5. La réforme en cours des bonifications des pensions des fonctionnaires de l'Etat outre-mer
Depuis plusieurs années, le régime de l'indemnité temporaire de retraite (ITR), versée aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ayant leur résidence à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et en Polynésie française, et qui bénéficient à ce titre d'une majoration de leur pension de 35 % à 75 % selon la collectivité concernée, fait l'objet de critiques récurrentes sur les conditions de son attribution .
En 2007, 34.205 indemnités temporaires de retraite ont été versées (en augmentation de 4,34 % par rapport à l'année précédente), pour un montant total de 292,5 millions d'euros (en augmentation de 8,07 % ). Près des deux tiers des pensionnés concernés (20.758 personnes) résident à La Réunion, mais plus de la moitié des sommes versées (157 millions d'euros) concernent des pensionnés domiciliés en Polynésie française ou en Nouvelle-Calédonie du fait de la majoration de 75 % applicable dans ces deux collectivités.
L'article 63 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, confère désormais un fondement de nature législative à l'ITR, tout en prévoyant son extinction pure et simple en 2028 3 ( * ) .
Votre commission considère que le dispositif adopté aboutit à une réforme équilibrée qui permet de mettre un terme à des situations choquantes .
Cette majoration accordée aux fonctionnaires pensionnés relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, conserve en effet son champ d'application géographique actuel : sont concernées les personnes ayant leur résidence effective à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et en Polynésie Française.
Un régime différencié s'appliquera, à compter du 1 er janvier 2009, aux personnes déjà bénéficiaires de l'ITR et à celles devant en bénéficier à partir de cette date.
S'agissant des nouveaux bénéficiaires de l'ITR, deux conditions cumulatives sont posées.
La première est alternative. A compter du 1 er janvier 2009, les demandeurs devront, outre justifier de leur résidence effective dans une des collectivités ultramarines concernées :
- soit justifier de quinze ans de services effectifs dans les collectivités ouvrant droit au dispositif de l'ITR ;
- soit répondre aux critères d'éligibilité pour bénéficier des congés bonifiés 4 ( * ) .
La seconde condition est l'obligation de justifier d'une carrière complète 5 ( * ) , permettant d'obtenir une pension au taux maximum de 75 % du traitement 6 ( * ) .
En tout état de cause, une fois ces deux conditions satisfaites, les nouveaux bénéficiaires devront faire valoir leur droit à l'ITR dans les cinq années suivant leur cessation d'activité.
En outre, l'ITR ne sera plus attribuée à de nouveaux bénéficiaires à compter du 1 er janvier 2028.
Le montant de l'indemnité sera déterminé lors de la première mise en paiement de la pension mais sera plafonné si le total annuel des indemnités est supérieur à une limite fixée par décret. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, ce plafond devrait être fixé à 8.000 euros par an pour les nouveaux bénéficiaires à compter de 2009 ; pour les nouveaux bénéficiaires à compter de 2019, ce plafond serait progressivement diminué. Ce plafonnement pourrait être unique et commun à toutes les collectivités de résidence concernées.
L'ITR pourra faire l'objet d'une réversion au conjoint survivant du pensionné, à la condition nouvelle que ce dernier ait sa résidence dans l'une des collectivités ouvrant droit à l'ITR.
S'agissant des personnes déjà bénéficiaires de l'ITR, et contrairement à ce qui est prévu pour les nouveaux bénéficiaires, le plafonnement de l'ITR sera différencié selon la collectivité de résidence et son montant sera décroissant jusqu'au 1 er janvier 2018. Selon les indications fournies à votre rapporteur pour avis, ce plafond devrait être de 10.000 euros par an à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon et de 18.000 euros dans les collectivités du Pacifique au terme des dix prochaines années.
L'ITR pourra faire l'objet d'une réversion si le conjoint survivant du bénéficiaire réside effectivement dans l'une des collectivités ouvrant droit à cet avantage.
L'ensemble de ces nouvelles limitations ne sera pas applicable aux pensionnés relevant du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. À la différence des retraités civils ou militaires, ces bénéficiaires ne verront pas leur avantage plafonné, qu'ils soient anciens ou futurs bénéficiaires de l'ITR. En revanche comme pour les autres pensionnés, l'ITR cessera de leur être versée à compter du 1 er janvier 2028.
Les services de la direction générale des finances publiques seront désormais chargés de la vérification des conditions d'attribution de cet avantage et du contrôle de l'effectivité de la résidence. Votre commission souhaite que ces contrôles soient réellement mis en oeuvre , les critiques principales à l'ITR portant jusqu'alors sur l'existence de domiciliation fictives de pensionnés dans les collectivités ultramarines ouvrant droit à cet avantage.
Le Gouvernement devra par ailleurs, à la suite d'une initiative du Sénat, présenter dans un délai d'un an un rapport sur les perspectives d'instauration ou d'extension de dispositifs de retraite complémentaire pour les fonctionnaires servant outre-mer.
Votre rapporteur pour avis souligne néanmoins que s'il est ainsi mis un terme à des abus largement dénoncés, le plafonnement puis la suppression de l'ITR ne mettent pas fin à une situation très particulière outre-mer : celle d'un coût de la vie anormalement élevé et qui ne saurait s'expliquer par les seules contraintes liées à l'insularité . Lors de son audition par votre commission, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a d'ailleurs indiqué que le Gouvernement s'était engagé dans une opération de transparence du coût des produits offerts aux consommateurs outre-mer qui devrait permettre de mettre fin à certaines pratiques de prix injustifiées.
* 3 Actuellement, l'ITR tire son fondement juridique du décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952.
* 4 C'est-à-dire, en particulier, avoir dans la collectivité de résidence le centre de ses intérêts matériels et moraux, au sens du décret n° 78-399 du 20 mars 1978 relatif, pour les départements d'outre-mer, à la prise en charge des frais de voyage de congés bonifiés accordés aux magistrats et fonctionnaires civils de l'Etat.
* 5 Soit 160 trimestres d'activité en 2008 et 161 trimestres en 2009.
* 6 Régime défini à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite.