Projet de loi de finances pour 2009 : Relations avec les collectivités territoriales

II. UNE SUBORDINATION GÉNÉRALE À L'OBJECTIF DE MAÎTRISE DES FINANCES PUBLIQUES

Les concours financiers de l'Etat stricto sensu (c'est-à-dire hors fiscalité transférée, hors dégrèvements, hors réserve parlementaire et hors subventions diverses des ministères) s'élèvent en 2009 à près de 56,478 milliards d'euros .

Le projet de loi de finances, axé prioritairement sur la maîtrise des dépenses de l'Etat, prévoit d'en encadrer strictement la progression .

A. LA QUASI-TOTALITÉ DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES EST INTÉGRÉE EN 2009 DANS L'« ENVELOPPE NORMÉE », LAQUELLE PROGRESSE DÉSORMAIS COMME L'INFLATION PRÉVISIONNELLE HORS TABAC

1. L'encadrement de la progression des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales

a) La programmation pluriannuelle des finances publiques

Le PLF pour 2009 s'inscrit pour la première fois dans le cadre d'un projet de programmation pluriannuelle (2009-2012) fixant un objectif de retour à l'équilibre des finances publiques en 2012. Dans ce cadre, il prévoit d'associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques.

L'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 , adopté le 6 novembre 2008 par le Sénat, dispose à cet effet qu'au cours de la période 2009-2012, « l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation ».

Le rapport annexé au projet de loi de finances prévoit par conséquent qu'avec une prévision d'inflation à 2% en 2009 , l'ensemble des concours de l'Etat, soit 55 milliards d'euros hors dégrèvements, augmentera de + 1,1 milliard d'euros en 2009 puis de + 1 milliard d'euros chaque année sur la période 2009-2011 .

Le gouvernement a récemment révisé sa prévision d'inflation, estimant que celle-ci n'atteindrait qu'1,5 % en 2009, contre les 2% initialement retenus. Il a toutefois souhaité que cette révision du taux d'inflation n'affecte pas les éléments du PLF relatifs aux relations financières avec les collectivités territoriales : comme prévu, « l'enveloppe normée » augmentera donc bien de 2 % en 2009. L'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a été amendé en conséquence et précise désormais que « toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation ».

b) L'élargissement progressif de l'« enveloppe normée »

Le principe de l'encadrement de la progression des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'est pas nouveau : depuis 1996, les principaux concours alloués par l'Etat aux collectivités et à leurs groupements (ceux dont les montants peuvent être prévus en loi de finances initiale du fait de leur règle d'évolution) sont regroupés au sein d'une « enveloppe normée » , dont la progression est contrainte par une indexation fixée à l'avance.

Au sein de cette enveloppe, chaque dotation évoluait selon ses propres règles d'indexation, le respect de la norme globale d'évolution étant assuré par un ajustement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle .

Dans le « pacte de stabilité » , institué par l'article 32 de la loi de finances pour 1996 pour la période 1996-1998, cette indexation reposait sur l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.

Puis, le « contrat de croissance et de solidarité » , institué pour les années 1999 à 2001 par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, a prévu une évolution du montant de l'enveloppe normée en fonction d'un indice composé de l'évolution des prix de l'année à venir majoré d'une fraction du taux de croissance du PIB de l'année en cours : 20 % en 1999, 25 % en 2000, 33 % en 2001.

Le périmètre et le mode de calcul de l'évolution de l'enveloppe normée retenus en 2001 (une évolution indexée sur l'indice des prix majoré de 33 % du PIB) ont été reconduits jusqu'en 2007 . Toutefois, dans la mesure où les règles d'indexation des différentes composantes de l'enveloppe normée étaient plus favorables que la norme de progression globale (la plupart était alignée sur celle de la DGF, laquelle progressait comme l'évolution des prix majorée de 50 % du taux de croissance du PIB), le cantonnement des concours financiers de l'Etat au sein de l'enveloppe normée a conduit à une diminution régulière de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), « variable d'ajustement » de l'enveloppe .

L'application du contrat de croissance et de solidarité a, de fait, conduit à une augmentation continue de la part de l'enveloppe normée dans le budget de l'Etat , lequel était soumis à une norme de progression plus faible : une telle progression est donc peu à peu apparue incompatible avec l'effort de maîtrise des dépenses publiques engagé par l'Etat afin de respecter ses engagements européens. C'est pourquoi la loi de finances pour 2008 a institué un contrat de stabilité , visant à rendre l'indexation des dotations aux collectivités territoriales compatible avec les objectifs de maîtrise des dépenses que s'impose l'Etat. Ce contrat de stabilité reposait sur :

- la fixation d'une norme de progression globale de l'enveloppe normée indexée sur la seule inflation hors tabac ;

- l'élargissement du périmètre de l'enveloppe normée à de nouvelles dotations (dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, les dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur la propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles hors Corse, part relative à la réduction pour création d'établissements de la dotation de compensation de la taxe professionnelle) ;

- à l'intérieur de cette enveloppe, le maintien de l'indexation de la DGF sur un indice composé de l'inflation majorée de 50 % du taux de croissance du PIB ;

- afin que le poids de l'ajustement ne pèse pas uniquement sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la transformation de nouvelles dotations de compensations d'exonérations fiscales (dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles et part liée à la réduction pour création d'établissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle) en « variables d'ajustement » .

Toutefois, la loi de finances pour 2008 reposait encore sur une distinction entre dotations intégrées à l'enveloppe normée et dotations hors enveloppe , lesquelles continuaient de progresser selon des règles propres. Parmi ces dernières figuraient en particulier le FCTVA, le produit des amendes de police de la circulation et le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion. En 2008, les dotations sous enveloppe ont augmenté de 3 %, passant de 45,2 milliards d'euros à 46,5 milliards d'euros. Les dotations hors enveloppe ont quant à elles augmenté de 5,25 %, passant de 24,8 milliards d'euros à 26,1 milliards d'euros.

c) Les dispositions du PLF pour 2009

Le PLF pour 2009 prolonge et systématise les orientations décidées par la loi de finances pour 2008 :

- l'« enveloppe normée » des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inclut désormais l'ensemble de ces concours (crédits budgétaires et prélèvements sur recettes), y compris le FCTVA , à la seule exception des subventions accordées par les différents ministères ;

- cette enveloppe normée au périmètre élargi évolue comme l'an passé en fonction de la seule inflation prévisionnelle hors tabac (+ 2 %) ;

- à l'intérieur de l'enveloppe, la progression de la DGF , jusqu'alors indexée sur l'inflation prévisionnelle majorée de la moitié du taux de croissance effectif du PIB, est désormais indexée sur le seul taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) ;

- dans le cadre ainsi défini, le FCTVA ne fait pas l'objet d'un plafonnement . Son montant prévisionnel pour 2009 est évalué à 5,855 milliards d'euros, soit une augmentation de 12,8 % par rapport à 2008. Il en va de même de la dotation au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques , évaluée pour 2009 à 700 millions d'euros (ce qui correspond à une augmentation de 7,7 %) ;

- dans ces conditions, afin de permettre aux concours de l'Etat de demeurer dans le cadre d'une augmentation maximale de 2 %, le PLF prévoit la mise en oeuvre de deux types de mesures :

* tout d'abord, les articles 11 et 12 du PLF 2009 prévoient de « geler » un certain nombre de dotations , c'est-à-dire de les reconduire en 2009 à leur niveau de 2008 :

- au titre des dotations de fonctionnement, il s'agit de la DGD, de la DGD relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage, du Fonds d'aide aux collectivités victimes des catastrophes naturelles, de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle bénéficiant aux FDPTP et de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, lesquelles évoluaient jusqu'alors comme la DGF ;

- au titre des dotations d'investissement, il s'agit de la DGE des communes, de la DGE des départements, de la DDEC, de la DRES et de la DDR, lesquelles évoluaient jusqu'alors comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques ;

* en outre, désormais, l'ensemble des dotations de compensation d'exonérations de fiscalité locale serviront de variables d'ajustement . Le PLF pour 2009 prévoit par conséquent de les minorer de 22,81 % afin de permettre le respect du plafond global des crédits budgétaires alloués aux collectivités. Toutefois, l'article 15 prévoit d'exempter de ce rôle de variable d'ajustement quatre séries de compensation (la dotation de compensation de la taxe d'habitation, les exonérations applicables à la Corse, les activités équestres et la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles). En outre, le projet de loi prévoit un dispositif de péréquation, qui limite la baisse de la DCTP supportée par les communes les plus défavorisées.

Lors de sa réunion du 30 septembre 2008, la Commission des finances et de la fiscalité de l'Association de maires de France (AMF) a exprimé le souhait , sans remettre en cause le principe même de l'association des collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, que l'enveloppe des concours financiers évolue comme l'inflation réellement constatée, et non comme l'inflation prévisionnelle, estimée pour 2009 à 2 %. Dans sa note de conjoncture de novembre 2008, l'INSEE estimait en effet que l'inflation devrait s'établir à 2,7 % en moyenne annuelle en 2008 (alors que le projet de loi de finances initiale pour 2008 estimait que celle-ci s'élèverait à 1,6 %).

2. Le PLF pour 2009 maintient un rythme de progression des dotations d'investissement supérieur à celui des dotations de fonctionnement, mais à l'intérieur de l'enveloppe normée

Les dotations de fonctionnement représentent 84 % des dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales. Le rythme élevé de progression des dotations d'investissement (+ 4% par an en moyenne sur la période 2003-2008, contre + 2,2 % par an en moyenne pour les dotations de fonctionnement) est essentiellement lié à la dynamique du FCTVA. Depuis 2003, les crédits du FCTVA inscrits au budget ont en effet augmenté en moyenne de + 7 % par an. Cette évolution s'est accélérée à compter de 2006, du fait de l'augmentation des investissements réalisés par les collectivités territoriales en fin de période de fin de cycle électoral communal (2001-2007).

Le FCTVA est un prélèvement sur recettes de l'Etat dont la finalité est de compenser une partie de la charge de TVA supportée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d'investissement. Sa croissance tendancielle est donc le reflet de la progression de la formation brute de capital fixe des administrations publiques locales. En outre, sa dynamique encore plus rapide depuis 2004 (environ +10 % par an) traduit les élargissements successifs de son assiette, c'est-à-dire l'assouplissement des règles d'éligibilité. Pour 2009, le PLF prévoit notamment dans son article 13 une prorogation du bénéfice du FCTVA pour les infrastructures passives de téléphonie mobile des collectivités territoriales, mécanisme mis en place en 2003 dans le cadre du plan national de couverture des zones blanches en téléphonie mobile. Les attributions du Fonds ne sont versées que deux ans après la réalisation de l'investissement, sauf pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes (lesquelles perçoivent dans l'année le FCTVA lié aux dépenses réelles d'investissement afférentes à l'exercice en cours).

Le montant prévisionnel du FCTVA pour 2009 est évalué à 5,855 milliards d'euros, ce qui correspond à une hausse de 12,8 % par rapport à 2008. Toutefois, dans la mesure où, à compter de 2009, le FCTVA fait partie intégrante de l'enveloppe normée, sa croissance annuelle pèsera désormais sur la marge de progression disponible pour l'ensemble du périmètre . Ainsi, comme le prévoit l'article 15 du PLF, le surcroît de dynamique du FCTVA par rapport à la norme globale en 2009 « coûtera » plus de 17 points de baisse des compensations d'exonérations fiscales versées aux collectivités locales (les « variables d'ajustement »).

De même, le produit des amendes forfaitaires de la circulation correspond à la rétrocession par l'Etat, en faveur des communes ou de leurs groupements, du produit effectivement recouvré des amendes de police relatives à la circulation routière dressées sur leur territoire. La répartition est proportionnelle au nombre de contraventions dressées l'année précédente sur le territoire de chaque commune ou groupement. L'article 40 de la loi de finances pour 2008 a également prévu de compléter ce prélèvement sur recettes d'une ponction annuelle de 100 millions d'euros sur le produit des amendes établies par les radars automatiques. Ce prélèvement est réparti annuellement par le Comité des finances locales. Le code général des collectivités territoriales prévoit que les sommes ainsi distribuées doivent financer des investissements concernant les transports en commun ou la circulation routière. En 2008, le montant global de ce prélèvement sur recettes s'élevait à 650 millions d'euros. Le PLF évalue son abondement à 700 millions d'euros en 2009, ce qui représente une augmentation de 7,7 % .

La progression dynamique du FCTVA et du produit des amendes forfaitaires de la circulation (qui sont, rappelons le, des crédits évaluatifs) n'est que très partiellement compensée par le « gel » en 2009 de plusieurs dotations d'investissement (DGE des communes, DGE des départements, DDEC, DRES et DDR). Au total, les dotations d'investissement augmenteraient de 9,9 %, suscitant de fait un fort « besoin de financement » (évalué à 559,5 millions d'euros) au sein du périmètre pour que la norme de progression globale soit respectée - besoin de financement qui serait donc financé par la minoration des variables d'ajustement.

Le dispositif ainsi conçu a suscité des inquiétudes chez la plupart des élus locaux : un grand nombre d'entre eux estime en effet que le FCTVA constitue un remboursement, et non une dotation, et qu'il doit de ce fait, demeurer exclu de l'enveloppe normée des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales (cf. infra ).

3. L'aménagement de ce dispositif par l'Assemblée nationale

A l'issue de sa séance du vendredi 24 octobre 2008, l'Assemblée nationale, suivant en cela les propositions de sa commission des finances et de son rapporteur général Gilles Carrez, a, sans remettre en cause le principe d'association des collectivités territoriales à l'objectif de maîtrise des finances publiques, amendé le projet de loi de finances pour 2009 :

- tout d'abord, constatant l'excessive complexité des mécanismes de régularisation de la DGF et leur neutralité à moyen terme, l'Assemblée nationale a voté la suppression de ces mécanismes et amendé en conséquence l'article 10 du PLF ;

- relevant par ailleurs que, sur l'exercice 2008, le Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles présenterait très vraisemblablement un excédent de 10 à 15 millions d'euros, elle a décidé de n'abonder ce Fonds que d'un montant de 10 millions d'euros (au lieu des 20 millions prévus par le PLF), afin de dégager une marge de manoeuvre et « desserrer » quelque peu les contraintes pesant sur les variables d'ajustement ;

- dans la même logique de « desserrement » des contraintes pesant sur les variables d'ajustement, l'Assemblée nationale a également décidé de neutraliser la progression du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre du produit des amendes forfaitaires et de n'abonder le produit prévisionnel de ce concours financier que d'un montant de 600 millions d'euros, contre les 700 millions d'euros prévus par le projet de loi ;

- constatant enfin que le dispositif permettant l'éligibilité au FCTVA des dépenses d'équipement des collectivités locales en matière de téléphonie mobile avait déjà fait l'objet de deux prorogations en 2006 et 2007 et estimant qu'il était temps de cesser d'élargir l'assiette du Fonds, elle a supprimé l'article 13 du PLF qui organisait cette prorogation.

Les marges de manoeuvre ainsi dégagées par ces modifications ont permis en conséquence de ramener le taux de minoration des variables d'ajustement de 22,81 % à 17,709 %.

L'article 19 du PLF tel qu'adopté par l'Assemblée nationale est désormais rédigé ainsi :

« Pour 2009, les prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales sont évalués à 52.257.889.000 euros qui se répartissent comme suit :

Intitulé du prélèvement	Montant voté par l'Assemblée nationale (en milliers d'euros)
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement	40.854.887
Prélèvement sur les recettes de l'Etat du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques	600.000
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs	37.500
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements	164.000
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle	633.355
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée	5.855.000
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale	1.892.024
Dotation élu local	64.615
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse	43.697
Compensation de la suppression de la part salarie de la taxe professionnelle	100.195
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion	500.000
Dotation départementale d'équipement des collèges	328.666
Dotation régionale d'équipement scolaire	661.841
Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux	297.667
Compensation d'exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)	214.442
Fonds de compensation des baisses de DCTP	0
Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles	10.000
TOTAL	52.257.889