C. VERS UNE MEILLEURE ASSOCIATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU PROCESSUS DE DECISION COMMUNAUTAIRE
1. La reconnaissance du rôle des collectivités territoriales au sein de l'Union européenne est longtemps demeurée insuffisante
Depuis la création du Comité des régions par le traité de Maastricht en 1992, le processus européen accorde une place croissante aux collectivités territoriales au sein de l'Union européenne.
Instauré en 1992 et mis en place en 1994, le Comité des régions est aujourd'hui composé de 344 représentants des collectivités locales et régionales (24 pour la France, dont 12 représentent les régions, 6 les départements et 6 les villes), nommés pour quatre ans par le Conseil. Il est consulté par le Conseil, le Parlement et la Commission dans des domaines touchant aux intérêts régionaux et locaux. Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en mai 1999, le Comité des régions doit être consulté sur un champ assez large de questions (cohésion économique et sociale, emploi, politique sociale, réseaux transeuropéens, formation professionnelle, etc.).
Toutefois, si les collectivités territoriales en Europe se voient attribuer près de 37,5 % des fonds communautaires au titre de la politique de cohésion et mettent en oeuvre près de trois quarts des décisions prises à Bruxelles, leur rôle dans le processus de décision communautaire est longtemps demeuré limité , notamment en France où seul l'Etat représente la France auprès de l'Union européenne.
En effet, les collectivités territoriales demeurent à l'heure actuelle largement exclues du « triangle décisionnel » de l'Union européenne , formé par le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne. En particulier, si la Commission et le Conseil doivent consulter le Comité des régions pour toute proposition formulée dans un domaine ayant des répercussions au niveau local ou régional, celui-ci ne dispose que d'un rôle consultatif et, dans les faits, ses avis ont relativement peu d'impact.
Dans son rapport public pour l'année 2007, le Conseil d'Etat estimait ainsi qu'il était nécessaire de permettre une meilleure prise en compte des intérêts et des positions des collectivités territoriales dans le cadre des négociations européennes.
2. L'association des collectivités territoriales au processus de décision communautaire a été renforcée
a) Une meilleure association aux positions adoptées par la France
En application de l'article 88-4 de la Constitution, l'Assemblée nationale et le Sénat disposent de la faculté d'adopter des résolutions sur les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne . Le Sénat, dont l'article 24 de la Constitution fait le représentant des collectivités territoriales de la République, est ainsi appelé à jouer un rôle en faveur d'une meilleure prise en compte des intérêts des collectivités dans l'élaboration des textes communautaires .
En outre, plusieurs initiatives prises par le gouvernement ont eu pour objet d'améliorer l'information des collectivités territoriales sur les propositions de textes communautaires susceptibles de les intéresser.
Une circulaire du Premier ministre en date du 19 décembre 2005 prévoit ainsi « une réorganisation de la fonction de veille du Secrétariat général des affaires européennes et de la représentation permanente pour que l'interface entre les autorités européennes et les collectivités territoriales sur les questions européennes soit mieux assurée ». Selon les indications fournies l'an passé à votre rapporteur, la présence au sein du Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) d'un chargé de mission mis à disposition par le ministère de l'intérieur a ainsi permis de davantage prendre en compte, dans les éléments d'analyse, les compétences exercées par les collectivités territoriales.
En outre, le comité interministériel sur l'Europe a décidé qu'à compter du 1er janvier 2007, les propositions de la Commission européenne intéressant les collectivités territoriales seraient transmises aux associations d'élus locaux. En France, des rencontres semestrielles avec ces mêmes associations sur les questions européennes sont mises en place par le ministre délégué aux collectivités territoriales et par le ministre délégué aux affaires européennes. Enfin, des séminaires d'information sur les principaux dossiers de l'actualité européenne sont proposés dans chaque département, sous l'autorité des préfets.
Enfin, la commission consultative d'évaluation des normes, mise en place le 25 septembre 2008, sera chargée d'émettre un avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics , répondant ainsi au souhait formulé par le Conseil d'Etat en 2007 de voir les collectivités territoriales davantage associées aux études d'impact et à la définition des positions françaises pour les projets de texte communautaire les concernant.
b) Les avancées contenues dans le traité de Lisbonne
Si le processus de ratification parvient à son terme, le traité de Lisbonne renforcera significativement le rôle des collectivités territoriales dans le processus de décision communautaire .
En effet, l'article 8 du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité du traité de Lisbonne octroie la possibilité au Comité des régions d'invoquer la violation du principe de subsidiarité par un acte législatif devant la Cour de justice de l'Union européenne, dans la limite des actes sur lesquels sa consultation est obligatoire. Le traité reconnaît par ailleurs explicitement le principe d'autonomie locale et régionale, et fait de la cohésion territoriale un objectif de l'Union européenne. Enfin, à la demande de la France et des Pays-Bas, un protocole sur les services publics souligne l'importance des services d'intérêt général et mentionne « le rôle essentiel et la grande marge de manoeuvre des autorités nationales, régionales et locales » pour l'organisation et la fourniture des services d'intérêt économique général.
A compter de l'entrée en vigueur de ce traité, en application du nouvel article 88-6 de la Constitution, l'Assemblée nationale et le Sénat pourront également émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité . Cet avis sera adressé par le président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne, le gouvernement en étant informé. Chaque assemblée disposera également de la faculté de former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité .
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Le principe de subsidiarité Le principe de subsidiarité est défini à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne. Il vise à assurer une prise de décision la plus proche possible du citoyen en vérifiant que l'action à entreprendre au niveau communautaire est justifiée par rapport aux possibilités qu'offre l'échelon national, régional ou local. Concrètement, c'est un principe selon lequel l'Union n'agit - sauf pour les domaines de sa compétence exclusive - que lorsque son action est plus efficace qu'une action entreprise au niveau national, régional ou local. Il est étroitement lié aux principes de proportionnalité et de nécessité qui supposent que l'action de l'Union ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité. Le Conseil européen d'Edimbourg de décembre 1992 a approuvé une déclaration concernant le principe de subsidiarité, qui en fixe les règles d'application. L'approche découlant de cette déclaration est reprise par le traité d'Amsterdam dans un protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au traité instituant la Communauté européenne. Ce protocole introduit, entre autres, l'analyse systématique de l'impact des propositions législatives sur le principe de subsidiarité, et l'utilisation, dans la mesure du possible, des mesures communautaires moins contraignantes. Source : site internet Europa |
c) L'organisation des collectivités territoriales françaises au niveau européen
Enfin, les collectivités territoriales se sont dotées de plusieurs moyens pour défendre leurs intérêts au niveau de l'Union, par le biais, notamment, de la Maison européenne des pouvoirs locaux français . En vertu d'une convention de coopération commune sur les questions européennes signées par les présidents des principales associations nationales d'élus locaux (AMF, ADF, AMGVF, FMVM, APVF) en décembre 2005, ses activités principales consistent, d'une part, à informer les collectivités locales sur l'Europe (suivi de réunions et de conférences, accueil de délégations d'élus locaux, suivi des activités du Comité des régions, etc.) et, d'autre part, à participer au débat européen par l'adoption de positions communes et l'entretien de contacts avec la représentation permanente de la France et les institutions européennes.
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » figurant dans le projet de loi de finances pour 2009.