C. UN RESSERREMENT DES FINANCEMENTS AUTOUR DU « CoeUR DE MISSION » MINISTÉRIEL
1. Le programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »
Doté de 1,58 Md€ en AE ( - 16,5 % ) et de 1,76 Md€ en CP ( + 5,5 % ), le programme 154 est le plus doté de ceux relevant du MAP, et aussi celui portant ses principales priorités d'action . La baisse optique enregistrée en AE laisse place en réalité à une hausse de 6,2 % dès lors que n'est pas prise en compte l'enveloppe de 450 M€ ouverte dans la précédente loi de finances pour renouveler un nombre important de contrats de prime herbagère agro-environnementale (PHAE) arrivant à échéance en 2008.
a) Le renouvellement et la modernisation des exploitations
-> Un engagement fort en faveur de l'installation
Poste prioritaire dans l'action du MAP, la dotation consacrée à l'installation est en hausse significative de 13,3 % à 149 M€ en 2009 17 ( * ) , un effort qui sera poursuivi en 2010 et en 2011.
Elle va permettre d'accompagner la réforme des dispositifs d'installation , qui doit prendre effet au 1 er janvier 2009. Celle-ci se traduira notamment par la mise à disposition des candidats d'un plan de professionnalisation personnalisé (PPP) ainsi que par un assouplissement des conditions d'obtention de la dotation jeune agriculteurs (DJA).
S'agissant des instruments favorisant l'installation de jeunes agriculteurs, on observe dans le projet de budget pour 2009 que :
- la DJA , qui bénéficie d'un cofinancement communautaire pour moitié, se verra allouer 52 M€, soit une augmentation de 2,9 % par rapport à l'exercice précédent ;
- le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA) sera revalorisé de 11,5 M€, conformément à l'engagement de l'Etat de l'abonder de 10 M€ chaque année sur la période 2007-2013 ;
- les prêts jeunes agriculteurs (JA), dont les taux sont attractifs dans une période de remontée des taux du marché, seront quant à eux revalorisés de 20 M€, portant leur enveloppe à 77,6 M€.
-> Un délaissement des instruments d'aide au départ
La dotation des aides au départ est réduite quasiment de moitié , à 70 M€, par rapport aux 132 M€ de l'exercice précédent.
Après l'abandon de l'aide à la transmission en 2008, ce sont désormais le congé formation et le dispositif de préretraite qui seront supprimés, conformément aux orientations du 3 ème CMPP s'étant tenu le 11 juin 2008 18 ( * ) . Ne demeureront donc comme instruments que les aides à la reconversion professionnelle et l'indemnité de retrait volontaire.
Vos rapporteurs pour avis s'interrogent sur la pertinence de l'abandon du dispositif de préretraite , dans un contexte particulièrement difficile pour de nombreuses filières agricoles. La mesure, conçue à l'origine pour accompagner la cessation d'activité d'exploitants âgés, avait été réorientée en 1998 pour soutenir le départ d'agriculteurs de 57,5 ans ou plus confrontés à des difficultés économiques ou de santé. Or, la crise très grave que traversent des secteurs comme celui de la viticulture ou de l'élevage ovin, mais également l'évolution de la PAC vers un retrait progressif des instruments d'encadrement et de régulation, devraient conduire à un nombre croissant de situations d'échec requérant un tel traitement « social ».
Déjà divisés par deux en 2008, les crédits destinés au dispositif d'aide aux agriculteurs en difficulté (AGRIDIFF) reculent cette année de 20 % , à 4 M€. Ce désengagement conduit à s'interroger, de la même façon que pour l'abandon du dispositif de préretraite, sur l'accompagnement des exploitants connaissant des situations sociales douloureuses.
Le fonds d'allégement des charges (FAC), dont les crédits sont doublés , à 8 M€, vise à pallier des crises imprévisibles en prenant en charge une partie des intérêts supportés par les exploitants agricoles, permettant ainsi de traiter non seulement des aléas exceptionnels (ESB, FCO...), mais aussi des crises conjoncturelles de marché ou climatiques. En effet, depuis 2008, un dispositif d'allègement des charges bénéficie aux exploitants victimes d'aléas climatiques, en remplacement des prêts spéciaux pour calamités.
-> Des plans environnementaux de modernisation des productions animales et végétales aux financements en hausse
Mis en place en 2005 pour favoriser la mise aux normes environnementales des bâtiments d'élevage et cofinancé par l'Union européenne, le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) est doté de 52,5 M€ en 2009, soit une augmentation de 5 % . Si cette hausse est appréciable, elle pourrait toutefois être insuffisante au regard du nombre de dossiers et de la situation économique du secteur de l'élevage de ruminants.
Pendant du PMBE dans le secteur végétal, le plan végétal pour l'environnement (PVE) voit quant à lui ses crédits ramenés de 6 à 4,14 M€ . Si cette somme devrait être suffisante pour honorer les engagements souscrits pour le prochain exercice, elle paraît contradictoire avec les priorités définies lors du « Grenelle de l'environnement » en matière de préservation de la ressource en eau et d'économie d'énergie, et notamment avec l'objectif d'atteindre un taux de 30 % d'exploitations agricoles à faible dépendance énergétique en 2013.
b) Le soutien à l'activité économique agricole
-> Un soutien au développement de l'assurance récolte en deçà des attentes
Les crédits 2009 versés aux assureurs au titre des contrats souscrits au titre des récoltes 2008, conformément au cahier des charges défini par le MAP et les assureurs, s'élèveront à 32 M€ , comme pour l'exercice précédent . Ces crédits tiennent compte d'une prise en charge à hauteur de 35 % (40 % pour les jeunes agriculteurs) des primes d'assurance.
Votre rapporteur pour avis, par ailleurs également rapporteur de la proposition de loi relative à l'extension de l'assurance récolte obligatoire 19 ( * ) récemment examinée par votre assemblée, avait à cette occasion souligné dans son rapport 20 ( * ) « le sous-engagement financier de l'Etat en matière d'assurance récolte, malgré les perspectives ambitieuses fixées lors de sa mise en place en 2005 ». En effet, depuis son instauration, le dispositif de soutien public à l'assurance récolte n'a reçu qu'un soutien en deçà des enjeux de la part des pouvoirs publics .
Votre commission avait dû intervenir dès la loi de finances pour 2006 pour que soient réaffectés, par transfert entre programmes, 2,5 M€ à son financement, pour porter l'enveloppe totale à 22,5 M€. Dans la loi de finances pour 2007, le dispositif d'incitation au développement de l'assurance récolte voyait sa dotation portée à 30 M€. Dans la loi de finances pour 2008, environ 32 M€ de crédits ont été consacrés à l'assurance récolte.
Votre rapporteur pour avis regrette par conséquent que le montant global des crédits affectés à l'assurance récolte dans le projet de loi de finances pour 2009 reste inchangé. Cette reconduction des crédits s'accompagnera d'une modification des niveaux d'indemnisation . Ainsi, les secteurs de l'arboriculture et de la viticulture font l'objet d'un soutien majoré de cinq points. Le taux de soutien à l'assurance récolte y est ainsi porté à hauteur de 40 % du montant de la prime dans le cas général (+ 5 points pour les jeunes agriculteurs). En revanche, il est prévu de réduire de 35 à 25 % (+ 5 points pour les jeunes agriculteurs) le taux de subventionnement des grandes cultures, alors même qu'elles vont sortir du champ du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA).
Pour les années postérieures , les projections du MAP, indiquées dans le tableau ci-dessous, font état d'une revalorisation de l'enveloppe consacrée à l'assurance récolte , mais qui proviendra pour l'essentiel soit d'un redéploiement des sommes aujourd'hui affectées au FNGCA, dont les productions seront progressivement « sorties » au bénéfice de l'assurance récolte, soit de la contribution communautaire attendue dans le cadre du « bilan de santé » de la PAC, et plus particulièrement de la révision de l'article 69.
En attendant, et comme le soulignait votre rapporteur pour avis, « les volumes affectés par les pouvoirs publics au développement de l'assurance récolte ne sont pas suffisants au regard des objectifs fixés en la matière ». Selon certains des responsables qu'il avait auditionnés lors de l'instruction de son rapport, « les objectifs de taux de pénétration fixés dans les indicateurs du ministère en charge de l'agriculture sont inatteignables en l'état actuel des crédits y étant consacrés ».
-> Des outils d'adaptation des filières inégalement soutenus
Si cette action présente une augmentation de ses crédits de 4,8 % , celle-ci n'est cependant que formelle puisqu'elle baisse en réalité de 3 % si l'on tient compte de sa réduction l'année précédente à due concurrence du montant des transactions des actifs immobiliers de l'ONIGC. Vos rapporteurs pour avis s'inquiètent de cette diminution progressive des moyens alloués à la gouvernance des filières , à l'heure où celles-ci ont grand besoin de se structurer pour affronter la concurrence extérieure et l'aval du secteur.
La prime au maintien du troupeau de vache allaitante (PMTVA), qui constitue le complément national à la prime financée sur le budget de l'Union européenne, voit son enveloppe reconduite à 165 M€.
Les crédits affectés au Fonds pour les investissements stratégiques des industries agro-alimentaires (FISIAA), qui permettent d'accompagner les entreprises qui, par leur programme de développement industriel, peuvent garantir des débouchés aux filières et améliorer l'efficacité industrielle et commerciale des entreprises de commercialisation et transformation des produits agricoles et alimentaires, connaissent une nouvelle baisse de 27,65 % , après celle de 13,5 % enregistrée l'an dernier. Cette tendance ne laisse pas d'inquiéter dans un contexte de perte de parts de marché par nos entreprises.
La promotion des signes de qualité présente quant à elle :
- une dotation nouvelle de 3 M€ pour l' Agence bio 21 ( * ) ;
- une enveloppe de 230.000 euros pour des conventions d'actions au titre de l'agriculture biologique, des labels et des certifications de produits.
Un soutien de 56 M€, en baisse de 5,1 % , est prévu, dans le cadre de la nouvelle OCM sucre , pour cette filière dans les DOM.
Les crédits de promotion des produits et d' orientation des filières , désormais gérés par FranceAgriMer et l'ODEADOM, sont portés de 115 à 146 M€. Cette hausse apparente masque en réalité une baisse de 9 % si l'on tient compte du montage précédemment évoqué concernant, en 2008, le patrimoine immobilier de l'ONIGC.
Enfin, les dépenses de stratégie économique ayant pour objet la réalisation d'actions de promotion collective, d'appui à l'exportation, d'influence et de solidarité, sont revalorisées de 45 % environ pour s'établir à 18,9 M€ en 2009.
-> Une concentration des moyens destinés à la gestion des aides nationales et communautaires
Suite au regroupement des fonctions de gestion et de paiement des aides nationales et communautaires au sein de deux établissements - FranceAgriMer et ASP - et aux allègements d'effectifs qui l'accompagnent 22 ( * ) , les dotations de ces organismes sont en réduction respective de 2,9 % et 3,3 % .
La dotation de l' Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) est également réduite , de 4,5 % , pour s'établir à 15 M€.
c) Le développement durable des territoires
-> La gestion de l'eau et des sols
Ayant pour objet de limiter la pollution des eaux par les nitrates en accompagnant la mise aux normes des exploitations au regard des réglementations nationale ou communautaire, le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA, et son second volet, le PMPOA 2), mis en place en 1993, est doté cette année de 23,9 M€, soit une baisse de 10 M€ par rapport à l'année passée.
Cette dotation devrait toutefois être suffisante pour financer les engagements pris auprès des éleveurs dans le cadre de ce plan, dont une récente évaluation réalisée à la demande des ministères en charge de l'agriculture et de l'écologie a montré l'efficacité.
-> L'entretien des paysages et l'amélioration des pratiques agricoles
L' indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), versée dans les zones de montagne et les autres zones défavorisées afin de compenser les surcoûts liés aux handicaps, bénéficie d'une dotation de 229,1 M€, en léger retrait de 1,4 % . Le complément de valorisation de cette aide en vue d'atteindre les 50 % d'augmentation auxquels s'était engagé le MAP en 2003 est donc toujours attendu .
La prime herbagère agro-environnementale (PHAE), dont l'objectif est de favoriser l'extensification des exploitations d'élevage et le développement de la biodiversité, est dotée d'une enveloppe de 120,3 M€, en légère baisse de 1,4 % . L'avenir de cette aide, qui bénéficie cette année encore d'un cofinancement européen à hauteur de 55 %, est aujourd'hui discuté au niveau communautaire.
Les mesures agro-environnementales (MAE), qui rémunèrent les surcoûts et les manques à gagner liés à la mise en place de pratiques plus respectueuses de l'environnement par les exploitants, stagnent avec une enveloppe de 70,5 M€.
Les autres actions environnementales et pastorales , qui comprennent les anciennes MAE hors contrat d'agriculture durable (CAD), les opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF) pour les DOM, le soutien à l'agriculture biologique, la mesure « grands prédateurs » et le plan de soutien agro-sylvo-pastoral des Pyrénées, voient leurs dotations baisser de 5,4 % , à 8,8 M€.
-> Les interventions en faveur du monde rural
Cette politique du MAP, qui regroupe les soutiens à des structures et associations oeuvrant en faveur du développement rural , voit ses crédits réduits de façon drastique au nom des efforts à mener dans le cadre de la RGPP. Les actions en ce domaine seront désormais limitées au paiement des strictes obligations communautaires en la matière, soit le financement du réseau rural.
Comme l'a reconnu le ministre de l'agriculture et de la pêche lors de son audition par votre commission, cette suppression relève d'un arbitrage visant à donner la priorité aux actions centrées sur l'agriculture , et notamment à préserver les crédits d'intervention destinés aux jeunes agriculteurs. Néanmoins, selon les dires du ministre, les crédits du CASDAR pourraient relayer ceux jusqu'alors consacrés à l'animation rurale.
-> Le soutien à l'hydraulique agricole
Cette action, qui permet le financement des investissements d'hydraulique agricole (modernisation des réseaux de distribution et de transferts d'eau et des ouvrages de stockages d'eau pour l'irrigation) effectués par les collectivités territoriales et leurs groupements, est dotée de 5,2 M€, en recul de près des deux tiers par rapport à 2008.
Surtout, en application des décisions prises dans le cadre de la RGPP, le financement de l'Etat au titre de l'hydraulique est arrêté , les AE étant réduites à néant. Cette décision est difficilement compréhensible dans un contexte de changement climatique où les périodes de sécheresse devraient se multiplier et rendre le secteur agricole très vulnérable aux pénuries d'eau.
d) La gestion durable des pêches et de l'aquaculture
Le secteur de la pêche, qui a connu une crise très profonde cette année du fait notamment de l'augmentation des prix du carburant, fait l'objet d'une action prioritaire du Gouvernement . Dans la continuité du plan pour une pêche durable et responsable (PPDR) annoncé par le Président de la République au début de l'année, les crédits passeront de 60 à 134 M€, soit une hausse de 123 % , les dotations devant se réajuster les exercices suivants.
La mise en oeuvre en 2009 de la deuxième année de ce PPDR , dont la durée a été ramenée de trois à deux ans suite à l'aggravation de la crise au premier semestre de cette année, constitue la première priorité du budget 2009/2011 du MAP.
102 M€ seront consacrés en 2009 au soutien économique du secteur (développement des pratiques contractuelles favorisant la sélectivité et les activités en faveur de l'environnement, arrêts temporaires, renforcement de la sécurité des marins et actions pilotes visant à réduire la dépendance énergétique).
L'application du règlement sur la collecte des données adopté par le Conseil des ministres de la pêche en 2008 et le financement de recherches sur la ressource par les instituts impliqués dans l'expertise halieutique constituent la deuxième priorité de ce budget. 8,4 M€ y seront consacrés en 2009.
Enfin, la mise en oeuvre des nouvelles orientations de la politique commune de la pêche (PCP) pour améliorer le contrôle des pêches en développant les technologies de l'information et de la communication, constitue la troisième priorité de ce budget. 5,6 M€ y seront consacrés en 2009, en complément des moyens mobilisés par d'autres administrations.
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LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE AU PROGRAMME 154 L'Assemblée nationale a adopté, à l' article 35 Etat B du projet de loi de finances, un amendement du rapporteur spécial de la MAPAFAR, M. Nicolas Forissier , transférant le montant de la dotation versée jusqu'en 2008 à l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale (AFICAR), soit 1,4 M€ , du programme 154 vers le programme 215 . L'auteur de l'amendement a fait valoir que le Gouvernement entendait transférer cette enveloppe de 1,4 M€ vers le budget de communication du MAP, ce qui porterait ce dernier à 3 M€, somme selon lui insuffisante pour mener une politique efficace en la matière et risquant, au surplus, de faire partiellement les frais de la régulation budgétaire. Il a par conséquent proposé de transférer ces 1,4 M€ du programme 154 au programme 215, où ils serviraient à parité à augmenter : - les crédits destinés à financer les charges de bonification des prêts consentis aux coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) ; - les crédits destinés aux associations oeuvrant en faveur du développement rural , dont il a été indiqué qu'ils étaient supprimés pour les financements opérés hors cadre communautaire. |
Poursuivant cette démarche, qu'elle approuvée, votre commission a adopté , sur la suggestion de M. Gérard César , rapporteur pour avis, un amendement visant à abonder de 300 000 euros supplémentaires les crédits destinés à financer les charges de bonification des prêts consentis aux CUMA , qui seraient dès lors portés au total à 4 M€ en 2009 , et de 200 000 euros ceux alloués au Centre national des expositions et des concours agricoles (CENECA) afin de conforter ses missions. Les 500 000 euros nécessaires à ces abondements seront prélevés sur le programme support 215 .
2. Le programme 149 « Forêt »
Doté de 292 M€ en AE ( - 4,4 % ) et de 309 M€ en CP ( - 2,7 % ), le programme « Forêt » revient à un niveau de dotation inférieur à 2006 et devrait continuer à voir son périmètre budgétaire se réduire au cours des deux prochains exercices. Vos rapporteurs pour avis s'étonnent de cette baisse des soutiens à un secteur d'avenir offrant des matériaux et énergies durables, mais ne parvenant pas à valoriser suffisamment ses ressources.
a) Le développement économique de la filière « forêt bois »
Cette action, dont les crédits, portés à 36,9 M€ , sont en hausse de 6,9 % , est la seule à bénéficier d'une revalorisation de ses dotations . Elle vise à améliorer la compétitivité de la filière forêt-bois dans le cadre d'une gestion durable des ressources et à accroître la production des forêts françaises.
La hausse de ces crédits devrait profiter aux subventions aux investissements facilitant la mobilisation du bois et à la modernisation des entreprises de première transformation.
b) Le régime forestier et le patrimoine forestier domanial
Cette action, dont les crédits sont en recul de 3 % à 172,5 M€ , est la plus dotée des quatre actions du programme .
Concernant les forêts du domaine privé de l'Etat (forêts domaniales) et des collectivités, dont la gestion est assurée par l'ONF, elle se traduit par une baisse structurelle de subventions versées à cet office, conformément aux décisions prises dans le cadre de la RGPP 23 ( * ) .
c) L'amélioration de la gestion des forêts privées
En recul de 4,3 % , à 57,7 M€ , cette action vise à améliorer la gestion des forêts privées qui représentent 75 % de la surface forestière française et relèvent de 3,5 millions de propriétaires.
Cette baisse des dotations s'explique par :
- la baisse des engagements sur le plan chablis , mis en oeuvre après la tempête de 1999 et qui prendra fin en 2009, seul étant ensuite provisionné le paiement des engagements antérieurement pris ;
- les économies réalisées du fait de la fusion du CNPPF et des CRPF 24 ( * ) .
d) La prévention des risques et la protection de la forêt
Cette action, qui soutient des missions d'intérêt général confiées à l'ONF et au Conservatoire de la forêt méditerranéenne, ainsi que des travaux de restauration des terrains en montagne assurés par l'Etat ou les collectivités territoriales, est en baisse de 7 % à 42,2 M€ .
Ce recul des dotations touche principalement la contribution de l'Etat au financement des missions d'intérêt général de l'ONF.
3. Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »
Les crédits de ce programme demandés pour 2009 sont en progression apparemment importante puisque sont inscrits 25 ( * ) 527,27 M€ au titre des AE ( + 7,7 %, après - 2,1 % l'an passé) et 582,77 M€ au titre des CP ( + 7,1 % , après - 1,3 % l'an dernier), afin de financer les sept actions suivantes (s'agissant des CP) :
- l'action 01 « Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale », pour 19,49 M€ (- 2,8 %, après + 19,6 % l'an dernier) ;
- l'action 02 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », pour 106,96 M€ (+ 2,1 %, après - 1,9 % l'an dernier) ;
- l'action 03 « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires », pour 26,37 M€ (+ 13,5 %, après - 12,8 % l'an dernier) ;
- l'action 04 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires », pour 54,93 M€ (+ 2,3 %, après + 7,5 % l'an dernier) ;
- l'action 05 « Elimination des farines et des coproduits animaux », pour 82,33 M€ (+ 1,3 %, après - 13,2 % l'an dernier) ;
- l'action 06 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation », pour 290,49 M€ (+ 11,6 %, après + 1,5 % l'an dernier) ;
- l'action 08 « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire », pour 2,22 M€, cette action étant une nouveauté.
Toutefois, cette progression de plus de 7 % n'est qu' apparente car elle résulte intégralement de transferts internes au ministère de l'agriculture et de la pêche , entre les différents programmes de la MAPAFAR. En réalité, les crédits effectivement mis à disposition du directeur général de l'alimentation , responsable du programme n° 206, seront stables en termes nominaux et en diminution en termes réels . Reste que les insuffisances de dotations pour la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), déjà dénoncées par votre rapporteur pour avis l'an passé 26 ( * ) , rendent particulièrement malaisées , voire inutiles , les comparaisons budgétaires d'une année à l'autre .
a) Trois caractéristiques notables
Cette année, les principales caractéristiques du programme n° 206 sont au nombre de trois : ce programme ne figure plus sous la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » , qui a été supprimée ; conséquence directe de cette nouvelle architecture budgétaire, la progression significative des crédits du programme (+ 7 %) résulte pour l'essentiel d'une meilleure prise en compte des dépenses de personnel et de fonctionnement au titre de l'action 06 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » ; enfin, le programme comporte une action nouvelle , intitulée « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire ».
(1) Une réorganisation de l'architecture budgétaire
Tout d'abord, conformément aux préconisations de l'audit du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) et aux suggestions de votre rapporteur pour avis 27 ( * ) , la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » a été supprimée et les deux programmes qui la constituaient depuis l'origine ont été chacun transférés dans la mission de leur ministère de tutelle : c'est ainsi que le présent programme a été rattaché à la mission agriculture, l'intitulé de celle-ci s'enrichissant en conséquence du terme « alimentation » pour devenir la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (MAPAFAR), tandis que le programme n° 228 « Veille et sécurité sanitaire », que pilote le directeur général de la santé, est désormais partie intégrante de la mission « Santé ».
Votre commission se félicite de cette décision de principe qui va rendre plus cohérent et rationnel l'examen des crédits budgétaires du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » et garantir un meilleur contrôle du Parlement en la matière sans pour autant amoindrir l' efficacité de la politique publique de sécurité sanitaire .
Le rattachement des deux programmes à leur mission ministérielle va d'abord assurer une logique de pilotage en matière d'emplois puisqu'on rappellera que dans la précédente architecture, le programme « Veille et sécurité sanitaire » ne comptait aucun équivalent temps plein travaillé (ETPT), toutes les charges de personnel étant imputées sur un programme support de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » , et le programme « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » ne comportait ni les effectifs de la direction générale de l'alimentation (administration centrale), ni ceux des services de la protection des végétaux des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (administration déconcentrée), qui eux aussi étaient pris en compte par le programme support de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » . La logique budgétaire visant à faire relever d'un même programme ou, à défaut, d'une même mission, toutes les dépenses leur étant imputables, y compris celles de personnel, n'était donc jusqu'à présent pas respectée.
En outre, la nouvelle architecture sera plus conforme à la réalité des processus d'élaboration budgétaire par l'administration puisque, de l'aveu même des responsables de programme, les cadrages budgétaires des deux programmes de la mission « Sécurité sanitaire » étaient réalisés au regard des contraintes propres à chacun des deux départements ministériels concernés, exprimées notamment dans la limite des « lettres plafonds », et sans aucune coordination préalable entre le directeur général de la santé et le directeur général de l'alimentation .
Cette réorganisation va par ailleurs donner enfin au Parlement les outils lui permettant d'assurer réellement sa fonction budgétaire en matière de sécurité sanitaire : alors qu'il était impossible, sinon juridiquement, en tout cas politiquement, d'opérer au sein de la mission « Sécurité sanitaire » des transferts de crédits d'un programme à l'autre puisque chacun d'eux relevait de ministères différents, les principes « lolfiens » vont désormais pouvoir trouver à s'appliquer : les parlementaires seront en mesure d'effectuer des arbitrages entre programmes, qui de la MAPAFAR, qui de la mission « Santé », lorsqu'ils estimeront nécessaire d'accompagner le contrôle politique qu'ils exercent de choix budgétaires assumés.
Enfin, ni la nécessité de conduire une politique de sécurité sanitaire volontaire et structurée , ni celle d'assurer une coordination interministérielle indispensable à l'efficacité de l'action publique , ne sont remises en cause par la nouvelle architecture. La collaboration des fonctionnaires de la direction générale de la santé (DGS) et de la direction générale de l'agriculture (DGAL), effective depuis longtemps et récemment renforcée, de manière soit informelle, soit institutionnelle, va se poursuivre sans incidence, à l'instar de la collaboration constante des services centraux et déconcentrés de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi dont l'action ne relevait pourtant pas de la mission « Sécurité sanitaire » 28 ( * ) .
(2) Une prise en compte plus réaliste des dépenses de fonctionnement
L'intégration du programme n° 206 au sein de la MAPAFAR a un impact immédiat sur l'action 06 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation », qui constitue la fonction « support » du programme et représente désormais à elle seule plus de 55 % du total des crédits (contre 44,5 % l'an dernier). En effet, les 441 ETPT des effectifs des services régionaux de protection des végétaux (SRPV) et du département « Santé des forêts » ont été transférés du programme n° 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » au programme n° 206, ainsi qu'une partie des moyens de fonctionnement de ces services.
Dès lors, compte tenu des suppressions d'emplois, du non-remplacement de départs à la retraite de titulaires et d'ajustements divers, le plafond des emplois autorisés pour le programme est fixé pour 2009 à 5 279 ETPT (+ 267 par rapport à 2008, soit + 5,3 %) et le montant des dépenses de personnel s'élèvera à près de 271,14 M€ (+ 27,74M€, soit + 11,4 %). De même, les dépenses de fonctionnement et d'investissement devraient être de l'ordre de 19,35 M€ (+ 2,56 M€, soit + 15,3 %).
Ainsi, au total, l'accroissement des moyens de l'action 06 ( + 30,3 M€ ), qui résulte pour l'essentiel non pas de crédits nouveaux mais simplement d'un changement d'imputation, conséquence logique de la modification de l'architecture budgétaire , représente 78 % de l'évolution des crédits de paiement de l'ensemble du programme n° 206 .
(3) La création d'une action nouvelle
La nouvelle action 08 « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire », quoique d'importance modeste (2,22 M€ de crédits, soit 0,4 % seulement de la masse globale du programme), a pour intérêt de distinguer la qualité de l'alimentation humaine de la stricte sécurité sanitaire des animaux et des végétaux . Découlant du Plan pour une offre alimentaire sûre, diversifiée et de qualité présenté au conseil des ministres du 2 avril 2008 par M. Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche, cette action vise à répondre aux attentes du consommateur et du citoyen en matière d'offre alimentaire , qui doit :
- être sûre , diversifiée et de bonne qualité gustative ;
- être équilibrée et répondre aux exigences nutritionnelles du Programme national nutrition santé 2 ;
- prendre tout particulièrement en compte les populations défavorisées.
Financée tant par des redéploiements au sein du programme (à hauteur de 920 000 €) que par des crédits correspondants à des mesures nouvelles (1,3 M€), cette action sera organisée autour de quatre axes principaux d'intervention :
- l' augmentation de la consommation de fruits et de légumes (programme, en liaison avec les collectivités territoriales, de distribution gratuite de fruits dans les écoles et dans les centres aérés - 1 000 écoles de zones de revitalisation urbaine et rurale sur la base du volontariat dès la rentrée 2008, et généralisation en 2009 grâce à la mise en place d'un financement communautaire) ;
- la fixation d'exigences réglementaires de qualité nutritionnelle en restauration scolaire (avec contrôle par les missions d'inspection sanitaire en restauration collective) ;
- l' incitation et l'accompagnement des filières agroalimentaires en vue d'améliorer la qualité nutritionnelle des produits (notamment sucres, fibres, matières grasses...) et les modalités de vente et de consommation (présentation des produits, information...), sous le contrôle de l' Observatoire de la qualité alimentaire (OQALI), outil de surveillance installé en 2008 et doté d'un budget de fonctionnement de 500 000 euros afin d'évaluer les efforts consentis par les filières alimentaires ;
- l' accès des plus démunis à une alimentation équilibrée et de qualité , notamment par l'amélioration de la qualité nutritionnelle et organoleptique des produits distribués gratuitement dans le cadre de l'aide alimentaire (en complément du suivi du plan d'aide européen aux plus démunis).
b) La poursuite d'orientations traditionnelles sous contrainte budgétaire
Le programme n° 206 comporte cinq objectifs et six indicateurs de performance 29 ( * ) , et le seul opérateur qui lui est associés est l' Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA).
Comme l'an passé, les priorités du programme sont, pour 2009, au nombre de cinq : la prévention et la gestion des risques inhérents à la production végétale, la lutte contre les maladies animales, la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires, le respect des engagements pris à l'égard de l'AFSSA et le respect du programme d'élimination des farines animales. A ce dernier objectif s'ajoute celui de la réforme de l'organisation, de la gestion et du financement de l'équarrissage, qui a du reste fait l'objet d'un amendement au présent projet de loi de finances (voir infra ). Toutefois, contrairement aux précédents exercices budgétaires, la politique mise en oeuvre devra s'appuyer sur des moyens en diminution en termes réels et les mesures nouvelles devront être financées pour l'essentiel par des redéploiements .
En effet, il a déjà été observé supra que près de 80 % des crédits supplémentaires résultaient de transferts du programme support n° 215 de la MAPAFAR. Mais d'autres transferts sont également opérés pour 2009 :
- à l' action 01 , 800 000 € jusqu'ici portés par l'action « Prévention des risques et protection de la forêt » du programme n° 149 « Forêt », et 1,5 M€ de crédits mobilisés pour la sélection végétale autrefois affectés au programme n° 227 « Valorisation des produits et des marchés » ;
- à l' action 02 , les 30 000 € de la contribution de la France à l' Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) au titre de la lutte contre la fièvre aphteuse, qui étaient auparavant pris en charge par le ministère des affaires étrangères et européennes ;
- à l' action 03 , 3,1 M€ de crédits visant à assurer la qualité sanitaire des ressources aquacoles, jusqu'à présent gérés par la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture dans le cadre de l'action « Gestion durable des pêches et de l'aquaculture » du programme n° 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires ».
Pour justifiés qu'ils soient en termes de cohérence budgétaire et d'efficacité de l'action publique, ces transferts s'élèvent donc au total à 5,43 M€ . Ajoutés à ceux, déjà évoqués, de l'action 06, ils représentent une somme globale de 35,73 M€ , ce qui limite en réalité la croissance nominale effective des crédits du programme à 3 M€ , soit + 0,5 % seulement .
Compte tenu de l'inflation, les moyens réellement mis à disposition du DGAL seront donc en diminution . Or, les besoins sont importants pour, à la fois, financer les mesures nouvelles et répondre aux exigences de la sécurité sanitaire .
Ainsi, à l' action 01 ( Protection des végétaux ), dont les CP prévus sont inférieurs de près de 3 % à ceux de 2008, sont inscrits au titre des mesures nouvelles 200 000 € pour le plan « Banane propre » (solutions non chimiques alternatives au traitement aérien) et 1 M€ pour le financement des premières mesures du Plan Ecophyto 2018 30 ( * ) . Indépendamment de ces engagements, il n'est pas certain que le dimensionnement des crédits de cette action soit adapté aux besoins réels , certes parfois difficilement prévisibles par nature (par exemple, l'indemnisation des producteurs en cas d'arrachage ordonné par l'administration par mesure de précaution), mais dont l'expérience passée démontre l'importance : votre rapporteur pour avis relève ainsi que le taux d'exécution des crédits prévus pour 2007 s'est en définitive élevé à 138 % en AE et 116 % en CP .
Cette observation est encore plus pertinente pour l' action 02 ( Lutte contre les maladies animales et protection des animaux ). Certes, si les CP globaux de cette action stagnent en termes réels (+ 2,1 %) , de très significatives réaffectations internes permettent de financer la lutte contre la FCO à des niveaux plus substantiels que l'an passé : 13,7 M€ contre moins de 2 M€ en 2008. Cette multiplication de l'enveloppe par sept est rendue possible par un rebasage des crédits destinés à la tuberculose bovine et à la baisse de ceux dévolus par la lutte contre les encéphalites spongiformes transmissibles (EST), grâce au calibrage du nombre de tests « tremblante » des petits ruminants et ESB sur les exigences communautaires, conformément aux recommandations des scientifiques. Reste que, compte tenu des besoins probables, votre rapporteur demeure dubitatif sur l'adéquation de ces crédits aux emplois susceptibles d'être révélés en 2009 (voir infra ).
S'agissant de l' action 03 ( Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires ), l'essentiel de l'accroissement des crédits ( + 13,5 % ) s'explique, cela a été observé supra , par le transfert du financement du contrôle de la qualité sanitaire des ressources aquacoles : les moyens dévolus à cette action sont donc stables en terme nominaux (+ 0,2 %) , et minorés en termes réels . La seule mesure nouvelle , la participation au plan interministériel d'actions contre les polychlorobiphényles (« plan PCB ») à hauteur de 1,49 M€ , sera donc presqu'intégralement financée par la réduction des crédits demandés au titre des inspections sanitaires , rendue possible par l'augmentation des autocontrôles effectués par les opérateurs en application d'un règlement communautaire relatif aux critères microbiologiques applicables aux aliments.
Bien que réelle (+ 2,3 %) , la progression des CP de l' action 04 ( Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques ) ne permet pas de maintenir à due proportion le niveau de la subvention pour charges de service public consentie à l'AFSSA , qui n'augmente que de 1 % pour s'établir à 52,76 M€ (représentant 96 % des crédits de l'action 04). Cette limitation n'est pas conforme au contrat d'objectifs et de moyens 2007-2011 (COM) signé le 4 avril 2007 entre l'Etat et l'agence puisque non seulement elle ne permet pas de couvrir la part revenant à l'Etat de l'augmentation des dépenses de fonctionnement, mais elle va contraindre l'AFSSA à autofinancer totalement la tranche 2009 du plan pluriannuel d'investissements résultant du COM. Cette situation est particulièrement malvenue alors que l'agence va activement participer au Plan Ecophyto 2018 et, plus largement, être mobilisée pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement . En outre, le niveau des crédits de l'action 04 fait l'impasse sur un besoin de financement évalué à 4 M€ pour la réalisation de la Convention stock DIVE , relative à la gestion des stocks dans le cadre de l'évaluation des produits phytosanitaires et de leurs adjuvants. Votre commission regrette ainsi que l'Etat ne respecte pas les engagements qu'il a pris lors de la signature du COM de l'AFSSA .
Quant à l' action 05 ( Elimination des farines et des coproduits animaux ), la quasi-stagnation des CP (+ 1,3 %) devrait permettre d' apurer la situation avant la réduction très importante de ce poste budgétaire à compter de 2010 . En effet, s'agissant de l'élimination des farines animales, dix-sept sites de stockage étaient totalement vidangés au 1 er septembre 2008 et le déstockage des cinq derniers sites (pour 524 000 tonnes) devrait être achevé à la fin de l'année 2010. Par ailleurs, la réforme du service public de l'équarrissage (SPE) conduit à en transférer la responsabilité et le financement aux filières, l'Etat n'intervenant que pour le traitement des cadavres relevant de l'intérêt général et de ceux morts dans les exploitations des départements d'outre-mer.
Pour compléter cette description des crédits demandés pour 2009, on notera que le programme n° 206 bénéficie de fonds de concours et d'attributions de produits à hauteur de 26,76 M€ en AE et de 24,53 M€ en CP . Ces contributions représentent essentiellement la participation de l'Union européenne à la lutte contre les maladies des animaux (encéphalite spongiforme bovine, tremblante ovine et caprine et autres maladies) et à la protection des végétaux (dont la construction du Laboratoire national de la protection des végétaux d'Angers). Comme les années précédentes, votre rapporteur pour avis regrette que les PAP des missions budgétaires ne présentent pas le détail de ces contributions , alors même qu'elles sont recensées dans les réponses aux questionnaires budgétaires.
c) Quelle réalité budgétaire ?
En tout état de cause, on ne peut manquer de s'interroger sur l' intérêt de l'exercice d'analyse budgétaire lorsque des crédits sont à l'évidence sous-évalués .
Votre rapporteur pour avis rappelle ainsi qu'il s'était ému, l'an dernier, de la faiblesse des moyens demandés pour 2008 au titre de la lutte contre la FCO (à peine 2 M€ ). Il était en effet clair que la gravité de l'épizootie allait nécessiter des crédits autrement plus importants , déjà engagés du reste au dernier trimestre 2007 grâce à un décret d'avance et formalisés en partie par le plan de soutien gouvernemental aux filières de 13,5 M€ annoncé le 19 septembre 2007 par le ministre de l'agriculture et de la pêche.
Reste que cette sous-évaluation patente des crédits nécessaires a contraint le gestionnaire du programme, comme la LOLF l'y autorise, à « jongler » avec les crédits dévolus au programme au cours des huit premiers mois de l'année 2008 pour financer les mesures de lutte contre la FCO (voir infra ). Ainsi, au 31 août dernier, les crédits de l' action 02 avaient été augmentés de 57,0 M€ en AE et de 56,8 M€ en CP , soit un abondement supérieur à + 50 % par rapport à la dotation initialement prévue en loi de finances pour 2008, conformément au tableau suivant :
En effet, la majeure partie des reports de crédits 2007 , la totalité des crédits dégelés (hors titre 2) en 2008, plus de 50 % de la programmation budgétaire initiale de l'action 03 et une partie significative de celle des actions 04 et 06 avaient été affectés, fin août 2008, à la lutte contre la FCO . Cette réallocation des ressources budgétaires du programme, par son ampleur, risquait de modifier significativement la politique prévue par son gestionnaire.
Heureusement, un décret d'avance n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 a inscrit, pour l'année 2008, 72,1 M€ en AE et 56,8 M€ en CP supplémentaires sur l'action 02 pour financer des mesures relatives à l'épizootie de FCO. Ces sommes s'ajoutant à la levée de la réserve de précaution du programme n° 206, intervenue au cours de l'exercice 2008, à hauteur de 14,1 M€ en AE et de 21,9 M€ en CP , ce sont donc en définitive 86,2 M€ en AE et 78,7 M€ en CP supplémentaires qui seront ouverts au cours de l'exercice 2008 au titre de la lutte contre la FCO.
LES FINANCEMENTS PRÉVUS PAR LE DÉCRET D'AVANCE N° 2008-1089
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Action 02 |
AE |
CP |
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Achat de doses de vaccins contre la forme 1 de la maladie et prise en charge des frais de livraison et de gestion de ces vaccins supportés par l'Office de l'élevage |
23,4 |
15,9 |
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Participation aux frais de vaccination dans les premiers départements vaccinés contre les formes 1 et 8 de la maladie |
8,6 |
8,6 |
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Indemnisation des producteurs de bovins et d'ovins morts de la FCO |
34,3 |
28,3 |
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Surveillance sérologique |
5,8 |
4,0 |
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Total |
72,1 |
56,8 |
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
On constate donc qu'on est bien loin des 2 M€ initialement prévus en loi de finances . En outre, les comparaisons budgétaires figurant dans le PAP pour 2009 ne sont plus significatives puisque l'ensemble de ces sommes nouvellement dégagées, qui représentent plus des trois-quarts des dotations inscrites à l'action 02 pour 2009, ne sont pas comptées dans les documents budgétaires fournis en octobre dernier au Parlement. Dans ce contexte, on ne peut manquer de s'interroger sur la validité de l'exercice de contrôle que celui-ci est pourtant censé assurer .
A titre d'exemple, on peut certes considérer que le coût relatif aux vaccins et aux actes de vaccination devant être désormais pris en charge par les éleveurs , aidés par une contribution de l'Union européenne, et non plus par l'Etat, les besoins en 2009 seront significativement moindres que ceux de 2008 . Toutefois, eu égard à l'ampleur de la reprise épizootique de l'automne 2008, il est à craindre que, malgré le caractère obligatoire de la campagne de vaccination 2009, les crédits demandés pour le versement des indemnités aux éleveurs dont les animaux sont abattus pour cause de fièvre catarrhale (1,5 M€) soient inférieurs aux sommes que l'Etat devra en réalité débourser en 2009 (elles ont été près de vingt fois supérieures cette année !). Aussi est-il vraisemblable que l'effort de « vérité budgétaire » que représentent les 13,66 M€ prévus à l'action 02 au titre de la lutte contre la FCO s'avère encore insuffisant.
d) FCO : la situation au 15 novembre 2008
Votre rapporteur pour avis ayant consacré l'an passé son intervention au développement de la fièvre catarrhale ovine (FCO), dite maladie de la langue bleue 31 ( * ) , il lui semble opportun de faire le point sur les étapes significatives de l'année 2008 et sur l'état actuel de la situation .
On rappellera que la FCO, apparue en France en 2006, est une maladie affectant les ruminants et pouvant causer leur mort. Elle a connu en 2007 une diffusion importante et rapide , 15 564 foyers ayant été déclarés au total. Venue de Belgique, s'agissant du sérotype 8, et d'Espagne, pour ce qui est du sérotype 1, la maladie couvrait il y a un an les deux tiers du pays . Outre ses effets dévastateurs sur le cheptel, sa présence sur une grande partie du territoire a entraîné des restrictions importantes en ce qui concerne les mouvements des animaux, associées à la mise en oeuvre de traitements de désinsectisation des animaux, bâtiments et moyens de transport. Elle a donc eu un effet très pénalisant sur l'activité de la filière élevage , renchérissant les coûts et entraînant des difficultés à l'exportation, notamment des bovins.
Le moyen de lutte le plus efficace contre la FCO, c'est-à-dire la vaccination, a pu être mise en oeuvre au cours de l'année 2008 , non sans difficultés toutefois. En effet, le vaccin n'étant pas préexistant , les laboratoires pharmaceutiques n'ont pu livrer les doses vaccinales que progressivement et, surtout, après la période de prophylaxie 32 ( * ) . Ainsi, outre que seule une partie du cheptel français a pu être protégé, faute d'un nombre de doses suffisant, cette protection n'a pu commencer qu'après la réapparition des culicoïdes : son efficacité en a par conséquent été altérée.
Aussi l'évolution de la maladie s'est-elle poursuivie en 2008 avec la déclaration, au 14 novembre 2008, de près de 27 000 foyers issus de la circulation virale 2008, ainsi répartis : 23 289 cas de FCO BTV 8, 3 572 cas de FCO BTV 1 et 76 cas de FCO BTV 1 et 8 dans le même cheptel. Comme l'indique la carte de la page suivante, l'ensemble du territoire continental était donc réglementé à cette date, c'est-à-dire sujet à des mesures de restriction de mouvements .
La lutte contre la FCO a mobilisé l'ensemble des services vétérinaires tout au long de l'année, afin notamment de mener la campagne de vaccination. Parallèlement, différents outils ont été utilisés pour soutenir les éleveurs et les commerçants : soit des mesures classiques d'allègement des charges et d'exonération des cotisations sociales , soit des dispositions spécifiques d' aide au maintien d'animaux sur l'exploitation , d' aide à l'engraissement et d'indemnisations des mortalités liées à la FCO.
Ainsi que cela a été indiqué supra , les crédits alloués à cette lutte ont du être mobilisés en gestion afin de faire face l'évolution imprévisible de la maladie sur le territoire. Depuis le début de l'épizootie , ce sont près de 67 M€ qui ont été débloqués par l'Etat pour soutenir la filière et 87 M€ par l'Union européenne (UE) : ont ainsi été mobilisés plus de 30 M€ pour indemniser les mortalités enregistrées dans les élevages 33 ( * ) , 40 M€ pour l' achat des vaccins (33 M€ pris en charge par l'UE et 7 M€ par la France), 5,6 € pour leur livraison , 54 M€ pour le financement de la campagne de vaccination (prise en charge par l'UE de 50 % des coûts), près de 8 M€ pour le surcoût de la double vaccination dans dix-huit départements , 12 M€ pour la surveillance épidémiologique et, enfin, plus de 2,1 M€ de frais divers , notamment de recherches en entomologie.
Afin d' éradiquer la maladie , l'Etat a prévu en 2009 la mise en oeuvre d'une vaccination obligatoire généralisée des cheptels de ruminants sur l'ensemble du territoire (qui devra toutefois être poursuivie au-delà de 2009 pour réduire de façon satisfaisante l'expression de la maladie dans les élevages). La campagne de vaccination simultanée contre les sérotypes 1 et 8 débutera le 15 décembre 2008 et durera tout au long de la période hivernale de prophylaxie , l'objectif étant de vacciner l'ensemble des animaux avant le 30 avril 2009.
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UN ACCORD AVEC L'ITALIE POUR LES TRANSFERTS DE RUMINANTS Signe de l'importance de ces mesures, le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Michel Barnier, a signé le 14 novembre un protocole d'accord avec les autorités italiennes afin d'assouplir les règles de circulation des ruminants . Cet accord permet de garantir le maintien dans des conditions satisfaisantes des flux traditionnels vers l'Italie d'animaux français , notamment de broutards , en supprimant tout délai de transfert pour les bovins vaccinés contre les deux sérotypes durant l'hiver . Des évolutions communautaires plus générales et des négociations avec l'Espagne devraient être finalisées avant la fin du mois de novembre. |
L' UE contribuera pour moitié à l'achat des vaccins et, comme en 2008, à la moitié des coûts de vaccination (dans la limite d'un plafond non fixé à ce jour). L' Etat français , pour sa part, ne participera pas cette année à l'achat des vaccins : sa participation se limitera à une contribution de 2 euros par bovin et 75 centimes par petit ruminant, le solde des coûts étant désormais à la charge des éleveurs . Dès lors, les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances pour la lutte contre la FCO en 2009 s'élèvent à 13,7 M€ .
Sur ce total, près de 5 M€ permettront à l' administration centrale de financer l'emprunt réalisé par l' Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions (ONIEP) pour le paiement des vaccinations FCO en 2008 (2,4 M€), de réaliser, par voie de convention avec le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), la surveillance entomologique (2 M€), de contribuer au Fonds de recherche FCO (0,5 M€) et, enfin, de financer une convention avec l'ONIEP (60 000 €).
S'agissant des 8,76 M€ de crédits destinés aux services déconcentrés , le plan de lutte contre la FCO prévoit, pour la Corse , 1,02 M€ destinés notamment à financer les visites sanitaires (370 000 €), les achats de vaccins (240 000 €), la désinsectisation (170 000 €), les analyses sérologiques (130 000 €), ainsi que la surveillance entomologique et les indemnisations (110 000 €), et, pour le continent , 7,74 M€ afin d'assurer le suivi sérologique des cheptels sentinelles (4,2 M€), la surveillance clinique , c'est-à-dire les analyses virologiques de confirmation (2,07 M€), et enfin l' indemnisation de la mortalité des bovins et des petits ruminants (1,47 M€).
Selon le directeur général de l'alimentation, entendu par votre rapporteur pour avis, ce poste budgétaire de l'indemnisation des éleveurs a vocation à disparaître dès lors que la vaccination obligatoire de la totalité des animaux a précisément pour objectif d'éradiquer la maladie .
4. Le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »
Doté de 837 M€ en AE ( - 3,1 % ) et de 836 M€ en CP ( - 5,8 % ), ce programme regroupe les moyens « supports » ou « soutien » du MAP dédiés au pilotage et à la mise en oeuvre aux niveaux national et local des politiques publiques qu'il conduit.
Considérée hors crédits de personnel , la dotation consacrée à ce programme est en hausse de 6 % en CP. En effet, la baisse des crédits totaux affectés à ce programme s'explique par la réduction de 5,1 % des dépenses de personnel, qui passent de 714,7 à 678 M€. Si une partie de cette baisse est due à un effort en termes de réduction des effectifs, elle est en grande partie attribuable à des transferts de personnel vers d'autres missions.
a) Les moyens de l'administration centrale
Cette action, qui concentre un peu plus du quart des crédits du programme, concourt à la gestion du personnel au sein de l'administration centrale du MAP. Elle est en hausse de 4,4 % pour 2009, à 210,5 M€ .
b) L'évaluation de l'impact des politiques publiques et l'information économique
Ne représentant que 3 % des crédits du programme, cette action finance les services d'information, d'étude, d'évaluation et de statistiques du ministère.
Elle connaît en 2009 une augmentation de 18,6 % , à 24,9 M€ , du fait des besoins induits par le prochain recensement de l'agriculture , qui aura lieu en 2010 dans tous les Etats membres .
c) Les moyens des directions régionales et départementales
Concentrant plus de 60 % des crédits du programme, cette action regroupe une partie des moyens affectés aux services déconcentrés du MAP, à l'exception de ceux pris en charge par le programme n° 206 34 ( * ) .
La baisse de plus de 8 % qui l'affecte, la réduisant à 511,5 M€ , s'explique en grande partie par la diminution des moyens des services déconcentrés du ministère résultant de leur actuelle réforme 35 ( * ) .
d) Moyens communs
Regroupant l'ensemble des moyens ne relevant pas spécifiquement de l'administration centrale , cette action connaît une hausse de crédits de 3,1 % , à 89,2 M€ afin de provisionner des dépenses nouvelles : la poursuite des investissements en matériel informatique, l'accompagnement de la politique immobilière du ministère et l'affectation à des actions de communication des sommes auparavant destinées à financer l'AFICAR.
5. Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »
Doté de 113,5 M€ en AE ( + 10,7 % ) et de 118,5 M€ en CP ( + 7,2 % ), le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CASDAR), qui retrace en recettes une partie du produit d'une taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles dont le déplafonnement pour 2008 laisse entrevoir un complément de recette pour 2009, finance des actions de développement agricole rural et des structures chargées du conseil aux agriculteurs . Il est composé de deux programmes distincts, dont les périmètres ont été modifiés cette année.
a) Le programme 775 « Développement et transfert en agriculture »
Il finance les déclinaisons des programmes pluriannuels mis en oeuvre par les chambres d'agriculture et les autres organismes nationaux à vocation agricole (ONVA) dans le cadre d'objectifs définis avec l'Etat, ainsi que les actions lancées sur des thématiques innovantes en vue de répondre à des situations de crise ou d'urgence. Il est en forte baisse , de 44,5 % , pour atteindre 54,6 M€ en 2009.
b) Le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture »
Il soutient la mise en oeuvre d' actions de recherche appliquée opérées principalement par les instituts techniques et les organismes de recherche.
Suite à des changements de périmètre budgétaires, qui le voient aujourd'hui financer les déclinaisons annuelles des programmes pluriannuels des instituts techniques agricoles, ses dotations ont été plus que quintuplées , passant à 63,9 M€ .
* 17 En CP. Sauf précision, tous les crédits indiqués dans les développements consacrés aux différents programmes de la MAPAFAR correspondent à des dotations en CP, qui constituent la base du financement des actions du ministère pour l'année 2009.
* 18 A l'exception de ce qui concerne les départements d'outre-mer (DOM).
* 19 Proposition de loi n° 214 (2008-2009) de MM. Yvon Collin et Jean-Michel Baylet tendant à généraliser l'assurance récolte obligatoire.
* 20 Rapport n° 50 (2008-2009) de M. Daniel Soulage fait au nom de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi tendant à généraliser l'assurance récolte obligatoire.
* 21 Voir infra .
* 22 Voir supra .
* 23 Voir infra .
* 24 Voir supra .
* 25 A la suite d'un amendement du Gouvernement adopté par les députés en seconde délibération, les crédits initialement inscrits ont été minorés d'environ 2 M€ en AE et en CP afin de financer les mesures récemment annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi.
* 26 Voir le rapport pour avis n° 93, tome VIII, de M. Daniel Soulage sur le projet de loi de finances pour 2008, pages 32 et 33 (Le programme n° 206 en « impasse budgétaire » ?).
* 27 Voir notamment le rapport pour avis n° 93, tome VIII, pages 7 à 15 (La mission « Sécurité sanitaire » doit-elle être conservée ?).
* 28 Au niveau central, des réunions hebdomadaires sont organisées, le mercredi matin, entre le directeur général de la santé, le directeur général de l'alimentation et le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, avec les directeurs des agences sanitaires. Du reste, la DGS, la DGAL et la DGCCRF assurent en commun la tutelle de l' Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). Par ailleurs, leurs services collaborent au sein de la délégation interministérielle à la lutte contre la grippe aviaire (DILGA), dont la responsabilité a été confiée au directeur général de la santé. Au niveau local, les liens et la coordination sont également très étroits entre les services déconcentrés des trois administrations, lesquelles ont signé un protocole commun d'activités sur le terrain. A titre d'exemple de cette coopération peut être citée l'animation, par les directions départementales des services vétérinaires, des Missions inter services de sécurité des aliments (MISSA) qui regroupent les services déconcentrés des trois administrations depuis 2004 ou 2005 selon les départements.
* 29 Par rapport aux années précédentes, l'indicateur relatif à la dépense unitaire d'élimination des stocks de farines animales (ex-indicateur 2.2) a été supprimé, son utilité n'ayant pas été démontrée dès lors que la valeur de la prévision-cible pour 2010, année d'achèvement du programme, était identique à celles des années d'exercice : il était donc impossible d'apprécier une amélioration de la performance. Par ailleurs, l'indicateur 5.1 visant à quantifier l'objectif 5 ( S'assurer de la fiabilité des systèmes d'inspection dans le cadre d'une organisation efficiente ) a été modifié : ce n'est plus le taux de services déconcentrés de la DGAL ayant été soumis à une évaluation favorable qui est observé, mais l'évolution du coût unitaire prévisionnel d'une inspection sous démarche qualité. Cette substitution est bienvenue même si, cette année, le nouvel indicateur ne peut être renseigné : en effet, la première vague d'inspections a été lancée au premier semestre 2008 et les résultats de l'exploitation quantitative n'étaient pas disponibles au moment de la réalisation du PAP.
* 30 Voir infra , chapitre III.A, les développements de votre rapporteur pour avis sur ce plan.
* 31 Voir le rapport pour avis n° 93, tome VIII, pages 25 à 33 (La lutte contre la fièvre catarrhale ovine).
* 32 Entre le 15 décembre et le 30 avril, période durant laquelle le vecteur de la maladie, un moucheron de la famille des culicoïdes, ne survit pas au froid.
* 33 Au 20 novembre 2008 ont été enregistrées les demandes suivantes d'indemnisation au titre de la mortalité FCO durant l'année 2008: 96 418 bovins, 449 veaux et 69 624 ovins et caprins (dont 4 309 ovins et caprins UPRA, pour lesquels le montant de l'indemnisation est doublé).
* 34 Services chargés de l'alimentation au sein des directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), services vétérinaires à l'échelon départemental et effectifs accomplissant des missions pour le compte des services régionaux de la protection des végétaux (SRPV).
* 35 Voir supra .