ministère de la défense.
Le redéploiement des implantations de la DGA s'accompagnera de rationalisations dans les différents domaines du soutien : réduction des surfaces occupées, refonte de l'organisation et des modes de fonctionnement, mutualisations à l'échelle de la DGA voire du ministère. Ainsi, dans la perspective du regroupement géographique des services parisiens du ministère (projet Balard), les équipes de l'établissement central de soutien (ECS) de la DGA et du service des moyens généraux (SMG) du secrétariat général pour l'administration (SGA) ont été fusionnées pour créer le 8 avril 2009 un opérateur unique de soutien des services centraux du ministère de la défense : le service du soutien parisien et de l'administration centrale (SPAC).
Enfin, des transformations sont engagées dans le domaine de la formation : l'activité du centre de formation de Lorient a cessé fin 2008 et la responsabilité du centre de formation de Bourges sera transférée au SGA avec l'ambition de constituer un pôle de formation étoffé au bénéfice de l'ensemble des organismes du ministère.
b) Procédures d'acquisition
Dans le cadre de la mise en oeuvre des orientations fixées par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, une refonte des textes relatifs à la conduite des opérations d'armement a été engagée.
Les travaux correspondants ont été menés conjointement depuis début mars 2009 avec les représentants de l'état-major des armées, de la délégation générale pour l'armement, du contrôle général des armées et de la direction des affaires financières du secrétariat général pour l'administration.
L'instruction générale qui résulte de ces travaux constituera la nouvelle référence en matière de déroulement et de conduite des opérations d'armement. Volontairement synthétique, ce projet s'inscrit dans le cadre de la nouvelle gouvernance des opérations d'investissement dont il décline les principes aux opérations d'armement.
Sur la base d'un découpage en six stades, il porte sur l'ensemble du cycle de vie de l'opération d'armement, du stade d'initialisation à celui de retrait du service. Ce découpage permet l'intervention régulière du comité ministériel d'investissement (CMI) pour l'examen des jalons de changement de stade.
Parmi les évolutions significatives, on notera :
• une clarification des responsabilités : la responsabilité de chaque stade sera confiée, soit au chef d'état-major des armées, soit au délégué général pour l'armement, et sera déclinée au travers de la présidence du comité de pilotage de l'opération d'armement ;
• les activités des acteurs de la conduite seront précisées et se déclineront des responsabilités respectives des grands subordonnés ;
• le renforcement de l'expression du besoin opérationnel par l'introduction du stade d'initialisation, et la responsabilité du chef d'état-major des armées sur les stades amont ;
• l'extension du rôle de l'équipe de programme sera intégrée à l'ensemble du cycle de vie de l'opération d'armement ; cette équipe sera constituée dès le stade d'orientation et restera active jusqu'au retrait du service ; elle intègrera notamment un représentant des structures de soutien contribuant ainsi à une meilleure coordination entre acquisition et soutien en service ;
• la prise en compte du coût global dès l'origine de l'opération d'armement, son enrichissement et son entretien annuel sur le cycle de vie ;
• une simplification de la typologie des opérations d'armement - opération majeure relevant du CMI ou opération simplifiée - sera assortie d'une certaine souplesse de reclassement au cours du cycle de vie.
2. Maîtrise du coût des programmes d'armement
La variation globale des devis est calculée pour l'ensemble des opérations d'armement du programme budgétaire 146 « Equipement des forces ». Elle est donnée par le rapport, exprimé en pourcentage, entre le montant cumulé des variations des devis (ramenés aux mêmes conditions économiques), inscrites dans les documents de suivi des programmes approuvés dans l'année, et le montant total des devis arrêté au 31 décembre de l'année précédente.
En 2008, la hausse a été de 0,89 % de la somme des devis des 53 opérations d'armement du périmètre du programme budgétaire 146.
En 2007, la hausse a été limitée à 0,2 %.
Cet accroissement est lié aux évolutions survenant au cours des phases de développement ou de production et qui sont le plus souvent dues à l'allongement des délais de réalisation pour tenir compte des priorités décidées sous contrainte budgétaire, à l'évolution du coût des facteurs marquée notamment par de fortes variations du coût des matières premières ces dernières années et à de mauvaises anticipations technique ou économique par la maîtrise d'ouvrage.
Les principales baisses de devis observées en 2008 concernent les opérations suivantes :
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- Mirage 2000N-K3 |
- 7,98 % |
- 16 M€ |
60 % réduction de cible/ 40 % négociations |
|
- Alphajet rénovation |
- 5,34 % |
- 2 M€ |
négociations |
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- COUGAR rénovation |
- 4,01 % |
- 10 M€ |
annulation de provisions pour hausses économiques par négociation |
|
- HELIOS II |
- 3,6 % |
- 50 M€ |
75 % arrivée de la Grèce parmi les partenaires HELIOS/ 25 % négociations |
Les estimations de coûts et d'analyses de la valeur effectuées au stade de préparation et de conception sont par nature affectées d'un degré d'imprécision important. Ce n'est qu'à l'approche de la réalisation qu'un devis consolidé peut être établi, intégrant les perspectives réelles de commandes et de livraisons, la négociation avec le ou les industriels et leur insertion au plan d'activité de l'entreprise. Dans le cadre de la réforme de la conduite des opérations d'armement engagée en 2003 par le ministère de la défense, deux mesures essentielles concernant les méthodes de gestion ont été prises :
• les pouvoirs d'arbitrage du CEMA vis-à-vis des armées ont été renforcés pour mieux garantir la cohérence capacitaire du système de défense français (décret du 15 Juillet 2009) ;
• les instructions ministérielles relatives à la conduite des opérations d'armement ont été modifiées en 2007 ; elles prévoient l'établissement d'un portefeuille de risques valorisés afin d'établir au plus tôt un cadrage financier initial robuste ; les éléments principaux figurent dans les dossiers de lancement et de suivi annuel de chaque opération d'armement.
Depuis 2006, ce cadrage financier initial est validé au sein de la DGA, avant le lancement des stades de conception et de réalisation, par un comité des devis, présidé par le directeur des plans, du budget et de la gestion, qui prend en compte les différents types de risques (opérationnels, techniques, industriels, etc...). Ces travaux amènent à renforcer l'analyse fonctionnelle et l'analyse de la valeur concourant à l'optimisation des spécifications vis-à-vis des coûts. En application de ces principes, le comité ministériel d'investissements, présidé par le ministre de la défense, décidera de la politique d'investissement et arbitrera les variantes de réalisations physiques.
3. Maîtrise du coût d'intervention de la DGA.
L'objectif du coût d'intervention est de 1 082 M€ pour l'exercice 2009, hors plan de relance (9 M€). Ce montant intègre les dépenses de personnel (pensions incluses), les frais de fonctionnement et les investissements. Avec le plan de relance, l'objectif est de 1 091 M€. Par rapport à l'objectif de 1 080 M€ retenu pour 2008, la part des dépenses de personnel (pensions comprises, soit plus de 70 % du coût d'intervention total) augmente en 2009 de 0,2 % (+ 1,3 M€).
L'augmentation du poste « dépenses de personnel » malgré la baisse continue des effectifs, s'explique par l'accroissement du nombre de personnel de niveau I au détriment des personnels de niveaux II et III résultant du renforcement de certaines fonctions stratégiques, de l'augmentation du CAS pensions ainsi que de la revalorisation du point de la fonction publique et des revalorisations catégorielles.
Le poste des dépenses de fonctionnement et investissements augmente en 2009 de 3,2 %. Cette augmentation de 3,2 % se décompose en + 4,2 % d'investissements y compris les crédits du plan relance et + 2,2 % de dépenses de fonctionnement dues en partie aux externalisations. Hors relance, l'augmentation des dépenses de fonctionnement et investissements est de 0,2 % (+ 0,7 M€).
Compte tenue des coûts de restructuration liés au renforcement de la politique d'externalisation, la poursuite de la réforme du ministère devrait se traduire dans un premier temps par un quasi maintien du coût d'intervention puis dans un deuxième temps par une baisse sensible de ce dernier, notamment grâce à la diminution des effectifs et la rationalisation des implantations des augmentations de la DGA.
Évolution du coût d'intervention de la DGA depuis 2006 en M€ courants :
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Années |
Objectif |
Réalisé |
|
2006 |
1 070 |
1 043 |
|
2007 |
1 100 |
1 065 |
|
2008 |
1 080 |
1 087 |
|
2009 (y compris plan de relance) |
1 091 |