B. UNE CONCENTRATION GÉOGRAPHIQUE ACCRUE
Le conseil de modernisation des politiques publiques a établi une typologie des pays éligibles à l'APD en plusieurs cercles, allant des pays de coopération ponctuelle aux pays du « coeur de cible » et en déclinant les instruments associés selon la gradation suivante :
- pays de coopération ponctuelle ;
- pays relevant d'une politique d'influence ;
- pays relevant d'une politique de solidarité ;
- pays en crise ou en post-crise ;
- pays liés à des enjeux globaux ou régionaux ;
- pays à revenu intermédiaire entretenant des relations fortes avec la France ;
- pays coeur de cible solidarité (une quinzaine de pays, essentiellement des PMA où se concentrerait l'intervention sur subventions comme, de façon non exhaustive, le Bénin, Madagascar ou la République centrafricaine).
Cette typologie conduit à la disparition de fait de la zone de solidarité prioritaire qui, avec 53 pays potentiellement prioritaires, conduisait à l'affichage d'une zone de solidarité très large dans un contexte de réduction des moyens bilatéraux.
Dans un contexte de ressources restreintes sur subventions, l'enjeu de la concentration géographique est considérable. Il est seul à même de permettre une présence effective de la France dans ses zones d'intervention privilégiées.
C. L'AIDE MULTILATÉRALE : ENTRE CONVICTION ET ÉVICTION
La réforme du dispositif de l'aide s'opère dans un contexte budgétaire contraint qui ne permet pas, à l'évidence, une croissance substantielle des crédits budgétaires dévolus au développement.
Dans le même temps, pour les raisons exposées infra, le poids des engagements multilatéraux de notre pays pèse pour une part croissante des enveloppes budgétaires.
Depuis plusieurs années, la part du multilatéral dans les crédits du programme 209, en principe vecteur privilégié de la coopération est supérieur à 50 %.
Pour les seuls Fonds européen de développement et Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme, la part dans les crédits hors titre 2 du programme 209 a évolué comme suit dans une enveloppe en légère progression :
Le projet annuel de performance justifie comme suit le recours privilégié aux institutions multilatérales : il s'agit de « bénéficier de la triple valeur ajoutée offerte par la concentration de moyens qu'aucun État ne peut à lui seul mobiliser : l'impact massif nécessaire aux objectifs poursuivis, des économies d'échelle et la capacité de combiner partenariats bilatéraux et multilatéraux là où cette combinaison s'avère la plus pertinente ».
Ces arguments sont parfaitement recevables et, au demeurant, vos rapporteurs ne considèrent pas qu'il faille opposer bilatéral et multilatéral. Ces modes d'intervention sont complémentaires et, de façon croissante, ils se combinent : des crédits multilatéraux peuvent être opérés par des agences nationales et les Etats intervenir en cofinancement de programmes multilatéraux.
Pour autant, il semble à vos rapporteurs que le nécessaire équilibre entre les différents types d'intervention doivent être préservé et que les contributions multilatérales doivent s'inscrire dans une stratégie clairement définie et remplir certaines conditions pour ne pas être, d'une certaine manière, « subies ».
La première condition est de porter une vision claire et lisible du développement mise en oeuvre par des actions bilatérales crédibles. C'est par une expérience concrète nourrie du terrain, de ses difficultés et de ses réalités qu'une telle vision peut être élaborée.
En second lieu, il convient que la contribution soit assumée et valorisée. La France est encore le second contributeur au Fonds européen de développement, est également le second contributeur au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose, le paludisme, mais ne semble pas en tirer les bénéfices en termes de notoriété ni d'impact sur la stratégie suivie dans ces enceintes.
Enfin, il convient que notre pays se mette en mesure d'exercer une présence active dans les différentes enceintes auxquelles il contribue en diffusant ses valeurs et son modèle à mesure de sa contribution et même au-delà. Ceci suppose qu'un pilotage effectif soit assuré depuis la Centrale.
Pour ce qui concerne le programme 209, à la différence notable du programme 110, l'aide multilatérale ne fait pas l'objet d'une programmation pluriannuelle. C'est ainsi que les engagements à couvrir par des paiements après 2011 représentent moins de 400 millions d'euros, alors que les engagements pris par la France au titre du Fonds européen de développement représentent au titre du seul Xe FED, quelque 4,4 milliards d'euros.
Cette lacune favorise une logique infraannuelle dans la gestion des crédits et des anticipations « prudentes » des acteurs de l'aide depuis la crise des paiements de 2004 sur le fonds de solidarité prioritaire.