Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

EXAMEN DES ARTICLES

Article additionnel avant l'article 14 - Prise en compte des objectifs liés au développement durable dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)

Ainsi que votre rapporteur pour avis l'a souligné dans l'exposé général, l'impératif de protection du patrimoine architectural ne s'oppose pas aux objectifs liés au développement durable : au contraire, ces deux logiques doivent être conciliées, dans le respect, cependant, des spécificités du bâti ancien et des exigences esthétiques, culturelles et architecturales qui justifient la création des zones protégées.

Aussi, la mise en place par une commune d'une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), qui est un outil souple et contractuel, ne doit pas être perçue comme un obstacle à la prise en compte des exigences du développement durable.

Tant les architectes de Bâtiments de France (ABF) que les associations de défense du patrimoine entendus par votre rapporteur ont partagé ce souhait et souligné la nécessité de parvenir à une meilleure prise en compte de la promotion des énergies renouvelables et du renforcement des performances énergétiques des bâtiments, dans le sens des objectifs généraux définis, notamment, à l'article 4 du présent projet de loi. D'ailleurs, des ABF s'y emploient déjà, par exemple pour permettre l'insertion de capteurs solaires ou en recommandant l'utilisation de matériaux isolants traditionnels et adaptés au bâti ancien.

Afin de faciliter, notamment, l'intégration des préoccupations environnementales dans les règlements de ZPPAUP , votre commission a adopté un amendement visant à :

- prévoir que les prescriptions applicables dans ces zones, définies par les communes en lien avec les ABF, devront notamment définir les conditions dans lesquelles peuvent être autorisés, au regard de leur intégration architecturale et de leur insertion paysagère, les aménagements, installations et constructions liés à la promotion des énergies renouvelables ou destinés à renforcer la performance énergétique des bâtiments ;

- favoriser l'intégration de ces prescriptions dans les règlements existants, qui ne les ont pas forcément prises en compte, notamment pour les plus anciens : elles pourront ainsi être introduites selon une procédure de modification, qui est plus souple que la procédure de révision ; cela permet également de les faire évoluer plus aisément, au gré des évolutions techniques ;

- enfin, d'une façon plus générale, laisser plus de souplesse aux communes en prévoyant que les prescriptions en matière d'architecture et de paysage instituées pour des travaux dans les zones protégées peuvent être non seulement « particulières » mais aussi « générales » ; cela permet de ne pas fixer, dans certains cas, des prescriptions trop précises ou rigides qui pourraient s'avérer contraignantes ou restrictives, mais plutôt des objectifs à atteindre en matière de protection du patrimoine architectural et paysager ; il s'agit également de favoriser une plus grande cohérence et de réduire l'impression d'arbitraire dans les avis rendus par les ABF.

Ces dispositions tendent, au final, à conforter les ZPPAUP comme des outils modernes au service de la protection du patrimoine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel .

Article 14 - Réforme de la procédure de recours contre l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)

I. Le droit existant

Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) sont la formule la plus récente et la plus souple de protection du patrimoine.

Instituées par la loi du 7 janvier 1983 ^{4 ( * )} dans le cadre de la décentralisation des compétences en matière d'urbanisme, elles se caractérisent par un partage de responsabilités entre l'État et les communes. La création des ZPPAUP donne aux communes un rôle actif et responsable dans la gestion et la mise en valeur de leur patrimoine et permet de définir des règles adaptées de nature à renforcer sa protection.

Les ZPPAUP sont ainsi créées sur proposition ou après accord des communes intéressées ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme. Elles peuvent être instituées « autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel » ^{5 ( * )} .

Leurs modalités de mise en oeuvre ont été précisées par un décret du 25 avril 1984 ^{6 ( * )} , modifié en 2007 ^{7 ( * )} pour y introduire certaines mesures de simplification et de décentralisation. Ainsi, la décision de mise à l'étude de la ZPPAUP relève de l'initiative communale ou intercommunale, ou peut être prise par le préfet de département ; l'élaboration de cette étude est conduite sous la responsabilité du maire ou du président de l'EPCI, avec l'assistance de l'architecte des Bâtiments de France (ABF).

Le projet de création de la zone de protection, qui doit respecter des « prescriptions particulières en matière d'architecture et de paysages » , est soumis à enquête publique et à l'avis de la commission régionale du patrimoine et des sites. Après accord du préfet de département, la zone de protection est créée par décision du maire ou du président de l'EPCI. Les dispositions la concernant constituent des « servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol » ^{8 ( * )} et sont annexées au plan local d'urbanisme.

Dès qu'une ZPPAUP est instituée, le périmètre de protection délimité en fonction du terrain se substitue au cercle de 500 mètres résultant de la législation des abords des monuments historiques. Cela permet de mieux s'adapter à la réalité géographique, patrimoniale, urbaine et paysagère du quartier concerné.

A ce jour, près de 600 ZPPAUP ont été approuvées et environ 400 sont en cours d'étude.

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

En application de l'article L. 642-3 du code du patrimoine, issu de la loi du 7 janvier 1983 instituant les ZPPAUP, « les travaux de construction, de démolition, de déboisement, de transformation et de modification de l'aspect des immeubles compris dans le périmètre de la zone de protection (...) sont soumis à autorisation spéciale, accordée par l'autorité administrative compétente en matière de permis de construire après avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France. »

L'article 14 du projet de loi transmis par le Gouvernement en janvier 2009 prévoyait, dans sa rédaction initiale, de substituer un avis simple à l'avis conforme de l'ABF .

Aux termes de l'exposé des motifs du projet de loi, cette disposition viserait à assouplir et rendre plus efficaces les procédures d'autorisation de travaux, tout en étant « garante de l'intérêt du patrimoine » : elle se justifierait, d'une part, « par le fait que l'autorité chargée de délivrer les permis de construire dans les ZPPAUP est précisément celle qui a sollicité la création de la ZPPAUP » , à savoir le maire ou le président de l'EPCI compétent ; d'autre part, le permis de construire doit respecter le règlement de la ZPPAUP, qui est élaboré en accord avec l'ABF.

En conséquence, le projet de loi prévoyait de supprimer la procédure de recours auprès du préfet de région, instituée en cas de désaccord avec l'avis conforme rendu par l'ABF. En outre, il précisait qu'au cas où le ministre de la culture aurait décidé d'« évoquer » le dossier, l'autorisation de travaux n'aurait pu intervenir qu'après son accord.

III. Le texte adopté par la commission de l'économie

Sur proposition de son rapporteur, notre collègue Dominique Braye, la commission de l'économie a décidé, lors de sa réunion du 27 mai 2009, de maintenir l'avis conforme de l'ABF pour les autorisations de travaux dans les ZPPAUP.

En contrepartie, elle a proposé de réformer la procédure « d'appel » contre les décisions de l'ABF concernant les demandes de travaux dans ces zones protégées.

1. Le cadre actuel : une possibilité de recours auprès du préfet de région, après avis de la commission régionale du patrimoine et des sites

• Rappelons que la possibilité pour le maire, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, ou le « pétitionnaire » ^{9 ( * )} d'exercer un recours devant le préfet de région contre une décision rendue par un ABF sur une autorisation de travaux en ZPPAUP a été prévue dès la loi du 7 janvier 1983 qui a institué ces zones.

Cette procédure a ensuite été étendue, dans le cadre de la loi du 28 février 1997 ^{10 ( * )} , aux travaux portant sur un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit ou en secteur sauvegardé ; il s'agissait alors de mieux encadrer « l'exercice solitaire du pouvoir » que la loi conférait jusqu'alors à l'ABF, de lutter contre « l'étatisme persistant » des procédures de protection du patrimoine architectural et de répondre à la nécessité d'y introduire l'esprit de dialogue.

Dans ce cas, le préfet de région émet un avis qui se substitue à celui de l'ABF . Il se prononce après avis de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS) . Ces commissions, placées auprès du préfet de région, sont composées d'élus nationaux et locaux, de représentants de l'État et de personnalités qualifiées.

Le décret précité, relatif aux ZPPAUP, modifié par le décret du 30 mars 2007, précise que le préfet de région doit être saisi par lettre recommandée dans un délai d'un mois à compter de la réception par le maire de l'avis émis par l'ABF ou de deux mois à compter de la notification au pétitionnaire du refus d'autorisation de travaux. Il doit se prononcer dans un délai de trois mois à compter de sa saisine.

Par ailleurs, le ministre en charge de la culture a la possibilité d' « évoquer » les dossiers soumis aux ABF et aux préfets de région. Dans ce cas, les travaux ne peuvent être autorisés sans son accord. Le ministre a alors un délai d'un an à compter de la saisine du préfet pour se prononcer.

• Cette procédure de recours n'a trouvé, toutefois, qu'une application très limitée : aucun usage n'avait été fait de cette faculté avant 1997 ; depuis, les cas de recours en ZPPAUP, comme en secteurs sauvegardés, sont restés exceptionnels ; ils sont le plus répandus pour les décisions concernant les abords des monuments historiques.

Ainsi, d'après les données transmises à votre rapporteur pour avis par la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) du ministère de la culture, de 2000 à 2006, sur environ 100 recours contre des avis conformes des ABF en espaces protégés, deux ont concerné une ZPPAUP et seuls 25 avis ont été infirmés ; en 2007, sur un total de 33 recours, trois ont concerné une ZPPAUP . Ces données sont à mettre en regard des quelques 300 000 avis rendus chaque année par les ABF, dont 10 % en ZPPAUP ; seuls moins de 5 % de ces avis seraient négatifs.

Rappelons qu'aux côtés de ce recours de nature administrative, il est toujours possible de contester la décision devant le juge administratif.

2. Le dispositif proposé par l'article 14 : un recours auprès du préfet de département

Le texte adopté par la commission de l'économie vise, d'après son rapporteur, à assouplir les conditions de recours contre les avis conformes des ABF sur les autorisations de travaux dans les ZPPAUP, en vue de renforcer l'efficacité de cette procédure.

L'article 14 dans sa rédaction issue des travaux de la commission de l'économie prévoit, en ce sens :

- de confier au préfet de département , et non plus au préfet de région, la compétence en appel sur l'avis conforme de l'ABF ;

- de supprimer , dans le même temps, la consultation préalable pour avis de la commission régionale du patrimoine et des sites ;

- de prévoir, comme c'est déjà le cas actuellement, qu'un décret fixera le délai de saisine du préfet et le délai dont celui-ci dispose pour émettre son avis ;

- de supprimer la possibilité, pour le ministre en charge de la culture, d'évoquer tout dossier dont est saisi l'ABF ou le préfet en matière d'autorisation de travaux dans les ZPPAUP.

IV. La position de votre commission

• Votre commission partage , tout d'abord, la décision de la commission de l'économie de maintenir l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France pour les autorisations de travaux dans les ZPPAUP , et se réjouit de cette position.

En effet, de l'avis des associations de défense du patrimoine entendues par votre rapporteur, la transformation de cet avis conforme en un avis simple aurait représenté une régression dans la protection du patrimoine bâti et paysager et aurait conduit à fragiliser les ZPPAUP comme des outils de mise en oeuvre d'une politique patrimoniale durable. Certes, un règlement de zone, que le maire est ensuite chargé d'appliquer, est élaboré de concert avec l'ABF et fixe des prescriptions architecturales et paysagères. Toutefois, en matière de patrimoine, tout ne peut être planifié : l'ABF apporte l'expertise nécessaire dont ne peuvent disposer certains territoires, notamment dans les zones rurales où sont implantées nombre de ZPPAUP.

En outre, les maires - par la voix de l'Association nationale des villes à secteurs sauvegardés ou protégés et de l'Association des maires de France - se sont largement exprimés en faveur d'un maintien de l'avis conforme de l'ABF . Sa suppression aurait pu en effet conduire à les exposer à de fortes pressions au niveau local étant donné le caractère sensible de certains dossiers.

Par ailleurs, comme votre rapporteur l'a souligné dans l'exposé général, cette suppression de l'avis conforme de l'ABF dans les ZPPAUP aurait laissé de nombreuses questions en suspens, concernant notamment les règles applicables à la protection des abords des monuments classés ou inscrits situés dans le périmètre des ZPPAUP ou le bénéfice du régime « Malraux ».

Rappelons, par ailleurs, que la substitution d'un avis simple à l'avis conforme de l'ABF n'aurait pas conduit à alléger ou accélérer les procédures . La réforme récente des autorisations d'occupation des sols a réduit à deux mois , au lieu de quatre, le délai maximal dans lequel l'ABF doit rendre son avis. Au-delà de ce délai, l'absence de réponse vaut avis conforme tacite.

• S'agissant de la procédure de recours contre les avis de l'ABF, que cet article propose de réformer s'agissant des ZPPAUP, force est de constater, en effet, que son application est limitée. Ce constat est largement partagé, même si les motifs avancés pour en expliquer la cause divergent.

Pour certains, ce bilan limité serait la preuve que la médiation prévaut le plus souvent sur les conflits et donc sur la voie du recours, qu'il soit administratif ou contentieux, grâce à un dialogue engagé entre les élus ou propriétaires concernés et l'ABF. Pour d'autres, cette procédure de recours ne serait pas suffisamment connue. Pour d'autres encore, elle serait inefficace car trop lourde et trop distante des élus.

C'est notamment sur la base de cette dernière considération que la commission de l'économie a proposé de placer la procédure d'appel auprès du préfet de département, au lieu du préfet de région, et d'en alléger les procédures en supprimant l'avis de la CRPS notamment.

Cette proposition est séduisante à bien des égards, puisqu'elle est motivée par des objectifs que votre rapporteur pour avis partage pleinement : faire en sorte, d'une part, que ce recours, placé à un échelon plus proche des élus, soit mieux connu et mieux identifié par ceux-ci ; permettre, d'autre part, d'accélérer le traitement des dossiers et de « débloquer » ainsi plus rapidement des situations parfois tendues entre les élus et l'ABF.

D'ailleurs, votre commission s'était prononcée, en 2001, en faveur d'une départementalisation des procédures de recours contre les avis des ABF, en adoptant, sur le rapport de notre collègue Philippe Richert, une proposition de loi présentée par notre collègue Pierre Fauchon. Une différence majeure cependant avec le présent article est que ce texte, qui n'a jamais été discuté en séance publique et qui est resté sans suite, confiait la procédure d'appel non pas au préfet mais à une nouvelle instance - la « commission départementale du patrimoine » - à la composition diversifiée et plus ouverte que les CRPS et au fonctionnement modernisé.

Les personnes auditionnées par votre rapporteur pour avis ont relevé l'importance de conserver un caractère collégial à cette procédure d'appel, étant donné que l'avis rendu par l'ABF ne se borne pas, dans bien des cas, à appliquer « à la lettre » un règlement, mais comporte une part d'expertise et d'appréciation. L'avis rendu en appel doit donc être lui aussi technique, et non seulement administratif.

Ainsi, le fait que l'avis en appel soit assis sur la consultation préalable de la CRPS apporte au représentant de l'État une expertise collégiale et technique, qui est nécessaire pour trancher des dossiers complexes et pour assurer une forme de cohérence et de continuité dans le temps des décisions prises.

Par ailleurs, le fait de placer le recours auprès du seul préfet de département apparaît peu cohérent pour nombre des interlocuteurs entendus par votre rapporteur pour avis :

- la procédure serait ainsi différente en ZPPAUP et dans les secteurs sauvegardés ou aux abords de monuments historiques ; dans ces deux derniers cas, le recours se ferait auprès du préfet de région ; or, ce dernier est aussi considéré comme ayant la distance nécessaire pour être détaché des pressions locales ;

- le préfet de département est également en charge du contrôle de légalité et peut être, dans certains cas, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, ce qui le placerait dans une position ambiguë ;

- enfin, si votre rapporteur pour avis n'était guère favorable à cette évolution au moment où elle a été actée, la réorganisation en cours des services déconcentrés du ministère de la culture tend à conforter l'échelon régional ; le décret regroupant les services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) au sein des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) devrait être prochainement publié ; aussi, le préfet de département n'aura bientôt plus de service vers lequel se retourner pour instruire son avis, en dehors de l'ABF lui-même.

Conserver la procédure d'appel au niveau régional permet donc de garantir cette cohérence et évite, en outre, de démultiplier les instances locales consultatives, en s'appuyant sur les CRPS existantes ; ces dernières sont les plus à même de formuler un avis éclairé dans la mesure où elles sont appelées à se prononcer sur le projet de création de ces zones protégées. Par ailleurs, la procédure d'évocation du dossier par le ministre en charge de la culture, même si elle ne s'exerce qu'à titre exceptionnel, mérite d'être conservée pour les cas les plus sensibles ou complexes.

Toutefois, des voies d'amélioration sont sans nul doute nécessaires :

- d'une part, la composition et le fonctionnement des CRPS mériteraient sans doute d'être revus, dans le sens d'un allégement et d'une plus grande ouverture ;

- d'autre part, le délai dans lequel le préfet de région et cette commission sont appelés à statuer devrait être mieux encadré , afin que la procédure d'appel soit rendue plus fluide et plus rapide.

C'est pourquoi votre commission propose un amendement visant à maintenir la procédure de recours auprès du préfet de région et de conserver la consultation de la CRPS, tout en fixant à deux mois le délai dans lequel cette commission devra avoir été consultée et le préfet devra se prononcer . Par souci de cohérence, un délai identique est fixé pour les recours concernant des travaux en secteurs sauvegardés et aux abords des monuments historiques.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Division additionnelle avant le Titre II - Insertion d'un chapitre III intitulé « Publicité extérieure, enseignes et préenseignes »

Avant le Titre II du présent projet de loi, il est proposé d'insérer un nouveau chapitre III intitulé « Publicité extérieure, enseignes et préenseignes ».

La connexion entre les enjeux liés à l'affichage extérieur et ceux de l'urbanisme local justifie que les dispositions proposées par votre commission dans les articles additionnels présentés ci-dessous trouvent leur place au sein du Titre Ier consacré aux bâtiments et à l'urbanisme.

Votre commission vous propose d'insérer cette division additionnelle .

Article additionnel après l'article 15 bis - Prescriptions en matière de densité et de publicité lumineuse

Cet article additionnel tend à mieux encadrer les prescriptions relatives à l'affichage publicitaire, en termes de densité et de publicité lumineuse, en vue de limiter l'impact de ces dispositifs sur le cadre de vie.

Il propose de compléter, à cette fin, l'article L. 581-9 du code de l'environnement, qui prévoit que la publicité, quand elle est autorisée en agglomération, « doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de surface, de hauteur et d'entretien, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'État en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées » .

• Encadrer la densité publicitaire

Dans son rapport précité, votre rapporteur a souligné que l'objectif de réduction des formats des dispositifs d'affichage devait s'accompagner d'une réflexion sur la densité des panneaux publicitaires, afin qu'une réduction des tailles ne s'accompagne pas d'une multiplication des emplacements.

Si la loi du 29 décembre 1979 ne comporte pas de règle de densité, les règlements locaux fixent parfois des règles d'« interdistance » entre les dispositifs, notamment, qui sont toutefois complexes à appliquer et à contrôler et qui peuvent aboutir à un abus de position dominante.

Aussi, cet article additionnel tend à prévoir que les prescriptions relatives à l'affichage, susceptibles d'être adaptées au niveau local dans le cadre de règlements locaux de publicité, concernent également la densité des dispositifs publicitaires .

Pour les raisons évoquées plus haut, les règles encadrant cette densité devraient notamment concerner le nombre de dispositifs en fonction du linéaire de façade sur rue, plutôt que l'interdistance entre eux.

• Encadrer les dispositifs de publicité lumineuse

Par ailleurs, cet article additionnel tend à compléter ces mêmes prescriptions en matière de publicité lumineuse, afin de réduire les nuisances que ces dispositifs sont susceptibles d'entraîner sur le cadre de vie.

Rappelons qu'en application de l'article L. 581-9 du code de l'environnement, l'installation des dispositifs de publicité lumineuse, « autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence » , est soumise à l'autorisation du maire.

Serait désormais prise en compte, pour l'ensemble de ces dispositifs, leur consommation énergétique notamment, ce qui va dans le sens des efforts engagés par des professionnels, par exemple pour substituer des LED (diodes électroluminescentes) aux néons.

Rappelons que l'article 66 du projet de loi prévoit, par ailleurs, une disposition de portée générale en vue de prévenir ou limiter « les dangers ou trouble excessif aux personnes et à l'environnement causés par les émissions de lumière artificielle » : des prescriptions peuvent ainsi être imposées aux exploitants ou utilisateurs de certaines catégories d'installations ou équipements afin de réduire ces émissions. Aux termes de cet article, dans sa rédaction issue des travaux de la commission de l'économie, ces prescriptions pourront notamment porter sur « les conditions d'implantation et de fonctionnement des points lumineux, les flux de lumière émis et leur répartition dans l'espace ainsi que l'efficacité lumineuse des sources utilisées » . A l'initiative de son rapporteur, notre collègue Louis Nègre, la commission de l'économie a décidé, fort opportunément, de ne pas exclure la publicité extérieure, les enseignes et préenseignes du champ d'application de cet article.

Votre rapporteur pour avis relève néanmoins que ces dispositions - et notamment leurs modalités concrètes d'application - peuvent susciter certaines inquiétudes chez les professionnels concernés. Il conviendra notamment de veiller à ce que les normes qui seront imposées par voie règlementaire puissent être techniquement réalisables.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel .

Article additionnel après l'article 15 bis - Règlements locaux de publicité

I. Le droit existant

La loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes a rendu possible l'adaptation de la réglementation nationale au contexte local, par l'instauration d'un règlement local de publicité (RLP) établi à la demande du conseil municipal.

Dans ce cadre, trois types de zones dérogatoires peuvent donner lieu à des prescriptions spécifiques plus ou moins restrictives :

- les zones de publicité autorisée (ZPA) permettent de déroger au principe général d'interdiction de toute publicité en dehors des agglomérations, à proximité immédiate des établissements commerciaux et industriels, des centres artisanaux ou dans des groupements d'habitation ; les prescriptions applicables peuvent être plus ou moins restrictives que le règlement national ;

- les zones de publicité restreinte (ZPR) permettent d'introduire de la publicité dans les lieux, à l'intérieur des agglomérations, où elle est interdite par principe en application de l'article L. 581-8 du code de l'environnement (c'est-à-dire aux abords des monuments historiques, dans les secteurs sauvegardés et ZPPAUP, les parcs naturels régionaux, les sites inscrits, les aires d'adhésion des parcs nationaux) ; elles peuvent aussi servir à durcir la réglementation nationale et à soumettre les enseignes à autorisation du maire ;

- les zones de publicité élargie (ZPE) permettent de déroger, à titre exceptionnel et dans des conditions fixées par décret, à ces mêmes interdictions de publicité à l'intérieur des agglomérations, avec des normes qui peuvent être moins restrictives que le règlement national d'une part, et « lorsque la publicité est un élément déterminant de l'animation des lieux considérés » d'autre part ; dans ce dernier cas, la zone est instituée par arrêté ministériel.

• La procédure d'institution de ces zones dérogatoires est définie à l'article L. 581-14 du code de l'environnement.

La délimitation de ces zones et les prescriptions qui s'y appliquent sont établies à la demande du conseil municipal.

Un groupe de travail dont la composition est fixée par arrêté préfectoral, est chargé de préparer le projet de « réglementation spéciale ». Ce groupe est présidé par le maire et comprend en nombre égal :

- des membres du conseil municipal, et éventuellement un représentant de la structure intercommunale compétente en matière d'urbanisme ;

- des représentants des services de l'État.

Enfin, peuvent être associés au groupe de travail, à leur demande et avec voix consultative : les chambres consulaires, les associations locales d'usagers et les représentants des professions directement intéressées.

Le projet ainsi élaboré par le groupe de travail est transmis pour avis à la commission départementale compétente en matière de site et, en cas d'avis favorable, est arrêté par le maire après délibération du conseil municipal.

• D'après une enquête nationale réalisée par le ministère en charge du développement durable, on compte, en 2007, 1 335 RLP (contre 1 135 en 2003), dont 62 sont intercommunaux. Ils concernent 46 % de la population.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Le présent article tend à simplifier les procédures d'élaboration des règlements locaux de publicité, notamment en vue de prévenir les risques de contentieux « formels » auxquels ces règlements sont actuellement exposés, tout en intégrant cette démarche dans un cadre urbanistique plus global.

1. Une procédure simplifiée et alignée sur celle applicable en matière de plan local d'urbanisme (PLU)

La complexité de la procédure actuelle d'élaboration des règlements locaux de publicité est source de lourdeurs, puisque sa durée moyenne oscille entre une et deux années. Elle est aussi source de contentieux, qui s'appuient sur des « vices de forme » liés, notamment, à la composition des groupes de travail. Par ailleurs, elle n'a pas été modifiée depuis les lois de décentralisation de 1983 et présente donc certains « anachronismes » : c'est ainsi le préfet qui constitue les groupes de travail.

La simplification de cette procédure répond à des attentes fortes des maires . En outre, la sensibilité de nos concitoyens aux questions liées à la qualité du cadre de vie implique une démocratisation plus poussée de la procédure.

Dans ce double objectif, cet article additionnel tend à aligner la procédure d'élaboration, de révision ou de modification du règlement local de publicité (RLP) sur la procédure de droit commun (simplifiée ou non) applicable en matière de plan local d'urbanisme ^{11 ( * )} :

- l'initiative de la démarche appartient à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de PLU ou à défaut à la commune, conformément au renforcement de l'échelon intercommunal en matière d'urbanisme que conforte le projet de loi ; ce règlement local concerne soit l'ensemble du territoire de la communauté, soit celui de la commune ;

- la phase de consultation se substitue aux groupes de travail, qui sont de fait supprimés ; le caractère très large de cette concertation permet néanmoins de garantir et même de renforcer la démocratisation du processus : les personnes publiques, les associations et les professionnels représentés au sein des groupes de travail pourront être entendus et faire valoir leurs vues et leurs intérêts ; le texte précise que le président de l'EPCI ou le maire pourront recueillir l'avis de « tout organisme ou association compétents en matière de paysage, de publicité, d'enseignes et de préenseignes, d'environnement, d'architecture, d'urbanisme, d'aménagement du territoire, d'habitat et de déplacements, y compris des collectivités territoriales des États limitrophes » ( article L. 581-14-1 du code de l'environnement ) ;

- le projet arrêté par la collectivité est soumis pour avis (simple) à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, qui dispose, comme c'est actuellement le cas, d'un délai de deux mois pour se prononcer ;

- ce projet est ensuite soumis à enquête publique , ce qui permettra d' associer plus largement l'ensemble des citoyens à la démarche ;

- le règlement local, une fois approuvé par la collectivité, sera annexé au PLU ou aux documents d'urbanisme en tenant lieu ; à défaut de tels documents, elle sera tenue à disposition du public.

Dans un souci de simplification des démarches et en vue de favoriser leur cohérence et leur plus grande intégration, il est prévu que l'élaboration, la révision ou la modification du règlement local de publicité (RLP) et du plan local d'urbanisme (PLU) puissent éventuellement faire l'objet d'une procédure unique et d'une même enquête publique.

A titre transitoire et dans un souci de continuité de la réglementation, les règlements locaux de publicité en vigueur à la date de publication de la loi resteront valables jusqu'à leur révision , et pour une durée maximale de dix ans. Leur révision se fera selon la procédure prévue par cet article.

2. Un exigence renforcée de protection du cadre de vie

Dans le même temps, cet article additionnel comporte plusieurs dispositions visant à assurer une maîtrise renforcée de la « pression publicitaire » :

- les trois types de zones dérogatoires existantes - ZPA, ZPE et ZPR -, dont la terminologie pouvait parfois prêter à confusion, sont supprimés ;

- formellement, seules les anciennes zones de publicité restreinte sont maintenues puisque le règlement local de publicité ne pourra prévoir, sur la ou les zones qu'il aura définies, que des prescriptions plus restrictives que la réglementation nationale (à savoir les règles en matière d'emplacement, de densité, de surface ou encore de format des dispositifs publicitaires, définies en application de l'article L. 581-9 du code de l'environnement) ; cela rejoint d'ailleurs, en pratique, les prescriptions de la plupart des règlements locaux de publicité, qui prévoient en général peu de ZPE et de ZPA ;

- ce règlement local pourra instituer des « zones de tranquillité » où toute publicité sera interdite, jusqu'à cent mètres autour des écoles maternelles et primaires (comme prévoit d'ailleurs de le faire le RLP de la ville de Paris) ou aux abords des carrefours à sens giratoire (comme à Mérignac par exemple) ; plutôt que de généraliser ces interdictions, au même titre que les interdictions de publicité aux abords des monuments historiques, votre rapporteur a préféré que ces dispositions relèvent de la démarche locale et que leurs conditions de mise en oeuvre soient adaptées au contexte local ; cela permettra notamment de ménager un délai de transition, pour ne pas contraindre les maires à faire retirer des dispositifs dont ils viennent d'autoriser l'implantation ;

- la suppression des ZPA conduit à ce que toute publicité soit interdite hors « agglomération » ( I ) ; toutefois, compte tenu de la complexité de la notion d'agglomération ^{12 ( * )} que votre rapporteur pour avis a soulignée dans son rapport de mission sans pour autant y trouver d'alternative, une exception devrait être prévue dans les aéroports , qui sont des lieux de passage où il apparaît ni aberrant ni injustifié que la publicité puisse rester présente ; les professionnels de l'affichage entendus par votre rapporteur l'ont expressément souhaité ; le règlement local de publicité pourra fixer des prescriptions plus restrictives.

3. Une clarification des responsabilités en matière de police de l'affichage

La loi de 1979 a prévu l'exercice des compétences en matière de police concurremment par le maire ou par le préfet.

Afin de clarifier l'exercice des responsabilités dans ce domaine, il est proposé, lorsqu'il existe un règlement local de publicité, de confier cette attribution au maire. Cette solution, qui va dans le sens de la décentralisation, paraît cohérente dès lors que la commune s'est impliquée dans l'adaptation de la réglementation aux circonstances locales.

En effet, « l'arsenal » de sanctions administratives et pénales prévu par la loi de 1979 reste bien souvent très peu appliqué , alors que le montant des astreintes ou des amendes est dissuasif. Dans une circulaire du 23 juin 2008 , Mme Nathalie Kosciusko-Morizet et M. Hubert Falco ont rappelé avec fermeté aux préfectures la nécessité de renforcer l'organisation de la police spécifique à cette réglementation. La clarification proposée par votre rapporteur pour avis vise à responsabiliser davantage les communes qui se sont investies dans l'élaboration d'un RLP et à recentrer les moyens de l'État sur le reste du territoire : en effet, l'exercice conjoint de la compétence fait qu'aujourd'hui chacun attend de l'autre qu'il prenne l'initiative d'agir le premier. Il faudra néanmoins que les élus soient bien informés de l'ensemble des moyens d'action dont ils disposent ; il conviendra notamment de leur rappeler que les astreintes administratives sont recouvrées au bénéfice de leur commune.

Les paragraphes III à IX prévoient enfin diverses dispositions de coordination rendues nécessaires par les modifications introduites aux I et II.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel .

Article additionnel après l'article 15 bis - Préenseignes dérogatoires

Cet article additionnel fixe une « date-butoir » au-delà de laquelle les préenseignes dites dérogatoires devront être supprimées et remplacées par une signalisation telle que la signalisation d'information locale (SIL).

Rappelons que l'article L. 581-19 du code de l'environnement prévoit que certaines catégories de préenseignes peuvent déroger à l'interdiction de publicité hors agglomération, dès lors que ces panneaux servent à « signaler les activités soit particulièrement utiles pour les personnes en déplacement ou liées à des services publics ou d'urgence, soit s'exerçant en retrait de la voie publique, soit en relation avec la fabrication ou la vente de produits du terroir par des entreprises locales » .

Sont concernés, notamment, les hôtels, restaurants, stations-service, garages, monuments historiques ouverts au public, etc. Le format de ces préenseignes est normé et limité à 1 mètre par 1,50 mètre. Leur nombre ne peut être supérieur à quatre par établissement dans un rayon de cinq kilomètres, pour les activités commerciales « particulièrement utiles » pour les personnes en déplacement, et à deux par établissement s'agissant des services d'urgence ou des produits du terroir.

Pour la plupart des personnes entendues par votre rapporteur pour avis, la multiplication de ces préenseignes dérogatoires le long des axes routiers, au niveau des entrées de ville ou au milieu des champs, est considérée comme une nuisance en termes d'impact de la publicité sur les paysages . Elle est encore plus sensible en milieu rural.

Or, si les professionnels concernés ont engagé des efforts significatifs pour améliorer la qualité de ces panneaux, favoriser leur regroupement et leur insertion paysagère et assurer leur recensement, le contrôle de ces préenseignes reste difficile à exercer . En effet, elles échappent au dispositif de déclaration préalable , institué par la « loi Barnier » de 1995. Par ailleurs, quand elles sont implantées sur le territoire de plusieurs communes, les maires peuvent difficilement vérifier le respect de la limitation du nombre de ces panneaux.

Or, il existe des moyens permettant de concilier l'information des usagers, la valorisation par les communes et entreprises locales des activités du territoire et la protection du cadre de vie : certaines villes comme Saumur par exemple ont engagé des actions exemplaires en ce sens.

La signalisation d'information locale (SIL), entrée en vigueur en mars 2008 ^{13 ( * )} dans le cadre de la réglementation de signalisation routière, a été conçue en vue de permettre une information la plus complète possible sur les activités et services locaux sans pour autant dénaturer les paysages : elle consiste ainsi en un regroupement des mentions concernées sur un nombre réduit de panneaux de petite taille.

Le présent article additionnel tend à fixer une « date-butoir » au-delà de laquelle les préenseignes dites dérogatoires devront être supprimées et remplacées, notamment, par une signalisation d'information locale (SIL).

Pour éviter une transition trop brutale pour les professionnels spécialisés dans ces catégories de préeenseignes, cette suppression n'interviendra que dans un délai maximal de cinq ans à compter de la publication de la loi. Elles pourront alors être remplacées par des panneaux routiers appropriés.

Pendant cette période transitoire , elles devront être soumises au régime de la déclaration préalable , ce qui rendra nécessaire une modification réglementaire. Cela permettra de faciliter leur contrôle et l'exercice de la police de l'affichage. En ce sens, il serait utile que soient clairement indiqués dans les formulaires de déclaration préalable, pour chaque activité, le nombre de panneaux et les zones précises où ils sont implantés.

Par ailleurs, les communes auront tout intérêt, grâce à cette meilleure connaissance du « stock » présent sur leur territoire, à inclure ces préenseignes dérogatoires dans l'assiette de la taxe locale sur la publicité extérieure, comme le permet désormais ce régime de taxation locale, depuis la réforme engagée à l'initiative de notre collègue Philippe Marini, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2007 et de la loi de modernisation de l'économie ^{14 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel .

Article additionnel après l'article 15 bis - Aménagement des entrées de ville

Cet article additionnel tend à compléter l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme en vue d'améliorer l'insertion paysagère des dispositifs publicitaires au niveau des entrées de ville.

I. Le droit existant

L'article L. 111-1-4 précité a été introduit, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, dans le cadre de la loi du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement. Cette disposition répondait alors, à la suite de la mission de réflexion sur les « entrées de ville » confiée à votre rapporteur par le Gouvernement en juin 1994, au souci de « reconquérir » ces espaces périurbains constituant parfois une « vitrine dégradée », en raison d'une urbanisation mal maîtrisée et d'une certaine prolifération de dispositifs publicitaires.

Cet article prévoit, sous réserve de certaines exceptions, qu' « en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. »

Des règles d'implantation différentes peuvent être fixées par le plan local d'urbanisme, dès lors que celui-ci comporte « une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages. »

II. Le dispositif proposé

Le présent article additionnel tend à compléter ces dispositions pour prévoir l'établissement , à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme, et parallèlement à la définition de règles d'urbanisme spécifiques, d'un règlement local de publicité adapté aux enjeux de qualité architecturale et paysagère de ces « entrées de ville » et au contexte local.

Votre rapporteur a formulé cette préconisation dans le rapport remis au Gouvernement en juin dernier. Cela permettra notamment d'engager, au niveau local, une réflexion sur l'amélioration de l'insertion paysagère et urbanistique de la publicité dans ces espaces périurbains. Il s'agit également de parvenir, en ce sens, à une meilleure réglementation des enseignes dans ces secteurs.

Rappelons que l'existence d'un tel contrôle de la publicité est déjà prise en compte dans l'expertise de la qualité de ces zones distinguées chaque année par la remise du « Prix des entrées de ville ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel .

Article 99 - Composition du groupe de travail sur le projet de réglementation spéciale de publicité

I. Le texte adopté par la commission de l'économie

• L'article 99 propose, dans sa rédaction initiale ( I ), de modifier l'article L. 581-14 du code de l'environnement pour prévoir, notamment, que les associations de protection de l'environnement agréées puissent participer, à leur demande, et avec voix consultative, aux groupes de travail chargés d'élaborer les règlements locaux de publicité.

Celles-ci sont en effet très désireuses de pouvoir être associées à ces débats : cela est parfaitement légitime et même souhaitable étant donné l'impact de la publicité sur l'environnement, les paysages et le cadre de vie. Leur participation « illicite » à des groupes de travail suscite d'ailleurs à l'heure actuelle un contentieux qui peut conduire à l'annulation des règlements ainsi élaborés : en effet, ces associations ne sont pas assimilées aux « associations locales d'usagers » dont la participation est, quant à elle, autorisée.

• Lors de sa réunion du 9 juillet 2008, la commission de l'économie a complété cet article , à l'initiative de M. Jacques Muller et de plusieurs de ses collègues, par un paragraphe II visant à prévoir une validation législative des règlements locaux de publicité établis jusqu'à la promulgation de la loi ; il s'agit d'éviter toute contestation à leur encontre au regard de la composition du groupe de travail chargé de les préparer, du fait de la présence « irrégulière » des associations de protection de l'environnement ^{15 ( * )} .

II. La position de votre commission

• La simplification de la procédure d'élaboration des règlements locaux de publicité, telle que proposée par votre commission, aboutit à la suppression des groupes de travail. Cela nécessite de supprimer, par coordination , les dispositions prévues au I de cet article.

Précisons néanmoins que la nouvelle procédure envisagée garantit le caractère démocratique de la démarche : les associations de protection de l'environnement, comme d'autres associations de défense des paysages notamment, pourront être largement consultées.

• S'agissant, par ailleurs, de la validation législative des règlements locaux affectés de vices de forme, votre rapporteur pour avis rappelle qu'il avait lui-même envisagé, dans un premier temps, une telle mesure dans le rapport de mission qu'il a remis au Gouvernement en juin 2009. Cependant, il s'interroge désormais sur l'opportunité de cette disposition, qui pourrait avoir pour effet pervers de retarder la mise en oeuvre de la réforme proposée dans les articles présentés ci-dessus. En effet, seraient ainsi validés des règlements prévoyant des prescriptions moins restrictives que la réglementation nationale.

C'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer cet article .

* ⁴ Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* ⁵ Article L. 642-1 du code du patrimoine.

* ⁶ Décret n° 84-304 du 25 avril 1984 relatif aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

* ⁷ Décret n° 2007-487 du 30 mars 2007 relatif aux monuments historiques et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

* ⁸ En application de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme.

* ⁹ La possibilité de recours a été élargie au « pétitionnaire », c'est à dire la personne qui souhaite réaliser les travaux, par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* ¹⁰ Loi n° 97-179 du 28 février 1997 relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés.

* ¹¹ Définie aux articles L. 123-1 à L. 123-20 du code de l'urbanisme.

* ¹² La notion d'agglomération visée par la loi de 1979 s'entend au sens de l'article R. 110-2 du code de la route comme un « espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde ».

* ¹³ Arrêté du 11 février 2008 modifiant l'arrêté du 24 novembre 1967 relatif à la signalisation des routes et des autoroutes. Aux termes de cet arrêté, « Les panneaux de signalisation d'information locale sont utilisés pour indiquer, en complément de la signalisation de direction, les services et équipements utiles aux usagers. Cette signalisation est interdite sur autoroute et route à chaussées séparées et sur leurs bretelles d'accès » ; les signaux sont de forme rectangulaire, de couleur de fond différente des couleurs utilisées pour la signalisation de direction ; chaque inscription peut être complétée par un ou deux idéogrammes et par un indicateur de classement pour les activités liées à l'hébergement, suivant le classement officiel du ministère du tourisme.

* ¹⁴ L'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* ¹⁵ Amendement n° 998.