PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « SÉCURITÉ »
Lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2008, votre rapporteur pour avis avait attiré l'attention sur la nécessité de fixer rapidement un cap et de clarifier les principales réformes envisagées. Les personnes entendues à l'époque avaient indiqué que les personnels -policiers, gendarmes et personnels de soutien- étaient déstabilisés par les rumeurs circulant en permanence.
Un an plus tard, de nombreuses réponses ont été apportées. Les syndicats de policiers ainsi que les personnes entendues à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale ont indiqué que les personnels comprenaient la nécessité de participer à l'effort budgétaire demandé à l'ensemble des administrations de l'Etat.
Le discours du président de la République le 29 novembre 2007 à l'Arche de la défense a permis de fixer un cap pour les cinq prochaines années.
En effet, plusieurs grandes réformes structurelles sont désormais engagées ou se profilent :
- le rattachement budgétaire et organique de la gendarmerie au ministère de l'intérieur (le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie a été déposé sur le bureau du Sénat le 21 août 2008 ; les deux commissions saisies ont adopté leur rapport 2 ( * ) ) ;
- la future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) qui doit couvrir les années 2009-2013 ;
- les réflexions pour garantir la parité globale de traitement et de carrière entre policiers et gendarmes ;
- la future loi de programmation militaire, laquelle traduira les travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale qui vise notamment à renforcer le lien entre sécurité intérieure et sécurité extérieure ;
- la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui a abouti à une série de décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), le 12 décembre 2007 et le 4 avril 2008.
Après un budget 2008 de transition, le projet de loi de finances pour 2009 s'affirme comme la première étape de ce nouveau cycle de réformes.
Elles sont rendues nécessaires par le cadre budgétaire très contraint qui incite les forces de police et de gendarmerie, plus encore que par le passé, à faire mieux à moyens constants.
Ces réformes ne sont pas toutes novatrices. Pour beaucoup d'entre elles, comme la réduction du format des forces mobiles, la substitution de personnels administratifs à des personnels actifs pour l'exécution des tâches administratives ou la réduction des charges dites indues, il s'agit au contraire de pistes anciennes, mais qui n'ont toujours pas été menées à leur terme. Le nouveau contexte budgétaire et la nécessaire réforme de l'Etat ne permettent plus d'attendre.
Avant de poursuivre, il convient de témoigner notre soutien aux forces de police et de gendarmerie qui, dans des conditions souvent difficiles, se dévouent au péril de leur vie pour assurer la sécurité de nos concitoyens. En 2007, vingt-quatre policiers et gendarmes sont décédés dans l'exercice de leurs fonctions, dont cinq à la suite d'agressions. Qu'il soit permis à votre commission de leur rendre un hommage particulier.
I. DES RÉSULTATS TOUJOURS POSITIFS MALGRÉ UN BUDGET DE PLUS EN PLUS CONTRAINT
A. UN BUDGET DURABLEMENT CONTRAINT
1. Des crédits hors dépenses de personnel en baisse
Les crédits de la mission « Sécurité » tels qu'ils apparaissent dans le projet annuel de performance atteignent 16,16 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une très légère baisse (- 0,5 %), et 16,23 milliards d'euros en crédits de paiements, soit une hausse de 2,2 % par rapport à 2008.
Concernant plus spécifiquement le programme « Police nationale », les autorisations d'engagement s'élèvent à 8,54 milliard d'euros, comme en 2008, et les crédits de paiement à 8,61 milliards d'euros , en hausse de 2,2 % par rapport à 2008. En masse, l'évolution des crédits de paiement s'élève à 187 millions d'euros .
Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,62 milliards d'euros en autorisations d'engagement, en baisse de 1 %, et 7,61 milliards d'euros de crédits de paiement, en hausse de 2,2 %. En masse, la hausse des crédits de paiement s'élève à 162 millions d'euros .
Programmation pluriannuelle 2009-2011
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Mission/Programme |
PLF 2009 |
2010 |
2011 |
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Sécurité |
Plafond AE Plafond CP |
16 155 711 041 16 226 632 310 |
16 707 900 653 16 631 564 556 |
17 268 224 021 17 000 065 673 |
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dont contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » |
4,85 Mds |
5,19 Mds |
5,50 Mds |
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Police nationale |
AE CP |
8 538 395 703 8 612 229 703 |
8 900 443 321 8 916 310 322 |
9 164 383 830 9 122 750 830 |
|
Gendarmerie nationale |
AE CP |
7 617 315 338 7 614 402 607 |
7 807 457 332 7 715 254 234 |
8 103 840 191 7 877 314 843 |
Avertissement - La répartition par programme, ferme pour le PLF, est indicative pour les 2 ème et 3 ème années. Les plafonds par mission sont fermes.
Cette hausse des crédits de paiement est légèrement supérieure à l'évolution des dépenses de l'Etat (+ 2% par rapport à 2008).
Toutefois, elle sera totalement absorbée par la hausse des dépenses de personnel, et plus particulièrement par les pensions, les réformes statutaires et le « glissement vieillissement technicité ». Plus que jamais, il s'agit d'un budget de main d'oeuvre.
Les dépenses de personnel représenteront 88 % des crédits de la police nationale et 83 % de ceux de la gendarmerie en 2009 contre respectivement 87 % et 81,8 % en 2008.
Sur la période 2009-2011, le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit des variations similaires.
Pour la mission « Sécurité », les autorisations d'engagement et les crédits de paiement devraient progresser respectivement de 6,4 et 7,1 % entre la loi de finances initiale pour 2008 et 2011. Toutefois, cette hausse sera aussi totalement absorbée par les dépenses de personnel, au premier rang desquelles figurent les contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) des pensions.
En effet, comme l'indique le tableau ci-dessus, alors que les crédits de paiement de la mission « Sécurité » devraient augmenter de 774 millions d'euros en masse entre le PLF 2009 et celui pour 2001, les contributions au CAS devraient elles augmenter de 650 millions d'euros. Le solde -124 millions d'euros- sera largement absorbé par les autres dépenses de personnel, notamment par la mise en oeuvre de la réforme des corps et carrières dans la police nationale, du PAGRE rénové (Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées) dans la gendarmerie nationale et de diverses mesures catégorielles comme la fidélisation des personnels en Île-de-France.
Il en résulte inévitablement une baisse des dépenses de fonctionnement et d'investissement.
En 2009, ces dépenses baisseront de 3,8 % pour la police nationale.
Pour la gendarmerie nationale, les crédits de fonctionnement et d'investissement suivront des évolutions opposées.
Les premiers progresseront de 4,61 %. Il s'agit d'un rattrapage bienvenu après plusieurs années de sous-dotation des frais de fonctionnement courant. A titre d'exemple, la hausse des prix des carburants n'avait pas été suffisamment prise en compte. Les restructurations envisagées en 2009, comme la fermeture de quatre écoles de gendarmerie, entraîneront également des mutations et par voie de conséquence des dépenses liées au changement de résidence. Ces crédits tiennent compte du transfert à la mission « Défense » de l'indemnité compensatrice de la SNCF 3 ( * ) et du budget de fonctionnement de la gendarmerie de l'armement et de la gendarmerie de la sûreté de l'armement nucléaire 4 ( * ) .
En revanche, les seconds seront en forte baisse en 2009 (- 50 % en autorisations d'engagement et - 23 % en crédits de paiement) comme en 2008 (- 30,74 % et - 17,3 % respectivement). Bien que ces baisses surviennent après le pic d'investissement de 2007, elles résultent avant tout d'arbitrages importants comme le report pour au moins deux ans du programme de renouvellement des 153 véhicules blindés à roues (VBRG) ou de la composante « surveillance-intervention » de la flotte d'hélicoptères de la gendarmerie.
S'agissant des investissements immobiliers, comme l'a reconnu Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lors de son audition par votre commission, l'Etat n'est pas en mesure de faire face seul aux besoins de la gendarmerie en matière de casernement. Les livraisons et mises en chantier, hors chantiers exceptionnels comme le déplacement du siège de la DGGN à Issy-les-Moulineaux, assurées par les collectivités territoriales sont près de huit fois supérieures à celles assurées par l'Etat lui-même. En outre, le recours à des modes de financement innovant tels que l'AOT/LOA (autorisation d'occupation temporaire suivie d'une location avec option d'achat) tend à lisser le coût sur plusieurs années et à le transférer sur les crédits de fonctionnement.
Cette baisse des crédits de fonctionnement et d'investissement devrait perdurer jusqu'en 2011.
2. Des effectifs qui diminuent
La hausse des dépenses de personnel ne se traduit pas par une hausse ou une stabilisation des effectifs, au contraire.
Il est prévu de supprimer 7.000 ETPT (équivalent temps plein travaillé) sur l'ensemble de la mission à l'horizon 2011 -4.000 policiers et 3.000 gendarmes environ.
Pour 2009, le plafond d'ETPT pour le programme « Police nationale » est de 146.180, en diminution de 2. 383 ETPT par rapport à 2008. Pour la gendarmerie nationale, il est fixé à 99.509, en baisse de 1.625 ETPT par rapport à 2008.
Cette baisse sera d'autant plus contraignante que certaines missions de sécurité et de soutien étaient assumées par les armées dans les départements et collectivités d'outre-mer. A la suite du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, les armées devraient se retirer de plusieurs de ces collectivités. Il reviendra aux forces de sécurité intérieure, et en particulier à la gendarmerie, de s'y substituer 5 ( * ) .
Les variations d'effectifs se répartissent de la façon suivante.
Dans la police nationale (en ETPT) :
- 920 suppressions d'emplois s'expliquent par l'extension en année pleine des suppressions d'adjoints de sécurité décidées en 2008 ;
- 1.432 suppressions de gardiens de la paix dans le cadre du remplacement partiel des départs à la retraite ;
- 31 transferts vers d'autres programmes.
Dans la gendarmerie nationale (en ETPT) :
- la suppression de 1.246 emplois (771 suppressions nettes et 475 d'extension en année pleine des mesures décidées en 2008), conséquence de la décision de remplacement partiel des fonctionnaires partant en retraite ;
- le transfert de 379 emplois majoritairement au profit des programmes du ministère de la Défense qui correspondent au transfert à ce ministère de la gendarmerie de l'armement et de la gendarmerie de la sécurité des installations nucléaires.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a indiqué lors de son audition qu'elle avait obtenu que seulement 36 % des départs à la retraite ne soient pas remplacés au lieu de 50 %. Ce calcul ne tient pas compte toutefois de la réduction du nombre d'adjoints de sécurité.
Les autres évolutions entre catégories d'emplois découlent d'une part, de la poursuite de la réforme des corps et carrières et du PAGRE rénové et, d'autre part, de la politique de transformation d'emplois afin de recentrer les policiers et gendarmes sur leur coeur de métier .
A cet égard, il est prévu la création de 615 emplois administratifs techniques et scientifiques en contrepartie de la déflation du corps des commissaires et des officiers dans la police nationale.
Au sein de la gendarmerie, le système de soutien doit être aussi consolidé. Historiquement assuré par des officiers et sous-officiers de gendarmerie, il est depuis peu pris en compte par du personnel spécialisé, servant soit sous statut militaire 6 ( * ) soit sous statut civil. La proportion de ces personnels, rapportée au volume global des effectifs de l'institution est aujourd'hui faible : 2.000 civils et 4.000 militaires des corps de soutien.
Le nombre des personnels spécialisés dans les soutiens logistique, administratif et financier sera fortement augmenté. Au cours des années 2009-2013, 3.000 personnels civils et militaires devraient être recrutés par transformation d'emplois d'officiers et de sous-officiers de gendarmerie. En 2009, 300 sous-officiers du corps de soutien technique et administratif et 298 personnels civils seront ainsi recrutés.
Cette augmentation de 50 % du nombre de personnels spécialisés dans le soutien, constituera une première étape qui devrait être prolongée sur la période 2014 à 2018 par une évolution de même ampleur afin d'atteindre en 2018 les cibles de 6.000 civils et 6.000 militaires des corps de soutien.
On notera que l'article 4 du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale tend à aligner la limite d'âge des militaires du corps de soutien technique et administratif sur celle des sous-officiers de gendarmerie. Leur limite d'âge sera donc de 56 ans (57 ans pour le grade de major) au lieu de 45, 50, 56 ou 57 ans aujourd'hui.
Pour compenser la baisse des effectifs, des réorganisations sont indispensables.
En matière de formation ; quatre écoles de la gendarmerie sur huit (Montargis, Le Mans, Châtellerault et Libourne) seront fermées ce qui devrait permettre d'économiser environ 320 ETPT.
En 2008, la reprise du réseau d'appel d'urgence par les sociétés d'autoroute aurait déjà permis une économie de 320 ETPT pour la gendarmerie.
Les mutualisations police-gendarmerie (voir le II ci-dessous) dégageront également des moyens en supprimant des doublons.
Enfin, la rationalisation de certaines missions (gardes statiques, transfèrements et extractions judiciaires, surveillance des centres de rétention) et les réflexions en cours sur le juste format des forces mobiles (voir le II ci-dessous) devraient permettre d'améliorer encore la lutte contre la délinquance, même avec des moyens en légère baisse.
3. Une gestion des ressources humaines perfectible
Lors de leur audition, plusieurs syndicats, et notamment le syndicat des commissaires de la police nationale, ont relevé les insuffisances de la gestion des ressources humaines au sein du ministère et leurs conséquences sur l'efficacité des services.
Une première question qui doit être tranchée rapidement est celle de l'avenir des adjoints de sécurité (ADS).
L'année dernière, votre rapporteur avait déjà interrogé le gouvernement sur ce problème, fort du constat que depuis plusieurs années, les objectifs de recrutement n'étaient plus atteints.
En baisse constante depuis 2001, l'effectif des adjoints de sécurité est passé de 15.761 en 2001 à 9.918 au 1 er août 2008. Le plafond d'emploi a servi de variable d'ajustement en 2008, 2.000 ETPT étant supprimés. En 2009, ce reflux se poursuit, le plafond étant fixé à 9.893 ETPT.
Ces arbitrages budgétaires ont déjà pour conséquence immédiate une suppression des entrées prévues fin 2008.
En réalité, la filière ne semble plus aussi attractive malgré la diversification des voies d'entrée.
On distingue en effet trois sortes d'ADS :
- les ADS « classiques » (8.307). A l'issue d'une formation initiale de 3 mois, ils exercent leurs missions aux côtés des fonctionnaires actifs de la police nationale ;
- les CAE-ADS (788). Recrutés pour l'essentiel en 2006, et jusqu'à fin 2007, ces ADS bénéficient pendant les deux premières années de leur engagement d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE). Au 1 er août 2008, 911 d'entre eux ont au terme de leurs 24 mois de CAE, rejoint les effectifs d'ADS « classiques » ;
- les cadets de la République-option police nationale (823). Depuis 2005, 1.000 cadets sont recrutés, chaque année, sur des contrats d'ADS. A l'issue de leur formation spécifique d'une année, destinée à les préparer au concours de gardien de la paix et à l'emploi d'ADS, ils sont affectés dans un service de police du département où ils sont domiciliés.
Pour le gouvernement, l'ensemble du dispositif des ADS participe à la promotion de l'égalité des chances pour l'accès aux métiers de la sécurité, tout en permettant à la police nationale de recruter des jeunes à l'image de la société, dans ses diverses composantes. En 2008, 1.409 ADS ont été ainsi incorporés en qualité d'élèves gardiens de la paix.
Mais cette main d'oeuvre peu coûteuse sert aussi de variable d'ajustement pour exercer diverses tâches périphériques aux missions de sécurité, comme :
- apporter une aide au public sur les axes de circulation, à la sortie des établissements d'enseignement, dans les îlots d'habitation et dans les transports en commun ;
- contribuer à l'information et à l'action de la police nationale dans ses rapports avec les autres services publics nationaux et locaux ;
- soutenir les victimes de la délinquance et des incivilités, en les aidant dans leurs démarches administratives, en liaison avec les associations et les services d'aide aux victimes ;
- contribuer aux actions d'intégration.
Au final, la place exacte des ADS dans le dispositif de sécurité ne semble pas bien définie. Votre rapporteur juge par conséquent important de redéfinir des objectifs clairs.
Le second problème est celui récurrent de la fidélisation des personnels de police en Île-de-France. Ce problème n'est d'ailleurs pas spécifique à la police nationale, beaucoup d'administrations étant confrontées aux mêmes difficultés, même si par son ampleur il affaiblit considérablement l'efficacité des forces de police dans les quartiers les plus difficiles.
A cet égard, le budget pour 2009 contient plusieurs mesures de nature à apporter une réponse crédible à ce défi.
Une première réponse est la création des Unités territoriales de quartier (UTEQ) en 2008.
Huit de ces unités ont été créées dans trois départements :
- 3 UTEQ dans le département de la Seine-Saint-Denis, le 28 mars 2008, qui sont opérationnelles depuis le 14 avril 2008 à La Courneuve, Saint-Denis et Clichy-Montfermeil ;
- 2 UTEQ dans la circonscription de Marseille (Bouches-du-Rhône) opérationnelles ;
- 3 UTEQ dans la circonscription de Toulouse (Haute-Garonne).
Ces unités se composent de policiers plus expérimentés qui s'engagent sur plusieurs années à travailler sur une zone précise .
En outre, Mme Michèle Alliot-Marie a annoncé un plan de « fidélisation » comportant plusieurs volets.
D'une part, un concours spécifique serait organisé afin que l'affectation en Île-de-France ne soit plus vécue comme un passage obligé avant d'obtenir une mutation dans sa région d'origine. Rappelons que la quasi-totalité des gardiens de la paix sortant de l'école de police est affectée en Île-de-France.
D'autre part, les agents bénéficieront, en échange d'un engagement de dix ans dans la région, de plusieurs mesures telles que le déplafonnement au-delà de cinq ans de l'actuelle prime de fidélisation, le versement de trois montants conséquents en début, en milieu et en fin d'affectation, et un avancement accéléré grâce à la reconnaissance des acquis de l'expérience, ou encore des aides renforcées à la vie personnelle.
A cet égard, il est prévu en 2009 le doublement des crédits consacrés au développement du parc locatif de la police nationale (44 millions d'euros) ainsi qu'une augmentation des crédits consacrés à la petite enfance (réservation de places en crèche en particulier) - 5,5 millions d'euros en 2009 contre 3,4 en 2008.
Enfin et surtout, le projet de loi de finances pour 2009 prévoit 31,4 millions d'euros pour la prime de fidélisation, ce qui représente entre 201 et 800 euros par an pour les gradés et gardiens et 987 euros par an pour les officiers et les commissaires. Par ailleurs, un protocole a été signé le 14 octobre qui prévoit que la prime de fidélisation, aujourd'hui limitée à 800 euros pour les gradés et gardiens, atteindra 1.800 euros pour les policiers ayant dix ans de service en région parisienne en 2013.
* 2 Ce projet de loi a été renvoyé au fond à la commission des affaires étrangères et de la défense qui l'a examiné lors de sa réunion du 29 octobre dernier sur le rapport de notre collègue Jean Faure (rapport n° 66 (2008-2009)).
Votre commission des lois s'est saisie pour avis de l'ensemble du projet de loi. Elle l'a examiné lors de sa réunion du 29 octobre dernier sur le rapport de votre rapporteur (avis n° 67 (2008-2009)).
* 3 Cette indemnité est versée à la SNCF en contrepartie des réductions applicables aux militaires.
* 4 En raison de leur objet, ces gendarmeries spécialisées continueront à relever du ministère de la défense.
* 5 Pour répondre à ces nouvelles missions de souveraineté outre-mer, la gendarmerie commandera en 2009 quatre hélicoptères de manoeuvre d'occasion de type Superpuma qui seront positionnés en Guyane et en Nouvelle-Calédonie
* 6 Le corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale a été créé par le décret n° 98-1038 du 10 novembre 1998. Il se compose d'environ 240 officiers et d'un peu plus de 4.000 sous-officiers. Ces personnels occupent des emplois imposant une spécialisation poussée dans le domaine administratif ou technique.