Projet de loi de finances pour 2009 : Sécurité - Immigration, asile et intégration

B. UN BUDGET CONCENTRÉ SUR SES PRINCIPAUX OBJECTIFS

1. Un budget resserré

Les crédits pour 2009 de la mission « Immigration, asile et intégration » s'élèvent à 511,04 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 513,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP). A périmètre constant, les AE sont en baisse de 6,9 % et les CP reculent de 5,1 %. Toutefois, cette baisse ne porte que sur le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » qui diminue de 34 %. Le programme 303 « Immigration et asile » progresse en revanche de 7,3 %.

Enfin, dans le cadre de la programmation triennale des finances publiques 2009-2011 les crédits de paiement de cette mission devraient diminuer très légèrement passant de 513,8 millions en 2009 à 508,6 millions en 2011.

Le plafond d'emplois du ministère est fixé à 613 ETPT, contre 609 pour l'exercice budgétaire en cours. Cette évolution s'explique par les mouvements suivants :

- suppression d'un ETPT en application de la règle de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux (sur la période 2009-2011, vingt départs à la retraite sont prévus) ;

- transfert de 8 ETPT vers la Cour nationale du droit d'asile dont les crédits figurent désormais au sein du programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » ;

- transfert de 10 ETPT en provenance du ministère des affaires étrangères, plus précisément de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France ;

- transfert de 3 ETPT depuis le ministère de la Santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, plus précisément depuis la commission interministérielle pour le logement des personnes immigrées.

2. Des changements de périmètre importants

Ce budget est marqué par trois changements de périmètre importants qui clarifient le champ d'intervention du ministère par rapport à trois acteurs : le Conseil d'Etat, le ministère de la ville et l'ANAEM.

a) Le transfert des crédits de la Cour nationale du droit d'asile

En premier lieu, la dotation à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), d'un montant de 17,5 millions d'euros, est transférée du programme 303 vers le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » ^{23 ( * )} . L'OFPRA proprement dit devrait recevoir en 2009 une subvention de 29 millions d'euros.

Cette réforme était annoncée depuis l'année dernière. Elle vise à mettre un terme à une situation budgétaire et statutaire qui pouvait laisser croire que la CNDA n'était pas une juridiction indépendante.

En effet, l'établissement public OFPRA comporte deux entités en réalité : l'OFPRA proprement dit et la Cour nationale du droit d'asile. Le budget de la CNDA est donc inclus dans la dotation budgétaire allouée à l'OFPRA ^{24 ( * )} . Le contrôlé finance le contrôleur.

Bien que l'indépendance de la CNDA soit largement reconnue -le taux d'annulation des décisions de l'OFPRA en témoigne ^{25 ( * )} -, elle souffre d'une apparence contraire. La loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile a d'ailleurs changé sa dénomination pour affirmer plus clairement son statut de juridiction administrative à part entière.

Le budget de l'établissement public OFPRA depuis 2002

Ventilation OFPRA/CNDA M€	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Dépenses communes (personnel/informatique)			27,2	31,7	32,4	31,2	30,8
Dépenses communes (Marchés/contrats)			8,9
OFPRA			1,3	6,9	8,1	7,3	7,3
CRR			1,1	9,4	8,8	7,8	7,1
Total	23,1	35,0	38,5	48,0	49,3	46,3	45,2

Cette séparation budgétaire s'inscrit dans un ensemble de réformes tendant à professionnaliser la CNDA.

Un rapport a été rendu au Premier ministre par M. Jacky Richard, conseiller d'Etat, en avril 2008. Ses propositions ont été validées en réunion interministérielle et seront mises en oeuvre en 2009.

Outre l'examen, domaine par domaine, des questions techniques et pratiques liées à la partition -marchés publics, règles comptables...-, ce rapport préconise la création de dix postes de présidents permanents dès 2009 comme le proposait votre rapporteur l'année dernière. En effet, à ce jour, les magistrats siégeant à la CNDA sont tous vacataires. Cette réforme permettrait de confier la présidence des formations de jugement à titre principal à des magistrats administratifs financiers ou judiciaires d'une ancienneté et d'une expérience suffisante qui y consacreraient la totalité de leur activité. L'objectif principal est de tendre à la réduction sensible des délais de procédure.

Cette réforme suppose de modifier la partie législative du code de justice administrative. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le gouvernement pourrait présenter un amendement sur le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique actuellement en navette à l'Assemblée nationale ^{26 ( * )} . Votre rapporteur s'y rallie naturellement. En outre, une loi organique devra aussi être modifiée pour permettre le détachement en avancement de juges judiciaires auprès de la CNDA.

Cette réforme de l'organisation et du fonctionnement de la CNDA pourrait être aussi l'occasion d'une réflexion sur son champ de compétence. La CNDA est en effet la juridiction spécialisée en matière de droit d'asile. Il pourrait dès lors y avoir une certaine cohérence à lui confier les recours contre les décisions de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile auxquels la loi du 20 novembre 2007 précitée a donné un effet suspensif.

Bien que la dotation de la CNDA ne figure plus dans la présente mission, votre rapporteur continuera à suivre son activité. Les évolutions des délais de traitement des recours ont en effet une incidence directe sur le coût de la prise en charge sociale des demandeurs d'asile. Ces crédits figurent à l'action « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 « Immigration et asile ».

b) Un transfert au profit de la politique de la ville

Le changement de dénomination de l'action « Intégration et lutte contre les discriminations » du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » et la forte réduction des crédits résultent pour l'essentiel du fait que l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSÉ) ne sera plus opérateur du programme 104 en 2009.

À la suite de la RGPP, il a été décidé de répartir plus clairement les fonctions et les moyens entre les différents programmes. À cet effet, 40 millions d'euros sont transférés vers le programme 147 « Équité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et logement ».

Lors de son audition par votre commission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, a expliqué que la ligne de partage entre son ministère et le secrétariat chargé de la politique de la ville était désormais simple, seules les actions en direction des étrangers primo-arrivants, c'est-à-dire ceux résidant en France depuis moins de cinq ans, restant dans son champ de compétence.

Ce transfert ainsi que la réduction de la subvention de l'Etat à l'ANAEM de 44,6 millions d'euros en 2008 à 15 millions d'euros en 2009 expliquent en grande partie la diminution des crédits du programme 104 qui passent de 179,3 millions d'euros en 2008 à 77,8 millions d'euros en 2009.

c) Le transfert des crédits du Réseau mondial Visa

La question du transfert des crédits du système d'information Réseau mondial Visa du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » de la mission « Action extérieure de l'Etat » vers le programme 303 fait l'objet de discussions intenses depuis plus d'un an.

Si ce transfert avait été refusé lors de l'examen du budget pour 2008, le conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a finalement tranché en faveur du ministre de l'immigration.

2,6 millions d'euros sont ainsi transférés pour permettre au ministère chargé de l'immigration d'exercer sa responsabilité de mise en oeuvre opérationnelle de la politique des visas.

Il faut ajouter à cette somme 1,63 million d'euros en 2009 -1,7 million en 2010 et 2 millions en 2011- pour conduire les réformes de la RGPP et intégrer le Réseau mondial Visa (RMV) dans le schéma de cohérence globale des systèmes d'information du ministère :

- 1,03 million serviront à expérimenter l'externalisation du recueil des données biométriques dans des consulats pilotes ^{27 ( * )} et à mettre en place les interfaces entre le RMV et la future application GREGOIRE qui remplacera notamment le traitement AGDREF dans le courant de l'année 2010. Cette interface est indispensable pour pouvoir développer les visas de long séjour valant titre de séjour ;

- 0,6 million serviront à mettre en place l'interface entre le RMV et le futur système de visa biométrique européen, le VIS (« Visa Information System »).

3. Un opérateur auto-financé : le futur Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

Lors de sa réunion du 4 avril 2008, le Conseil de modernisation des politiques publiques a décidé la création sur la base de l'ANAEM d'un nouvel opérateur en matière d'immigration et d'intégration, financé sur ressources propres.

Cet organisme dénommé Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) reprendrait l'intégralité des compétences de l'ANAEM et celles de l'ACSÉ en matière d'accueil des primo-arrivants et de formations linguistiques. Il verrait le jour au cours du premier semestre 2009.

Cette réforme fait suite aux critiques unanimes du Sénat et de l'Assemblée nationale lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2008 sur les doublons entre l'ANAEM et l'ACSÉ en matière de formations linguistiques.

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement à l'article 22 du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, tendant à élargir les missions de l'ANAEM aux actuelles compétences de l'ACSÉ en matière d'accueil des primo-arrivants et de formations linguistiques des primo-arrivants.

L'article L. 5223-1 du code du travail disposerait désormais que l'ANAEM participe aux actions relatives « à la préparation de l'intégration en France et à la réalisation du parcours d'intégration dont la durée ne peut excéder cinq années à compter de la délivrance d'un premier titre de séjour autorisant son détenteur à séjourner durablement en France ». Elle serait chargée en outre « de la mise en oeuvre des dispositifs d'apprentissage de la langue française adaptés aux besoins d'intégration des étrangers, le cas échéant en partenariat avec d'autres opérateurs ».

En revanche, ce même article supprime sa mission d'aide à l'emploi des Français à l'étranger. Logiquement, la commission des finances du Sénat a présenté un amendement au projet de loi de finances pour 2009 tendant à diminuer la subvention accordée à l'ANAEM d'un montant équivalent au coût de cette mission. Votre rapporteur soutient cette initiative d'autant que la justification de cette subvention est elle-même sujette à caution (voir ci-après).

L'ANAEM deviendrait ainsi le seul opérateur compétent pour toute la durée du parcours d'intégration, fixée à cinq ans.

Cette réorganisation du paysage institutionnel doit s'accompagner d'un accroissement des moyens de l'OFII, afin de lui permettre d'assumer les fonctions jusqu'ici dévolues à l'ACSÉ. Tel est, entre autres, l'objet de la réforme des ressources propres de l'ANAEM prévue par l'article 62 rattaché du présent projet de loi de finances.

Le coût des compétences transférées de l'ACSÉ vers l'ANAEM est évalué à environ 20 millions d'euros par le projet annuel de performances 2009 de la mission « Immigration, asile et intégration ».

La réforme des ressources propres de l'ANAEM par l'article 62 rattaché devrait quant à elle procurer un produit supplémentaire de 18,5 millions d'euros environ.

Compte tenu de l'existence d'un fonds de roulement important (près de 55 millions d'euros), et du surplus de recettes propres attendu de l'adoption de l'article 62 rattaché, la dotation budgétaire de l'ANAEM inscrite au programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » serait seulement de 15 millions d'euros en 2009. Elle était de 43,5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2008, mais l'importance du fonds de roulement a permis de ne pas verser la subvention.

L'objectif est donc que l'OFII s'autofinance complètement. Dans ce contexte, on peut même s'interroger sur l'utilité d'inscrire dans le budget une subvention de 15 millions d'euros qui n'a pas vocation à être versée.

L'article 62 rattaché du projet de loi de finances pour 2009 tend à simplifier le régime des taxes et redevances affectées à l'ANAEM et supprime un certain nombre d'exonérations. Pour 2008, l'ANAEM évalue le rendement de ces ressources propres à 90 millions d'euros.

Taxes et redevances affectés à l'ANAEM en 2008
(prévisions en loi de finances initiale pour 2008)

- Redevance due par les employeurs de main d'oeuvre étrangère permanente et saisonnière (7 millions d'euros)

- Taxe applicable lors du renouvellement des autorisations de travail aux travailleurs étrangers (22 millions d'euros)

- Redevance perçue à l'occasion de l'introduction des familles étrangères en France (3 millions d'euros)

- Contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière (3 millions d'euros)

- Taxe perçue à l'occasion de la délivrance du premier titre de séjour (22 millions d'euros)

- Taxe applicable aux demandes d'attestation d'accueil ^{28 ( * )} (15 millions d'euros)

Votre rapporteur approuve globalement cette simplification qui tend également à alléger la fiscalité applicable à l'immigration professionnelle.

Toutefois, votre rapporteur estime que l'adoption des amendements de la commission des finances du Sénat serait de nature à améliorer encore ce dispositif. Votre rapporteur approuve en particulier :

- l'actualisation de ces taxes ^{29 ( * )} tous les trois ans dans les mêmes proportions que l'évolution des prix, qui doit permettre d'éviter des réévaluations brutales. L'actualisation permettra également de pérenniser les moyens de l'OFII ;

- la proposition de taxation proportionnelle des employeurs en cas d'embauche pour un emploi permanent, ce qui éviterait les effets de seuil.

- l'augmentation du montant minimal de la contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière. En effet, cette contribution est actuellement fixée à un niveau trop proche ^{30 ( * )} des redevances dues par les employeurs de main d'oeuvre étrangère permanente en situation régulière. Cet amendement attire également l'attention du gouvernement sur le très faible taux de recouvrement de cette sanction administrative.

4. Une hausse de la demande d'asile qui fragilise les prévisions budgétaires du programme « Immigration et asile »

La dépense liée à l'exercice du droit d'asile s'établit pour 2009 à 287,6 millions d'euros. Elle représente plus de 66 % des crédits du programme « Immigration et asile ». La quasi-totalité de ces crédits sont consacrés à la prise en charge des demandeurs d'asile, l'OFPRA ne recevant que 29 millions d'euros pour le traitement de la demande d'asile proprement dite ^{31 ( * )} .

S'agissant du traitement de la demande d'asile, plusieurs remarques peuvent être faîtes.

En premier lieu, on observe une hausse du taux de reconnaissance du statut de réfugié.

Cette évolution tend à accréditer l'hypothèse selon laquelle la réforme du droit d'asile depuis 2003 a mis fin à une partie des détournements de la procédure d'asile aux fins de se maintenir sur le territoire français le plus longtemps possible.

Cette hausse du taux de reconnaissance intervient dans un contexte de hausse de la demande d'asile sur l'année 2008 après plusieurs années consécutives de baisse depuis 2005. Sur les neuf premiers mois de 2008, 29.544 demandes d'asile ont été enregistrées, soit une hausse de 12,6 % par rapport à la même période en 2007.

S'agissant des délais moyens de traitement des premières demandes par l'OFPRA, il s'établit pour le premier semestre 2008 à 129 jours - 105 si l'on inclut les décisions sur réexamens.

Ce délai est en légère hausse en 2008 car une priorité a été donnée au traitement des dossiers les plus anciens en début d'année ; il est en baisse progressive depuis le mois d'avril.

Délai moyen de traitement des demandes par l'OFPRA

Délai de traitement en jours	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008 (*)
Délai moyen sur les premières demandes	324	258	130	108	140,8	130,2	129,2
Délai moyen toutes décisions	non disponible				110	105,1	105,3
Délai médian	non disponible		91	83	106	97	112
2008 (*) données provisoires 6 mois

Source : ministère de l'immigration

En revanche, les délais moyens de traitement de la Cour nationale du droit d'asile augmentent plus fortement. La principale raison est l'effort d'assainissement du stock de dossiers les plus anciens. La priorité donnée aux dossiers les plus anciens a pour conséquence mécanique une augmentation du délai de jugement.

Délai moyen de traitement des recours
devant la Cour nationale du droit d'asile

	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Stock	35.363	48.324	26.027	27.378	22.803	19.996
Délai moyen	8 mois et 18 jours	9 mois et 18 jours	9 mois et 8 jours	10 mois et 11 jours	11 mois et 21 jours	13 mois et 16 jours
Délai médian	7 mois et 23 jours	8 mois et 14 jours	7 mois et 28 jours	7 mois et 25 jours	10 mois et 16 jours	12 mois et 10 jours
Taux de rejet	85,7%	84,4%	82,8%	80,3%	77,5%	74,1%

Toutefois, cette augmentation du délai de jugement doit être relativisée. En effet, l'ancienneté moyenne des dossiers encore en stock serait désormais de 9 mois et 6 jours au 21 juillet 2008 contre 10 mois et 3 jours au 31 décembre 2007.

Les prévisions pour 2009 sont difficiles à construire.

Si la réforme de la CNDA doit améliorer les délais d'examen, la généralisation prévue au 1 ^er décembre 2008 du bénéfice de l'aide juridictionnelle ^{32 ( * )} , ainsi que l'augmentation possible du flux de la demande d'asile conduisent à envisager la persistance d'un délai moyen de traitement supérieur à un an en 2009.

Or, l'augmentation de la demande d'asile combinée à une stabilisation, voire un allongement des délais d'examen des demandes entraîne mécaniquement un alourdissement du coût global de la prise en charge des demandeurs d'asile.

L'évolution des crédits relatifs aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), à l'hébergement d'urgence et à l'allocation temporaire d'attente dépend directement de ces deux facteurs.

Dans ces conditions, votre rapporteur rejoint les conclusions de la commission des finances du Sénat sur la non-soutenabilité des prévisions budgétaires au titre de ces dépenses pour 2009.

L'exécution budgétaire sur 2008 montre d'ores et déjà que les dotations relatives à l'hébergement d'urgence et à l'allocation temporaire d'attente sont insuffisantes, le décret d'avance n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 ayant ouvert 36 millions d'euros de crédits supplémentaires. Or, les crédits prévisionnels pour 2009 sont de 60 millions d'euros, soit 2,5 millions d'euros de moins qu'en loi de finances initiale pour 2008.

Si la hausse des demandes d'asile se poursuivait, les crédits pour 2009 seraient sous dotés dans des proportions encore plus importantes.

L'article 63 rattaché du projet de loi de finances pour 2009 qui exclut du bénéfice de l'allocation temporaire d'attente les demandeurs d'asile qui, à la suite d'une décision de rejet devenue définitive- le cas échéant à la suite d'une décision de la CNDA-, présentent une demande de réexamen à l'OFPRA, ne suffira pas à rétablir l'équilibre budgétaire. L'économie attendue est évaluée à 6 millions d'euros.

5. Une vision globale : le document de politique transversale

A l'initiative du Sénat, et de sa commission des finances en particulier, la loi de finances initiale pour 2008 a créé un document de politique transversale sur la politique française de l'immigration et de l'intégration, dont la première version est annexée au projet de loi de finances pour 2009.

Ce document évalue à 2,6 milliards d'euros de crédits de paiement l'effort budgétaire de la nation en faveur de cette politique pour 2009. Ce montant est quasi-stable par rapport à 2008.

Il définit quatre principaux objectifs à cette politique :

- mieux contrôler les flux migratoires ;

- favoriser l'immigration professionnelle ;

- réussir l'intégration des migrants réguliers ;

- garantir l'exercice du droit d'asile.

La mission « Immigration, asile et intégration » représente 20,5 % des crédits de paiement de la politique transversale.

Le principal programme contributeur est le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » (725 millions d'euros de crédits de paiement) qui correspond au coût de la formation des étudiants étrangers.

Le second est le programme « police nationale » pour un montant de 610 millions d'euros en CP correspondant à la police aux frontières.

Tout en soulignant l'intérêt de ce document de politique transversale qui fait apparaître l'effort de la nation pour mener cette politique, votre rapporteur tient à rappeler que la contribution n'est pas à sens unique, l'immigration étant également une source de richesse et de développement .

* ²³ Voir le rapport pour avis n° 104-4 de notre collègue Simon Sutour au nom de la commission des lois sur les crédits de cette mission.

* ²⁴ Le budget de la CNDA représente environ 38 % de la subvention attribuée à l'OFPRA.

* ²⁵ 19,5 % au premier semestre 2007.

* ²⁶ Le Sénat a adopté ce projet de loi en première lecture le 19 avril 2008.

* ²⁷ On notera que les crédits de personnel et de fonctionnement des services des visas dans les consulats continuent de relever du ministère des affaires étrangères.

* ²⁸ Cette taxe est de 45 euros.

* ²⁹ La taxe applicable aux demandes d'attestation d'accueil n'entre pas dans le champ de cette actualisation.

* ³⁰ Le montant de la contribution spéciale est fixé par décret en Conseil d'Etat et doit être au moins égale à 500 fois le taux horaire du minimum garanti, soit 1.655 euros. Le décret a fixé le montant à 1.000 fois le taux horaire. L'amendement porte le montant minimum à 1.000 fois le taux horaire.

* ³¹ La Cour nationale du droit d'asile relève désormais du programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ». Elle est dotée pour 2009 de 17,5 millions d'euros.

* 32 L'accroissement du taux de constitution d'avocats est déjà perceptible. Il est passé de 61,4 % en 2007 à plus de 70% sur les cinq premiers mois de 2008.