N° 102
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT
(Moyens
de l'action internationale)
Par M. André TRILLARD,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Jean-Pierre Bel, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360
Sénat : 100 et 101 (annexe n° 1 ) (2009-2010)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les crédits affectés à la mission « action extérieure de l'Etat » , qui relève du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), ne regroupent que 40 % de l'ensemble des financements que consacre la France à son action à l'étranger . Ceux-ci s'élèvent en effet à 6,693 milliards d'euros au total pour 2010, en crédits de paiement (CP). Si les montants financiers qui dépendent du MAEE lui-même sont donc minoritaires dans ce total, avec 2,630 milliards d'euros en CP pour 2010 , ce ministère revendique néanmoins une part prépondérante dans la conduite de l'action extérieure de la France, puisque l'ensemble des services extérieurs sont placés sous l'autorité de nos ambassadeurs.
Le présent avis analyse les programmes 105 « action de la France en Europe et dans le monde » et 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».
I. LE PROGRAMME 105 ENREGISTRE UNE LÉGÈRE PROGRESSION FINANCIÈRE QUI BÉNÉFICIE, POUR L'ESSENTIEL, AUX ENGAGEMENTS MULTILATÉRAUX DE LA FRANCE
Le programme 105 constitue l'une des principales composantes de l'action extérieure de l'Etat. Placé sous la responsabilité du directeur général pour les affaires politiques et de sécurité, il regroupe près du tiers des crédits avec 1,708 milliard en CP en 2010 et près des deux tiers des emplois de la mission, avec 8 254 ETPT (équivalents temps plein travaillés). Il est articulé en six actions d'inégale importance :
- action n° 01 : coordination des l'action diplomatique : 5,7 % des crédits ;
- action n° 02 : action européenne : 3,3 % des crédits ;
- action n° 04 : contributions internationales : 38,7 % des crédits ;
- action n° 05 : coopération militaire et de défense : 6,7 % des crédits ;
- action n° 06 : soutien par les services de la direction générale de l'administration : 15 % des crédits ;
- action n° 07 : réseau diplomatique : 30,7 % des crédits du programme.
A périmètre constant, ce programme augmente de 8,5 % en CP par rapport à 2009 . Il rassemble l'ensemble des moyens dont dispose le MAEE dans la conduite de la politique étrangère de la France, hormis ceux dévolus aux actions destinées aux Français de l'étranger et aux affaires consulaires (programme 151), à la coopération scientifique, technique et culturelle (programme 151). Quant à l'aide publique au développement, elle relève du programme 209.
Ce programme regroupe les crédits de rémunération et de fonctionnement des services d'état-major du ministère et des directions politiques, géographiques, et des affaires économiques, ainsi que les crédits des services soutenant l'action diplomatique, comme ceux affectés à la presse et communication, aux affaires juridiques, aux archives et documentation, et au protocole.
Les fonctions « soutien », assurées par la Direction générale de l'administration pour le compte commun des 4 programmes placés sous la responsabilité du MAEE, afin de gérer les affaires budgétaires, les systèmes d'information, les affaires immobilières, la logistique diplomatique et la sécurité, y figurent également .
Le programme inclut les crédits correspondant aux contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix (OMP) décidées par l'ONU, ainsi que les crédits de la direction de la coopération de sécurité (DCSD).
L'essentiel de la progression du programme 105 bénéficie aux contributions internationales obligatoires dues par la France, et particulièrement aux opérations de maintien de la paix (OMP), et au renforcement de la sécurité du réseau diplomatique.
50 millions d'euros supplémentaires sont ainsi attribués aux contributions internationales, dont 46,4 millions pour les OMP.
En outre, le processus de transfert des contributions techniques aux ministères compétents sur le fond se poursuit, à raison de 6,9 millions d'euros.
L'évolution des moyens s'inscrit dans le budget triennal 2009-2011, et dans les contraintes énoncées par la révision générale des politiques publiques. La RGPP et les propositions contenues dans le Livre blanc ont conduit à instaurer une modularité accrue du réseau diplomatique en fonction des missions confiées à chaque poste. Nos 160 ambassades sont progressivement réparties entre :
- 38 ambassades à missions élargies ;
- 91 ambassades à missions prioritaires ;
- 31 ambassades à missions spécifiques.
Rappelons que notre réseau diplomatique est le deuxième le plus dense dans le monde, après celui des Etats-Unis. Cette modularité vise au maintien du caractère « universel » du réseau, mais il faudra veiller à ce que les postes à « missions spécifiques » soient dotés des moyens nécessaires pour justifier leur existence : un ambassadeur reclus dans son bureau faute de moyens indispensables pour nouer des contacts serait-il utile à notre pays ?
Cinq objectifs majeurs ont été définis par le Livre blanc pour notre action extérieure : la défense et la promotion des intérêts de la France à l'étranger, la construction de l'Europe, le renforcement de la sécurité internationale, la promotion du multilatéralisme, et le rayonnement de la France par son réseau diplomatique.
La modernisation et la mise à niveau de la sécurité du réseau diplomatique constituent une autre priorité : cinq millions d'euros sont ainsi consacrés à la sécurité informatique du ministère permettant à six nouveaux projets d'être lancés pour renforcer la fiabilité du système d'information et sécuriser les communications.
En revanche, les crédits destinés à la coordination de l'action diplomatique sont en baisse de 32,5 à 30,8 millions d'euros.
Cette baisse est principalement due au service du protocole qui bénéficiait, en 2009, d'un budget des conférences internationales comprenant l'organisation du sommet de l'OTAN tenu à Strasbourg et à Kehl.
Les crédits de soutien du ministère sont en baisse : à périmètre constant, correction faite de l'extension du périmètre des loyers budgétaires, les crédits de fonctionnement général de l'administration centrale accusent une baisse significative de 5 % par rapport à la LFI 2009 : les crédits d'entretien à l'étranger sont ainsi supprimés car les dépenses d'investissements immobiliers sont désormais financées par les produits de cession des immeubles qui alimentent le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'État » .
La nécessaire augmentation en LFI des crédits destinés à satisfaire nos engagements internationaux entreprise en 2007 est bienvenue, car elle permet de prendre en compte, dès la loi de finances initiale, les sommes que la France ne pourra s'exonérer de payer.
En revanche, on ne peut que constater que cet effort nécessaire, s'effectue au détriment des autres crédits du programme, qui sont pleinement soumis aux contraintes de la RGPP, qu'il s'agisse des personnels ou des frais de fonctionnement.
Les 700 ETP que le MAEE doit supprimer durant la période 2009-2011, seront issus du « lissage » des grandes ambassades, qui devront se séparer de 10 % de leurs effectifs, et de la création des ambassades à missions spécifiques, qui compteraient moins de 5 ETP expatriés et des recrutés locaux.
Il serait souhaitable que le cabinet du ministre sollicite, pour validation ou réexamen, la répartition prévisionnelle des suppressions d'emplois dans les ambassades à « missions élargies ». Il convient également que les postes à « missions spécifiques » se voient, dans la même perspective de pilotage concerté, assignés des missions précises. Une période d'expérimentation permettrait alors, tant à ces postes qu'au cabinet, de valider la pertinence de ces missions au regard tant des objectifs qui leur sont fixés que des moyens disponibles pour les satisfaire.
Dans sa présentation d'un « ministère en mouvement », le MAEE définit ainsi ses perspectives touchant l'évolution du métier d'ambassadeur :
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Source / maee