Projet de loi de finances pour 2009 : Relations avec les collectivités territoriales

C. UN BUDGET A MINIMA AU REGARD DES RÉFORMES ANNONCÉES ET DE LA CRISE FINANCIÈRE ACTUELLE

A de nombreux égards, le PLF pour 2009, qui se concentre essentiellement sur la question de la maîtrise des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, se présente comme un projet a minima au regard des nombreuses réformes que le gouvernement a déclaré souhaiter engager dans les mois à venir. Des réflexions ont été lancées en vue de procéder, dans de brefs délais, à la réforme du FCTVA, de la fiscalité locale et des structures territoriales de notre pays. Ses dispositions se situent également en marge des débats suscités par les répercussions de la crise financière sur la situation des collectivités locales.

1. La question de la réforme du FCTVA

Le projet de loi de finances pour 2009 ne contient pas de réforme des modalités de fonctionnement du FCTVA, bien que le gouvernement souhaite engager des négociations sur cette question. Le Premier ministre s'est en effet exprimé en faveur d'une réforme globale du Fonds lors de la conférence nationale des exécutifs du 10 juillet 2008.

Pour le gouvernement, le FCTVA apparaît en effet comme un prélèvement sur recettes dont la progression est peu maîtrisée, en raison de son fonctionnement « à guichet ouvert » : les bénéficiaires ont droit à l'attribution du FCTVA correspondant à l'ensemble de leurs dépenses d'investissements éligibles. Le montant de ce prélèvement sur recettes est évaluatif et, de ce fait, difficilement prévisible . Entre 2000 et 2007, le montant des crédits consommés a ainsi augmenté de 56 %, reflétant le dynamisme de l'investissement des collectivités locales, la progression du champ des dépenses éligibles et la hausse des coûts des investissements.

En outre, sa gestion serait lourde et complexe. L'éligibilité au FCTVA repose sur une stratification de nombreuses exceptions qui fragilise le dispositif, jugé peu transparent et laissant une part grandissante à l'interprétation du juge. Il en résulte, pour les collectivités territoriales, de nombreuses incertitudes sur l'éligibilité au FCTVA et un risque contentieux important. Ces éléments rendent la gestion du Fonds coûteuse, que ce soit pour l'Etat ou pour les collectivités territoriales.

Enfin, il s'agit d'une forme de dotation forfaitaire d'investissement, qui ne suit aucun principe péréquateur, et n'assure qu'une compensation proportionnelle aux investissements éligibles réalisés, sans considération de l'utilité socio-économique de l'opération.

Fort de ce constat, le gouvernement a proposé de mettre en place une réforme qui assurerait :

- une simplification du dispositif, facilitant la politique locale d'investissement,

- une plus grande prévisibilité pour les collectivités territoriales,

- une prévisibilité budgétaire plus fiable du FCTVA,

- tout en préservant la capacité d'investissement des collectivités territoriales.

Dans ce cadre, trois hypothèses de réforme du FCTVA ont été envisagées. Les deux premières options consisteraient à moduler le taux de concours (aujourd'hui fixé à 15,482 %) par l'élargissement de l'assiette des dépenses éligibles à laquelle serait appliqué un taux de compensation plus faible qu'aujourd'hui. Celui-ci pourrait éventuellement être fixé de manière différente, soit en fonction de la nature des bénéficiaires, soit en fonction de la nature des investissements. La troisième option, qui dépasserait le seul cadre du FCTVA, s'inscrirait dans une logique de globalisation, à l'image de l'architecture adoptée pour les dotations de fonctionnement. Une telle réforme pourrait ainsi consister en la création d'une dotation globale d'investissement qui fusionnerait les concours financiers affectés en section d'investissement des collectivités (FCTVA, DGE et DDR, voire la DRES et la DDEC), permettant ainsi de mettre fin à la dispersion et à la répartition différenciée des différentes dotations d'équipement versées aux collectivités locales.

Toutefois, lors de sa réunion du 25 septembre 2008, le Comité des finances locales a souhaité que le FCTVA, compte-tenu de son caractère de remboursement, ne soit pas intégré dans l'enveloppe normée des dotations de l'Etat aux collectivités locales . Parce que le FCTVA ne constitue pas selon lui, à proprement parler, une dotation de l'Etat aux collectivités territoriales, le CFL a refusé de créer un groupe de travail sur son fonctionnement, comme l'y invitait pourtant le gouvernement. Lors de sa réunion du 8 octobre 2008, le Bureau de l'Association des maires de France (AMF) a repris à son compte cette position.

Votre rapporteur estime que ces arguments devraient être pris en compte à l'occasion de la redéfinition annoncée des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales .

2. La question d'une réforme globale de la fiscalité locale

Le PLF 2009 ne comporte que deux dispositions relatives à la fiscalité locale :

- exonération facultative de la taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terrains agricoles exploités selon le mode de production biologique ;

- exonération facultative de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des logements neufs présentant une performance énergétique élevée.

a) Une excessive complexité

Pourtant, la nécessité de réformer la fiscalité locale fait l'objet d'un consensus général : archaïsme des bases d'imposition, injustice et inégalités territoriales mais aussi entre contribuables, manque de lisibilité de la gestion locale, coût de gestion jugé excessif pour l'Etat, etc. Néanmoins, faute d'accord sur les modalités d'une telle réforme, seuls des aménagements ponctuels (exonérations, dégrèvements, etc.) ont jusqu'à présent été mis en oeuvre, ce qui n'a fait qu'accroître la complexité des mécanismes.

De fait, les mécanismes correcteurs ajoutés au fil du temps ont rendu l'organisation de la fiscalité locale extrêmement compliquée et très difficilement lisible. A cet égard, le rapport établi en décembre 2006 par M. Philippe Valletoux au nom du Conseil économique et social évoque le cas emblématique de la taxe professionnelle, marquée par une « fébrilité » législative depuis 1975, avec « 68 textes législatifs en moins de 30 ans, sans compter les textes adoptés au sujet des mesures relatives aux fonds de péréquation, à la détermination de la valeur locative foncière ou encore aux règles de lien entre les taux des taxes directes locales » .

Ainsi, la dernière réforme de la taxe professionnelle mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2006 limite le poids de la taxe professionnelle en privilégiant l'allègement des entreprises les plus taxées et des entreprises qui investissent. Elle comprend deux dispositifs, l'un prenant la forme d'un dégrèvement de taxe professionnelle, l'autre rénovant le plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (seuil à 3,5 %) afin de lui rendre son efficacité. Les redevables de la taxe professionnelle peuvent dès lors bénéficier d'un plafonnement de leur cotisation par rapport à la valeur ajoutée qu'ils produisent. Ainsi, l'Etat prend à sa charge le montant de l'impôt excédant, pour les entreprises, le plafond de 3,5 % de la valeur ajoutée, alors que les taux de cet impôt sont fixés par les collectivités territoriales .

L'Etat a ainsi progressivement pris à sa charge une part croissante de la fiscalité locale afin d'alléger la pression pesant sur le contribuable local, sous la forme soit de dégrèvements, soit d'exonérations compensées . Dans le cas du dégrèvement, l'Etat, qui assure le recouvrement des impôts locaux, se substitue en totalité ou partiellement au contribuable local dégrevé ; la perte de recettes est nulle pour les collectivités territoriales. L'exonération s'en distingue dans la mesure où l'Etat ne se substitue pas au contribuable. Les bases exonérées par le législateur sont déduites des bases imposables notifiées à la collectivité. En contrepartie, cette dernière perçoit une compensation, dont les modalités de calcul sont fixées par la loi.

L'État est ainsi devenu le premier contribuable local au titre de la taxe professionnelle du fait de la prise en charge des dégrèvements. La taxe d'habitation présente une situation similaire en raison des dispositifs d'exonération ou de dégrèvements mis en place ^{5 ( * )} , si bien que « l'impôt local n'est plus acquitté par une part grandissante des contribuables potentiels que constituent pour les collectivités territoriales tous les citoyens vivant sur leur territoire et toutes les entreprises qui y exercent une activité professionnelle » ^{6 ( * )} .

La fiscalité locale perd ainsi progressivement les caractéristiques d'une ressource propre dont les collectivités garderaient la maîtrise. En effet, le lien entre cette compensation et le produit fiscal sous-jacent se distend peu à peu et, lorsque le régime des compensations devient trop lourd à gérer, il est intégré dans une enveloppe financière plus globale dont on pense mieux maîtriser l'évolution. La loi de finances initiale pour 2004 a ainsi inséré dans la DGF le montant des compensations liées aux réformes fiscales intervenues depuis 1999.

Ainsi, globalement, la fiscalité locale prise en charge par l'Etat a légèrement cru ces dernières années, notamment du fait de l'accroissement du nombre des dispositifs nouveaux. Aujourd'hui, l'Etat prend en charge près du tiers de la fiscalité directe locale (taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle) dont bénéficient les communes et les EPCI et près du quart de celle des départements et régions .

Cette situation ne pourra que s'accroître avec la décision annoncée récemment par le Président de la République d'exonérer de taxe professionnelle les nouveaux investissements des entreprises jusqu'au 31 décembre 2009.

La réforme des concours de 2004

La structure de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales a été modifiée par la loi de finances pour 2004, avec l'intégration dans la DGF d'une part importante des compensations d'exonérations pour un montant de plus de 12 milliards d'euros. Cette intégration a inclus notamment la compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle, la compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux et la compensation de la perte de produit due à la réforme de la taxe d'habitation.

Les compensations d'exonérations concernant les droits de mutation à titre onéreux ont ainsi quasiment toutes été intégrées à la DGF (2.236 millions d'euros sur un total de 2.244 millions d'euros). Pour les autres impôts locaux, la part des compensations d'exonérations ayant été intégrées dans la DGF est plus limitée (47 % pour la taxe d'habitation et 82 % pour la taxe professionnelle).

Au total, cette réforme a entraîné une réduction du montant des compensations d'exonérations inscrites au budget de près de 77 %, et, en conséquence, de la part de la fiscalité locale prise en charge par l'Etat de près de 100% pour les DMTO et de 76 % pour les autres impôts. Avant réforme, la prise en charge par l'Etat de la fiscalité locale était de 42 %, et après réforme, elle était de 25 % .

Quant à la DGF, elle a vu son montant quasiment doubler, passant de 19 milliards d'euros à 36,1 milliards d'euros, notamment du fait de ces intégrations.

Depuis cette réforme, la prise en charge par l'Etat de la fiscalité locale a légèrement progressé, pour arriver à 25,9 % en 2008 (loi de finances initiale).

Source : Annexe au PLF « effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales »

b) Les pistes de réforme envisagées

(1) Dans l'absolu, trois pistes de réforme peuvent être envisagées :

* La suppression de la fiscalité locale, pour ne conserver que les dotations de l'Etat ou répartir les impôts nationaux entre l'Etat et les collectivités. Une telle solution s'avèrerait toutefois contraire au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales qu'a consacré la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

* Le maintien de l'architecture d'ensemble de la fiscalité locale, mais en opérant des adaptations et des modernisations. Une telle réflexion avait nourri les propositions de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par notre collègue Pierre Mauroy en 2000 : chaque collectivité pourrait avoir le choix de réviser ou non les bases d'imposition, ce qui serait une réponse à la critique d'obsolescence des bases d'imposition. De plus, le revenu pourrait être pris en compte dans l'assiette de la taxe d'habitation et celle de la taxe professionnelle étendue à l'ensemble de la valeur ajoutée, afin de tenir compte davantage de la capacité contributive des contribuables.

* La refonte de l'architecture d'ensemble de la fiscalité locale :

- soit en adoptant le principe de spécialisation des impôts locaux par niveau de collectivité (proposition formulée dès 1976 dans le rapport « Vivre ensemble » puis reprise par le rapport de la commission pour l'avenir de la décentralisation en 2000 et le rapport Valletoux du Conseil économique et social de 2006),

- soit en substituant de nouveaux impôts aux impôts locaux actuels, sous la forme de taxes additionnelles aux impôts nationaux, ou avec la création de nouveaux impôts locaux.

(2) Le Conseil économique et social, dans son avis de décembre 2006 ^{7 ( * )} , propose ainsi de travailler à l'élaboration d'une « nouvelle donne », visant notamment à supprimer tout « financement fiscal » en provenance de l'État, à faire en sorte qu'un seul pouvoir fiscal s'exerce sur chacun des impôts constituant la fiscalité locale, à doter chaque niveau territorial d'une recette fiscale globale composée de plusieurs impôts dont il a la pleine maîtrise, et in fine à permettre aux contribuables d'identifier clairement le niveau territorial qui exerce le pouvoir fiscal sur chaque impôt.

Il en résulterait une nouvelle répartition des taxes et impôts entre chaque catégorie de collectivités et la création de nouveaux impôts.

Rappelant que le calcul des impositions locales se fonde actuellement sur des revalorisations forfaitaires et globales réalisées à partir des valeurs établies en 1961 pour les propriétés non bâties et en 1970 pour les propriétés bâties, le Conseil économique et social souligne que la mise en oeuvre de cette « nouvelle donne » devrait être précédée d'une modernisation des bases , aujourd'hui obsolètes et inégalitaires.

Jugeant la valeur locative inadaptée et difficile à actualiser, il suggère de faire plutôt référence à la « valeur vénale déclarée et contrôlée » ou à la « valeur locative déclarative et contrôlée ».

Nouvelle répartition de la fiscalité locale
proposée par le Conseil économique et social

Communes et groupements de communes	Départements	Régions
- taxe professionnelle ; - taxe d'habitation ; - taxe sur le foncier bâti des ménages ; - taxe sur le foncier non bâti ; - taxe sur l'électricité ; - taxe sur l'enlèvement des ordures ménagères ; - versement transport.	- taxe sur le foncier bâti des entreprises ; - droits de mutation ; - taxe spéciale sur les conventions d'assurance ; Nouveaux impôts : - imposition de type CSG ; - imposition sur le parc des véhicules automobiles.	- taxe sur les cartes grises ; - taxe d'apprentissage ; - taxe intérieure sur les produits pétroliers ; Nouveaux impôts : - impôt additionnel à l'impôt sur le revenu ; - impôts sur les entreprises (lié à la valeur ajoutée).

Ces propositions tendent à la mise en place d'une fiscalité locale lisible , évitant le recours à des régimes mixtes qui ne favorisent pas l'identification des responsabilités. Le Conseil économique et social suggère néanmoins le partage de deux nouveaux impôts entre l'État, les départements et les régions. Il s'agirait pour les départements, en raison des nombreuses compétences qu'ils exercent en matière sociale, de la nouvelle taxe établie sur le modèle de la CSG, et pour les régions de l'impôt additionnel à l'impôt sur le revenu et d'un impôt sur la valeur ajoutée acquitté par les entreprises.

Par ailleurs, afin de rendre plus efficaces les mécanismes de péréquation , le rapport de M. Philippe Valletoux propose de remplacer les dispositifs existants par un Fonds national de péréquation , alimenté par l'agrégation des régimes actuels et par une fraction des dotations de l'État.

La présentation de ces conclusions s'accompagne de recommandations relatives au mode de fixation de l'impôt, afin d'éviter, le cas échéant, la surimposition des contribuables en raison d'une évaluation imparfaite des dépenses par les collectivités.

(3) A l'heure actuelle, le gouvernement a retenu deux chantiers prioritaires pour la réforme de la fiscalité locale :

- Le premier chantier est celui de l'actualisation des valeurs locatives . Une première option consisterait en un basculement à la valeur vénale au fur et à mesure des mutations, méthode qui présenterait l'avantage de la lisibilité et de l'équité. Une seconde option consisterait à maintenir la valeur locative cadastrale comme base de la fiscalité locale, mais en améliorant les règles qui gouvernent son évolution et en laissant davantage de marges de manoeuvre aux élus locaux.

- Le second chantier est celui de la taxe professionnelle . Assise à 80 % sur les investissements, cette taxe est considérée comme néfaste à l'attractivité du territoire national. Sa réforme devra permettre de renforcer la compétitivité des entreprises tout en préservant l'autonomie financière des collectivités territoriales. Toutefois, si elle a été annoncée par le Président de la République en septembre 2008, elle sera subordonnée à l'aboutissement des réflexions en cours sur l'organisation territoriale.

En effet, à la suite de l'annonce, le 25 septembre 2008, par le Président de la République, d'une réflexion sur l'organisation des collectivités territoriales, de nombreuses hypothèses de réforme ont été annoncées et un certain nombre de structures ont été créées afin d'y réfléchir. Parallèlement à l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 8 octobre 2008 d'un rapport d'information consacré à la clarification de l'organisation territoriale française et la mise en place le 22 octobre 2008 d'un « Comité pour la réforme des collectivités locales » présidé par M. Edouard Balladur, le Sénat a créé en son sein, le 23 octobre 2008, une mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par notre collègue Claude Belot et dont les rapporteurs sont Yves Krattinger et Jacqueline Gourault . Ces travaux devront permettre de mieux identifier et de clarifier les compétences entre collectivités territoriales, et de mettre fin aux financements croisés , source d'inefficience de l'action locale. Ils constitueront également le socle de la réforme annoncée de l'intercommunalité , destinée notamment à rationaliser la carte intercommunale.

3. L'impact de la crise financière sur les collectivités territoriales

Depuis la loi du 2 mars 1982, les collectivités territoriales peuvent librement recourir à l'emprunt. Toutefois, à la différence des règles s'appliquant à l'Etat, l'emprunt des collectivités territoriales doit être exclusivement destiné à financer des investissements , qu'il s'agisse d'un équipement spécifique, d'un ensemble de travaux relatifs à cet équipement ou encore d'acquisitions de biens durables considérés comme des immobilisations. En aucun cas il ne peut combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance des ressources propres pour assurer l'amortissement de la dette (art. L. 1614-4 du CGCT). Les emprunts peuvent être globalisés et correspondre à l'ensemble du besoin de financement de la section d'investissement.

Cet encadrement des possibilités de recours à l'emprunt explique que la dette des administrations publiques locales ne représente qu'une faible part de l'ensemble de la dette publique française : 131,7 milliards d'euros au 30 septembre 2008 sur une dette publique totale de 1.269,3 milliards d'euros, ce qui correspond à un peu plus de 10 % de la dette publique française et environ 7 % du PIB . Toutefois, cette dette publique locale s'inscrit dans une tendance à la hausse : inexistante de 1996 à 2003, la dette locale croît depuis 2004 façon régulière.

Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques

en milliards d'euros

	2004	2005	2006	2007
Capacité ou besoin de financement
État	- 52,8	- 52,2	- 47,4	- 39,2
Organismes divers d'administration centrale	9,5	7,1	10,5	- 2,6
Administrations publiques locales	- 2,4	- 3,3	- 3,2	- 7,2
Administrations de sécurité sociale	- 14,6	- 2,8	- 3,3	- 1,6
Administrations publiques	- 60,2	- 51,1	- 43,4	- 50,6
Déficit public notifié	- 59,6	- 50,4	- 42,6	- 50,3

Source : Insee, Comptes nationaux - base 2000.

Dette publique*

	au 31/12/2005		au 31/12/2006		au 31/12/2007
	milliards d'euros	% du PIB	milliards d'euros	% du PIB	milliards d'euros	% du PIB
État	894,5	51,8	892,5	49,4	930,0	49,2
Organismes divers d'administration centrale	94,5	5,5	90,7	5,0	97,4	5,2
Administrations locales	120,1	7,0	127,3	7,0	135,7	7,2
Administrations de sécurité sociale	36,3	2,1	39,4	2,2	46,4	2,5
Total administrations publiques	1 145,4	66,4	1 149,9	63,6	1 209,5	63,9

* au sens du traité de Maastricht (définitions)

Source : Insee, Comptes nationaux - base 2000 .

Les articles L. 2336-3, L. 3335-1 et L. 4333-1 du code général des collectivités territoriales autorisent ces dernières à recourir à l'emprunt. La loi du 2 mars 1982 ayant mis fin aux restrictions qui existaient jusqu'alors, la liberté porte sur les montants empruntés autant que sur les taux . La compétence est celle de l'assemblée délibérante, qui peut toutefois la déléguer à l'exécutif. En outre, à l'heure actuelle, les emprunts n'entrent pas dans le champ d'application du code des marchés publics du 1er août 2006, bien que cette exclusion soit contestée par la Commission européenne.

La Cour des comptes estimait ainsi, au mois de juin 2008 , dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, que la situation financière des collectivités locales n'était pas inquiétante. Toutefois, elle relevait que « la croissance des dépenses locales est très forte [...]. Or, la croissance des ressources des collectivités locales ralentit. Si leur situation financière demeure saine, avec notamment un autofinancement qui couvre 70% de leurs dépenses d'équipement, elle devient donc progressivement plus tendue ». Depuis, l'aggravation brutale de la crise financière a accentué ces tensions.

En effet, si la diversification des produits financiers auxquels les collectivités territoriales peuvent désormais avoir recours leur offre des marges de manoeuvre plus larges, elle implique en contrepartie une plus grande maîtrise du suivi de leur endettement. La crise financière actuelle a ainsi mis en lumière l'exposition de 10 à 20 % en moyenne de la dette des collectivités territoriales aux « emprunts toxiques » (emprunts à taux variables indexés sur les devises ou le prix des matières premières), lesquels risquent, dans la conjoncture actuelle, de peser lourdement sur les budgets locaux.

Dans ces conditions, afin de faciliter le financement des collectivités locales d'ici à la fin de l'année, le gouvernement a décidé le 6 novembre 2008 de consacrer une enveloppe exceptionnelle de cinq milliards d'euros de prêts sur fonds d'épargne à destination des collectivités locales , dont une moitié sera distribuée directement par la Caisse des dépôts et consignation et l'autre moitié sous forme de prêts de refinancement octroyés aux établissements de crédit afin qu'ils puissent continuer à financer les collectivités territoriales. Cette aide permettra de réduire les inquiétudes liées à l'endettement des collectivités territoriales, dont la principale banque, Dexia, a été directement frappée par la crise financière.

A plus long terme, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a annoncé à l'Assemblée nationale le 5 novembre 2008 qu'une « charte de bonnes pratiques » destinée aux banquiers et aux collectivités territoriales serait rapidement élaborée et qu'une réflexion serait engagée afin d'améliorer l'information des assemblées délibérantes appelées à se prononcer sur une décision d'emprunt. Enfin, le gouvernement fera désormais réaliser chaque année une analyse de la situation globale des emprunts à risque souscrits par les collectivités.

* ⁵ L'État acquitte ainsi 30 % du produit de la taxe d'habitation.

* ⁶ Rapport de M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques locales : la recherche d'une nouvelle donne, Conseil économique et social, décembre 2006, p. 118-119.

* ⁷ Rapport de M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques locales : la recherche d'une nouvelle donne, Conseil économique et social, décembre 2006, p. 118-119.