III. PROGRAMME « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : UNE APPRÉCIATION TROP OPTIMISTE DE LA CONJONCTURE ?
Le programme n° 109 « Aide à l'accès au logement » est, dans le projet de loi de finances pour 2009 transmis au Sénat, doté de 4,945 milliards d'euros 71 ( * ) , tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, soit une diminution de 0,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008. Les crédits de ce programme se subdivisent en deux actions qui ont respectivement pour but d'assurer une partie du financement des aides personnelles au logement (99,8 % des crédits) et celui des associations spécialisées dans le domaine du logement, en particulier de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et des 78 agences départementales pour l'information sur le logement (ADIL).
A. LE BUDGET DES AIDES À LA PERSONNE EN 2009
La première action, dotée de 4,937 milliards d'euros , correspond à la subvention que l'Etat verse au fonds national d'aide au logement (FNAL) pour financer l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation de logement sociale (ALS). Au-delà de cette subvention d'équilibre, votre rapporteur pour avis rappelle que le FNAL tire la majorité de ses ressources d'une cotisation de 0,4 % assise sur la masse salariale des entreprises de plus de 20 salariés et sur celle des employeurs publics.
Depuis le 1 er janvier 2008, les loyers plafonds et le forfait charges des aides au logement 72 ( * ) sont indexés sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL), en application de l'article 26 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable 73 ( * ) . La mise en oeuvre de cette indexation a conduit à une revalorisation, au 1 er janvier dernier, de 2,76 %, soit un coût supplémentaire pour l'Etat de 223 millions d'euros. D'après les données fournies par le ministère du logement et de la ville, l'IRL retenu pour l'indexation au 1 er janvier 2009 serait de 2,92 % , portant, pour l'année à venir, un surcroît de dépenses budgétaires estimé à 243 millions d'euros .
Selon les éléments d'information recueillis par la commission des finances, les hypothèses économiques sur lesquelles est construit le budget du FNAL pour l'année 2009 reposent sur une diminution du nombre de chômeurs de 100.000 et sur un accroissement des cotisations versées par les régimes sociaux (en hausse de 102 millions d'euros) lié à une progression de la masse salariale de 4 % par rapport à l'année 2008. Votre rapporteur pour avis se déclare surpris par l'optimisme qui a prévalu lors de l'établissement du budget des aides au logement . En effet, alors que la France a évité de justesse la récession technique aux deuxième et troisième trimestres de l'année 2008, qu'elle devrait connaître une croissance économique comprise entre 0,2 et 0,5 % en 2009 74 ( * ) et que les chiffres du chômage du mois d'octobre 2008 sont en forte progression 75 ( * ) , votre rapporteur pour avis estime qu'il est pour le moins hasardeux d'anticiper une diminution aussi marquée du chômage en 2009, à plus forte raison dans un contexte de crise économique et financière 76 ( * ) . Dans ces conditions, il y a fort à parier qu'au cours de l'année l'Etat soit amené à abonder le budget pour garantir l'équilibre financier du FNAL dont les charges et ressources s'établiraient, en 2009, à 11,325 milliards d'euros. La commission des finances estime au demeurant que la « sous-dotation » de l'action « aides personnelles » serait de l'ordre de 150 millions d'euros en 2009, évolution d'autant plus dommageable qu'existe, à l'égard du FNAL, une dette de l'Etat d'un montant de 127 millions d'euros, qui ne pourra être résorbée ni en 2008, ni en 2009.
Par ailleurs, il convient de souligner que l'article 135 de la loi de finances pour 2008 77 ( * ) a porté de 0,2 à 0,4 % le taux de la cotisation applicable à la masse salariale des employeurs publics afin d'augmenter les ressources du FNAL. Votre commission pour avis tient à rappeler qu'elle s'était opposée à cette mesure visant à reporter une telle charge de l'Etat vers les collectivités territoriales, alors même que ces dernières ne sont pas compétentes en matière de financement des aides au logement. Compte tenu des mesures prises successivement dans les lois de finances pour 2007 78 ( * ) et 2008, 130 millions d'euros supplémentaires sont désormais prélevés chaque année sur les finances des collectivités territoriales.
Enfin, à l'issue d'investigations menées par la commission des finances, il apparaît que le Gouvernement envisage 79 ( * ) d'augmenter de 31 à 33 euros la participation minimale exigée des bénéficiaires à la dépense de logement, après des hausses respectives de cette dernière de 1 euro en 2008 et en 2007, ce qui occasionnera un prélèvement supplémentaire de 68 millions d'euros sur les bénéficiaires des aides . Votre rapporteur pour avis s'élève aussi bien contre l'orientation de la mesure envisagée que contre la méthode employée par le Gouvernement. A cet égard, il accueille favorablement l'amendement de la commission des finances tendant à indexer, comme les autres paramètres des aides au logement, cette participation minimale sur l'IRL. Une telle disposition est en effet de nature à protéger les bénéficiaires des aides au logement et de fixer des règles du jeu claires. Toutefois, le dispositif présenté par la commission des finances ne serait applicable qu'à compter du 1 er janvier 2010, laissant au Gouvernement toute latitude pour procéder à une hausse discrétionnaire de ce paramètre en 2009. Après en avoir débattu, votre commission pour avis a donc décidé d'adopter, à l'unanimité, un sous-amendement à l'amendement de la commission des finances afin d'avancer au 1 er janvier 2009 l'entrée en vigueur de cette mesure.
* 71 Soit un montant identique à celui prévu par le projet de loi initial.
* 72 Aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement sociale (ALS) et allocation de logement familiale (ALF).
* 73 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite loi DALO.
* 74 Conformément aux dernières estimations rendues récemment publiques par le Gouvernement. L'OCDE estime, pour sa part, que le PIB pourrait reculer de 0,4 % en 2009.
* 75 Augmentation de 46.900 du nombre de demandeurs d'emploi.
* 76 Selon les prévisions de l'OCDE, le taux de chômage pourrait se situer aux alentours de 7,5 % à la fin de l'année 2008 et augmenter jusqu'à 8,2 % de la population active à la fin de l'année 2009.
* 77 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
* 78 Qui avait supprimé l'exonération du paiement de cette cotisation dont bénéficiaient auparavant les employeurs publics.
* 79 Contrairement aux années précédentes, cette information n'a pas été transmise au Parlement, ni dans le cadre du projet annuel de performance, ni dans les réponses aux questions budgétaires.