D. DES PROGRÈS ENCORE POSSIBLES
1. Le contrôle des sorties : tout reste à faire
La majorité des étrangers en situation irrégulière sur notre territoire sont entrés régulièrement grâce en particulier à un visa de court séjour. A l'expiration de leur visa, ils se sont maintenus sur le territoire.
Ce constat avait conduit la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine à inviter le gouvernement et l'Union européenne à progresser dans la voie du contrôle des entrées et des sorties de l'espace Schengen.
Outre un meilleur contrôle de l'immigration clandestine, un tel dispositif peut également favoriser l'attribution de visas à entrées multiples aux personnes qui respectent les durées de séjour. Or, l'on sait que certaines personnes restent au-delà de la durée légale parce qu'elles craignent précisément de ne pas obtenir un nouveau visa.
Votre rapporteur se réjouit donc de l'expérimentation qui devrait être prochainement lancée sur l'île de la Réunion.
Un projet de décret en Conseil d'Etat devrait créer, à titre expérimental pour une période de trois années, un traitement automatisé de données à caractère personnel, dénommé « GIDESE », relatif à l'entrée et à la sortie des ressortissants étrangers en court séjour sur l'île de La Réunion. Il modifierait la partie réglementaire du CESEDA.
Le département de La Réunion a été retenu pour expérimenter le traitement GIDESE en raison de la géographie de l'île et des caractéristiques de son immigration irrégulière, la majorité de la population irrégulière semblant en effet être entrée régulièrement dans le département pour s'y maintenir par la suite en situation irrégulière.
La finalité du traitement GIDESE est de contrôler la conformité de la durée du séjour effectif par rapport à la durée du séjour autorisée, de constater le maintien de l'étranger sur le territoire de La Réunion au-delà de la durée autorisée et de déclencher la recherche de l'étranger pour procéder à l'éloignement.
Ce traitement automatisé serait alimenté par la lecture optique des documents de voyage et par la saisie manuelle de données. La photographie du document de voyage serait numérisée.
Les données seront effacées sans délai à la date de sortie effective du département des personnes s'étant conformées à la durée du séjour autorisée. Lorsque les personnes se seront maintenues sur le territoire de La Réunion au-delà de la durée du séjour autorisée, ces données seront conservées trois ans à compter de la date d'inscription dans le traitement automatisé.
Le projet GIDESE doit être replacé dans la perspective européenne. En effet la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 13 février 2008 relative aux évolutions de la gestion intégrée des frontières dans l'Union européenne, prévoit parmi les outils liés au développement des nouvelles technologies, en particulier la biométrie, la mise en place d'un registre des entrées et des sorties de l'Espace Schengen permettant d'identifier les ressortissants de pays tiers dépassant la durée du séjour autorisé.
Le Pacte européen pour l'immigration et l'asile reprenant les conclusions du Conseil de juin 2008, met également l'accent sur la future mise en oeuvre d'un enregistrement électronique des entrées et des sorties. Ce projet ne devrait pas aboutir avant 2015.
2. Le déploiement progressif des visas biométriques
Pour le contrôle des étrangers soumis à l'obligation de visa, le déploiement du visa biométrique constituera un progrès important.
Le logiciel Biodev et les matériels mis en oeuvre pour la prise des données biométriques sont maintenant opérationnels dans 59 postes diplomatiques et consulaires dans 44 pays et ont fait la preuve de leur fiabilité. Depuis le démarrage de la biométrie en 2005, 926.991 visas biométriques ont été délivrés et une centaine de postes seront équipés à la fin de 2008.
L'objectif est que dans le courant de l'année 2010 l'ensemble des postes soient équipés.
Les crédits relatifs au système d'information Réseau mondial visa ont été transférés sur le programme « Immigration et asile ». Ils figuraient précédemment sur le programme « Français à l'étranger et étrangers en France » de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Ce transfert fait suite à la désignation du ministère de l'immigration comme responsable de la mise en oeuvre opérationnelle de la politique des visas lors du Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008.
Le ministère de l'immigration dispose désormais de l'ensemble des crédits relatifs aux traitements de données et aux systèmes d'information afférents à l'immigration.
Toutefois, la délivrance de visas biométriques n'aura qu'un intérêt partiel si nos partenaires européens n'avancent pas au même rythme et si les postes frontières ne sont pas équipés pour contrôler ces visas.
Or, si le déploiement dans les consulats est bien avancé, force est de constater que ce n'est pas le cas au sein de la police aux frontières et encore moins chez nos partenaires européens.
Le système européen d'information sur les visas (VIS) doit théoriquement être opérationnel en 2010. Mais cette échéance semble très optimiste.
3. La réduction des escortes
Depuis de nombreuses années, la question des escortes des étrangers en rétention ou en zone d'attente reste sans réponse, alors même que le législateur a fourni au gouvernement les moyens nécessaires au développement de la visioconférence ou à l'utilisation de salles d'audience à proximité des CRA et des zones d'attente.
Quelques salles d'audience ont été aménagées dans les enceintes des centres de rétention de Coquelles (Pas-de-Calais) -ouverte en juin 2005-, Cornebarrieu (Haute Garonne) -ouverte en juillet 2006- et du Canet (Bouches-du-Rhône) -ouverte en septembre 2006.
Toutefois, trois arrêts du 16 avril 2008 de la première chambre civile de la Cour de cassation ont retenu la violation caractérisée des dispositions de l'article L. 552-1 s'agissant de la tenue des audiences dans une salle spécialement aménagée, au motif de sa situation dans l'enceinte du centre de rétention nonobstant des accès et fermetures autonomes.
L'autorité de chose jugée attachée à ces arrêts a imposé la suspension immédiate de la tenue des audiences dans les salles spécialement aménagées dans les centres de Toulouse et de Marseille.
Au vu de la configuration des lieux, la salle d'audience située à proximité du centre de rétention de Coquelles a pu continuer à fonctionner. 250 audiences se sont tenues à Coquelles pour l'année 2007, et 130 pour le premier semestre 2008. Ces chiffres représentent pour les deux périodes concernées 85% des audiences totales, seules les audiences du samedi ayant lieu au tribunal de Boulogne sur-Mer.
A Marseille, un bâtiment actuellement en rénovation, devant être livré début 2009, accueillera une nouvelle salle d'audience située à proximité immédiate du centre de rétention administrative (CRA), conformément aux dispositions du CESEDA et à la jurisprudence récente de la Cour de cassation. La création de cet équipement a fait l'objet d'une concertation préalable avec les services du ministère de la justice.
Concernant la salle d'audience de Roissy située à proximité de la zone d'attente, aucun progrès n'a été accompli alors que cette salle existe depuis 2001. Une seconde salle d'audience a même été construite en 2007 pour un coût de 2,7 millions d'euros. Chaque demande d'aménagement des avocats et magistrats a obtenu satisfaction et la jurisprudence de la Cour de cassation ne s'y appliquerait pas. Pourtant, ces salles restent inutilisées. Votre rapporteur ne peut que déplorer ce gaspillage d'argent public et s'indigner que la volonté du législateur, plusieurs fois exprimées, soit tenue en échec.
S'agissant de la visio-conférence, les progrès ne sont guère plus satisfaisants.
Seul le centre de rétention Lyon Saint Exupéry l'utiliserait à titre expérimental. Elle serait utilisée pour les auditions des demandeurs d'asile retenus en CRA par les officiers de protection de l'OFPRA.
Les premières auditions ont eu lieu le 14 février 2008 et ont bénéficié à deux ressortissants algériens. Ces premières auditions se sont déroulées sans incident.
Du bilan établi il ressort que depuis février 2008 et jusqu'au 10 septembre 2008, il y a eu 203 demandes d'asile faites au CRA. 36 personnes ont eu accès à la visioconférence pour 44 convoquées à l'OFPRA à Paris, le différentiel est dû essentiellement au fait que l'OFPRA ne les a pas convoqués et a statué sur dossier, les désistements étant minimes. Il y a eu une interruption du 15 février au 15 avril pour effectuer les travaux d'insonorisation demandés par l'OFPRA.
Ce bilan très mince, bien que positif, est décevant. Pourtant, l'ensemble des tribunaux dispose désormais d'équipements de visio-conférence. Votre rapporteur espère que l'année 2009 permettra de progresser sur ce point.
Des économies pourraient être faites sur le coût des escortes.
Une étude menée par la police aux frontières (PAF) a estimé le coût des escortes en 2007, pour les douze CRA gérés par elle, à 1,3 millions d'euros par an hors temps d'attente et d'audience. Le coût de la visioconférence reviendrait à 660.000 euros la première année puis 84.000 euros les années suivantes.
4. Des marges pour améliorer encore le taux d'exécution des mesures d'éloignement prononcées
Bien qu'en progression sur 2008, le taux d'exécution des mesures d'éloignement prononcées reste faible.
Trois raisons principales peuvent l'expliquer :
- les étrangers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français ne sont pas interpellés ;
- les juridictions administratives et judiciaires annulent de nombreuses décisions (29 % des causes d'échec des mesures d'éloignement en 2007) ;
- les Etats d'origine des étrangers en instance d'éloignement refusent de délivrer les laissez-passer consulaires nécessaires.
S'agissant du deuxième point , malgré tous les efforts de simplification des procédures qui pourraient être entrepris, il est normal et sain pour le respect de l'état de droit et du droit des étrangers qu'une application ferme de la loi suscite un contentieux important étant donné l'impact de ces décisions administratives sur la vie des étrangers.
Acté étant pris de cet état de fait, il faut chercher à améliorer l'organisation de l'administration.
C'est en ce sens que la commission d'enquête sur l'immigration clandestine avait salué l'expérience de la préfecture du Rhône qui est systématiquement représentée lors des audiences. De nombreuses annulations sont le fait de vices de forme ou d'un défaut de représentation de l'Etat devant les magistrats.
Plus de deux ans plus tard, des progrès sont encore possibles dans ce domaine. Il a été décidé lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 de mettre en place une cellule d'experts en matière de contentieux des étrangers auprès des préfets.
S'agissant du troisième point, les résultats sont en revanche moins encourageants.
Le taux global de délivrance des laissez-passer consulaires (LPC) au premier semestre 2008, toutes nationalités confondues, est de 30,95 % soit une baisse de 6 points par rapport au premier semestre 2007 (37,02%).
Cette diminution s'explique principalement par :
- la progression du nombre de demandes de délivrance adressées par les préfectures en l'absence de tout document d'identité (926 demandes supplémentaires au premier semestre 2008 par rapport à la même période en 2007) ;
- la diminution du nombre de LPC délivrés dans les délais utiles (2.459 LPC délivrés en 2008 contre 2.597 au premier semestre 2007, soit 138 LPC en moins) ;
- l'augmentation du nombre de demandes de LPC laissées sans réponse (3.135 demandes au premier semestre 2008, soit une augmentation de 988 unités par rapport au premier semestre 2007) ;
- les mauvais taux affichés par certains des pays dits « peu coopératifs » (liste de 14 pays établie le 27 juillet 2005 par le comité interministériel de contrôle de l'immigration).
Quelques exemples permettent d'avoir une idée des obstacles rencontrés ainsi que des solutions possibles.
La moitié des pays dits « peu coopératifs » affichent une baisse de leur taux de délivrance de LPC. Cette baisse est particulièrement importante pour la République populaire de Chine (31 %), le Pakistan (15 %) et l'Egypte (10 %).
Avec le Pakistan, un accord communautaire de réadmission a été conclu en 2007, mais aucune date pour sa signature n'a encore été fixée.
Concernant l'Egypte, la forte hausse du nombre de demandes de LPC présentées aux autorités consulaires de ce pays (+ 95%) est préoccupante. Toutefois, les négociations qui se sont engagées aux fins de conclusion d'un accord de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire devraient permettre d'améliorer, à terme, la situation.
Concernant la Chine, le Maroc et le Pakistan, les mandats de négociation en vue de la conclusion d'un accord communautaire de réadmission, confiés à la Commission européenne, entraînent l'impossibilité pour la France -comme pour tous les autres Etats membres- de négocier ce type d'accord en bilatéral.
A contrario, la signature au cours des derniers mois d'accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire, de réadmission ou de procès-verbaux relatifs à la délivrance des LPC avec certains pays peu coopératifs a entraîné des résultats encourageants, ces pays se distinguant de la tendance générale à la baisse. C'est le cas de la Géorgie (procès-verbal signé le 10 avril 2006 et projet d'accord de réadmission à l'étude) et du Soudan (procès-verbal signé le 12 juin 2006), dont les taux de délivrance de LPC se stabilisent autour de 40%.
S'agissant de la Tunisie, le taux de délivrance des LPC a progressé de plus de sept points alors que le nombre de demandes de LPC a augmenté de 49,8%. La signature d'un accord de gestion concertée sur les flux migratoires le 28 avril 2008, d'ores et déjà ratifié par la Tunisie, devrait permettre d'amplifier cette tendance dès son entrée en vigueur.
Enfin, on constate une progression encourageante du taux de délivrance de LPC par le Mali alors que le nombre de demandes a progressé sur la période. Cette évolution doit encore être confirmée. Afin d'amplifier cette tendance, des négociations aux fins de signature d'un accord de gestion concertée sur les flux migratoires sont actuellement en cours et en bonne voie.
5. Des aides au retour mieux ciblées et individualisées
La progression des retours volontaires est spectaculaire. Il convient néanmoins de distinguer deux types d'aide au retour.
En premier lieu, l'aide au retour volontaire (ARV) prévoit, outre l'organisation du retour, par la prise en charge des coûts de transport et de bagages, une aide financière de 2.000 euros pour un adulte seul, 3.500 euros par couple, 1.000 euros par enfant mineur jusqu'au troisième inclus et 500 euros à partir du quatrième enfant. Cette aide financière est versée en trois montants fractionnés (30 % versés en France avant le départ, 50 % 6 mois après le retour et 20 % 12 mois après le retour, les sommes payables à l'étranger étant versées par l'intermédiaire des ambassades et consulats de France ou par les représentations de l'ANAEM à l'étranger).
En second lieu, l'aide au retour humanitaire (ARH) s'adresse à tous les étrangers en situation régulière ou non, y compris communautaires, en situation de dénuement ou de grande précarité. Outre l'organisation du retour, dont les prestations assurées par l'ANAEM sont identiques à celles de l'ARV, elle prévoit une aide financière de 153 euros par adulte et de 46 euros par enfant, portée à titre expérimental à 300 euros par adulte et à 100 euros par enfant depuis le 26 novembre 2007.
Répartition des aides au retour
|
2006 |
2007 |
Premier semestre 2008 |
|
|
ARV |
1.978 |
2.040 |
916 |
|
ARH |
397 |
2.898 |
6.149 |
|
Total |
2.375 |
4.949 |
7.065 |
En réalité, la hausse des retours volontaires est imputable au seul dispositif de l'aide au retour humanitaire.
Or, si l'on observe l'origine des bénéficiaires, on constate qu'il s'agit essentiellement de ressortissants communautaires. En 2007, sur 2898 personnes (dont 836 conjoints et enfants), les bénéficiaires étaient principalement originaires de Roumanie (1693), de Bulgarie (496) et du Mali (79). Au premier semestre 2008, sur 6.149 personnes (dont 1.505 conjoints et enfants), les bénéficiaires sont principalement originaires de Roumanie (5.170), de Bulgarie (542 personnes) et de Pologne (54 personnes).
Plusieurs interrogations peuvent être soulevées.
Compte tenu de la libre circulation dans l'Union européenne, il est assez aisé pour ces ressortissants communautaires de revenir dans notre pays. Il sera intéressant de voir si le doublement de l'aide financière à la fin de l'année 2007 n'a pas créé un effet d'aubaine.
A cet égard, il faut rappeler que l'article 62 de la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile a autorisé le relevé et l'enregistrement des empreintes digitales et de la photographie des bénéficiaires des aides au retour aux fins de s'assurer qu'ils ne reviennent pas en France pour bénéficier une nouvelle fois de ces aides. Toutefois, le décret d'application n'a toujours pas été pris.
Budgétairement, il est plus économique d'éloigner volontairement ces étrangers que de les y forcer 41 ( * ) . Toutefois, à moyen terme, une évaluation sera nécessaire.
Votre rapporteur juge en revanche que l'enjeu est désormais d'augmenter l'aide au retour volontaire (ARV).
Elle bénéficie principalement à des adultes isolés -en 2007, sur 2.040 bénéficiaires, 358 étaient des conjoints et enfants-, originaires de Chine, d'Algérie, de Moldavie, de Russie ou de Serbie.
Compte tenu des zones géographiques visées et du montant de l'aide financière, cette aide permet à leurs bénéficiaires de monter un projet dans leur pays. Ces retours volontaires semblent plus pérennes que ceux réalisés dans le cadre de l'ARH.
Surtout, ces aides au retour peuvent se combiner avec les programmes d'aide à la réinstallation. Les aides à la réinstallation ne relèvent pas de la mission « Immigration, asile et intégration » mais du programme 301 « développement solidaire et migrations », qui figure au sein de la mission interministérielle « Aide publique au développement ». Toutefois, le programme 301 ressort toujours de la responsabilité du ministre de l'immigration.
Prioritairement tournées vers les pays d'Afrique subsaharienne et du Maghreb, ces aides à la réinstallation des migrants dans leur pays d'origine visent à accompagner par un appui à la création d'activités économiques génératrices de revenus les étrangers ayant bénéficié d'une aide au retour, en particulier s'il s'agit d'une ARV. Ce dispositif est mis en oeuvre par l'ANAEM.
La commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine avait plaidé en faveur du développement de ces aides au co-développement.
Les crédits de cette action, dotée de 5 millions d'euros en 2008, sont gérés par l'ANAEM et complétés par un cofinancement du Fonds européen pour les réfugiés (FER) d'un montant de 1.800.000€.
L'élargissement à de nouveaux pays de ce dispositif doit être salué, après avoir été longtemps cantonné à la Roumanie, au Mali et au Sénégal.
Désormais, il concerne aussi les pays suivants : l'Arménie, la Bosnie-Herzégovine, le Cameroun, le Congo RDC, la Géorgie, la Guinée-Conakry, la Moldavie et l'Ukraine. Sous réserve que les moyens de l'ANAEM le permettent, d'autres pays devraient également pouvoir en bénéficier comme l'Algérie.
Ces aides incluent :
- une aide d'un opérateur technique pour l'étude de faisabilité du projet et le suivi de sa réalisation pendant un an ;
- une aide financière au démarrage du projet de 7.000 euros maximum.
Cet appui peut, selon les pays, être complété par un accompagnement social et une formation professionnelle.
En 2007, 347 aides financières au démarrage de projets ont été acceptées, ce qui a représenté pour l'ANAEM un engagement financier de 1,63 million d'euros.
Ces projets ont surtout concerné l'Afrique -le Mali, avec 153 projets validés, reste le principal bénéficiaire de ces aides- essentiellement dans les secteurs du commerce (37%) et du transport (33%).
Au premier semestre 2008, 156 aides financières ont été validées.
Si ces résultats sont meilleurs que ceux du début des années 2000, force est de constater qu'ils restent malheureusement d'une ampleur limitée.
Ces diverses observations sur les retours volontaires conduisent votre rapporteur à proposer la mise en place d'aides au retour mieux ciblées et mieux préparées.
Le retour volontaire s'organise généralement dans des délais assez courts, ce qui ne permet pas de le préparer réellement, du moins si l'ambition est d'élaborer un véritable projet de retour.
Certaines catégories d'étrangers en situation irrégulière sont particulièrement difficiles à éloigner de force. On songe naturellement aux étrangers en situation irrégulière dont un ou plusieurs enfants sont scolarisés en France.
Chaque éloignement donne lieu notamment à une mobilisation très forte des professeurs et parents d'élèves. La régularisation de certaines familles avec enfants scolarisés au cours de l'été 2006 n'a pas mis fin au problème.
En conséquence, tout en maintenant le principe de l'éloignement forcé en l'absence duquel la simple scolarisation des enfants vaudrait régularisation, il pourrait être intéressant de proposer une autre solution consistant à encadrer et à garantir par la loi un retour volontaire pour toute la famille dans des conditions optimales de préparation. Pendant un délai de plusieurs mois à définir, la famille préparerait en France son projet de retour.
Cette période serait mise à profit pour préparer sereinement le retour. Outre des aides financières classiques, un véritable projet de retour serait élaboré, le cas échéant avec des entreprises françaises ou européennes ayant des activités dans le pays d'origine. Des formations adaptées pourraient être suivies.
Une autre piste, déjà évoquée l'année dernière par votre rapporteur à propos des mineurs étrangers lorsqu'ils atteignent leur majorité, serait de développer des partenariats avec des entreprises françaises, notamment dans le BTP ou le tourisme, intervenant dans les pays d'origine. Ces entreprises soutiendraient la formation de ces étrangers en vue de leur embauche dans le pays d'origine.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois a donné un avis favorable aux crédits inscrits au titre des missions « Sécurité » et « Immigration, asile et intégration » dans le projet de loi de finances pour 2009.
* 41 Le coût de l'ARH a logiquement explosé. Il est passé de 493. 793 euros sur l'ensemble de l'année 2007 à 1.677.500 euros pour le seul premier semestre 2008.