II. L'INLASSABLE PERFECTIONNEMENT DE LA COOPÉRATION POLICE-GENDARMERIE
A. LE RATTACHEMENT PROGRAMMÉ DE LA GENDARMERIE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
1. Un rattachement budgétaire qui précède le rattachement organique
Depuis l'origine, la gendarmerie nationale est placée sous l'autorité du ministre de la défense en sa qualité de force armée.
Répondant à la demande formulée par le Président de la République dans son discours du 29 novembre 2007, le projet de loi de finances pour 2009 transfère la responsabilité du programme budgétaire « Gendarmerie nationale » au ministre de l'intérieur. La mission « Sécurité » qui était une mission interministérielle depuis sa création en 2005 deviendra une mission ministérielle à compter du 1 er janvier 2009. Il faut rappeler que depuis mai 2007 le ministre de l'intérieur exerce déjà, conjointement avec le ministre de la défense, la responsabilité de définir les moyens budgétaires de la gendarmerie et d'en assurer le suivi.
En parallèle, le Gouvernement a déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat le 21 août 2008 un projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie 8 ( * ) . Ce texte organise en particulier le rattachement organique et fonctionnel de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur. Ce passage de la gendarmerie sous l'autorité principale du ministre de l'intérieur est l'aboutissement d'une évolution amorcée en 2002 lorsque la gendarmerie lui fut rattachée pour emploi pour l'exercice des missions de sécurité intérieure.
L'article 9 du projet de loi prévoit son entrée en vigueur au 1 er janvier 2009. Toutefois, compte tenu des contraintes de l'ordre du jour, il ne devrait pas être examiné avant cette date. Son entrée en vigueur interviendrait dans le courant du premier semestre 2009.
Interrogée sur les conséquences de ce report, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, des collectivités territoriales et de l'outre-mer, a concédé, lors de son audition au Sénat, le 18 novembre dernier, que le report de l'examen du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale au début de l'année prochaine était certes gênant, mais que cet entre-deux serait géré par l'attribution au directeur général de la gendarmerie nationale, à titre provisoire, de compétences particulières.
En tout état de cause, votre rapporteur qui se trouve être également le rapporteur pour avis du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale regrette ces retards qui ne peuvent que jeter le trouble parmi les personnels et compliquer la gestion quotidienne de la gendarmerie durant les prochains mois.
2. Un rattachement qui ne modifie pas les périmètres budgétaires
Le rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'intérieur n'emporte pas pour l'instant d'autres conséquences. Les actions restent les mêmes au sein des programmes « police nationale » et « gendarmerie nationale » et il n'est pas prévu de créer un programme de soutien commun aux deux forces de sécurité, même si des mutualisations sont naturellement envisagées.
En outre, le programme « gendarmerie nationale » continue à bénéficier du soutien d'autres programmes budgétaires, en particulier des programmes « Préparation et emploi des forces » (9,15 millions d'euros) et « Soutien de la politique de la défense » (57,45 millions d'euros).
Pour que le soutien apporté par les armées à la gendarmerie perdure, les ministres de l'intérieur et de la défense ont signé, le 28 juillet 2008, une délégation de gestion cadre prise sur le fondement du décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l'Etat. 35 conventions y sont annexées , par exemple en matière de soutien immobilier, de paiement des soldes et des pensions, de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques ou de prestations fournies par le Service des Essences des Armées (SEA).
Le ministère de la défense conserve par ailleurs les ressources budgétaires relatives aux gendarmeries spécialisées -gendarmerie maritime, gendarmerie de l'air, gendarmerie de l'armement et gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires.
3. Un rattachement dans le respect du dualisme des forces de sécurité intérieure
L'existence de deux forces de sécurité intérieure, dont l'une à statut militaire, est une richesse dont notre pays ne peut se priver. Ce dualisme joue un rôle important d'équilibre des pouvoirs.
Il est tout d'abord une garantie pour l'Etat républicain et les citoyens.
C'est aussi une garantie d'indépendance et d'impartialité pour l'autorité judiciaire qui dispose ainsi du libre choix du service de police judiciaire compétent.
Enfin, au sein des armées, le positionnement de la gendarmerie à la lisière de différents univers la destine à assumer les missions de police.
Le dualisme policier français répond également à des besoins opérationnels différents qui varient selon la nature du territoire contrôlé. La police et la gendarmerie sont compétentes sur l'ensemble du territoire de la République, notamment en matière de police judiciaire et de maintien de l'ordre. Elles n'en ont pas moins des zones de compétences privilégiées.
Sur le plan géographique, à la logique de concentration de la population et des unités de la police nationale dans les grandes agglomérations, s'oppose une logique de maîtrise des espaces et des flux pour la gendarmerie nationale. Ces différences commandent le choix de l'organisation et du statut de chaque force.
La maîtrise de 95 % du territoire par la gendarmerie suppose un maillage dense de petites unités très déconcentrées. Cette organisation requiert une disponibilité totale que seul le statut militaire permet, disponibilité qui implique à son tour le logement en caserne.
A cet égard, le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale s'attache à préserver le statut et les missions militaires de la gendarmerie. Pour les dispositions relevant du niveau législatif , les garanties susceptibles d'être apportées figurent dans le projet de loi.
En outre, ce projet de loi ne remet pas en cause la triple tutelle sous laquelle la gendarmerie est placée depuis son origine. Certes, il place la gendarmerie sous la tutelle prédominante du ministre de l'intérieur. Mais, l'autorité judiciaire et le ministre de la défense conserveront toutes leurs attributions pour les missions de la gendarmerie qui les concernent . Le ministre de la défense conservera également ses compétences dans les domaines structurant l'état militaire que sont la discipline et la formation initiale.
* 8 Compte tenu de l'attachement du Sénat au statut militaire de la gendarmerie, ce projet de loi a été renvoyé au fond à la commission des affaires étrangères et de la défense qui l'a examiné lors de sa réunion du 29 octobre dernier sur le rapport de notre collègue Jean Faure (rapport n° 66 (2008-2009)).
Votre commission des lois s'est saisie pour avis de l'ensemble du projet de loi - dix articles répartis en trois chapitres - compte tenu du rôle de la gendarmerie en matière de sécurité intérieure et de police judiciaire. Elle a examiné ce texte lors de sa réunion du 29 octobre dernier sur le rapport de votre rapporteur (avis n° 67 (2008-2009)). Elle a adopté 16 amendements qui, dans l'ensemble, rejoignent les amendements adoptés par la commission des affaires étrangères et de la défense.