2. Des insuffisances qui nuisent à l'efficacité du dispositif : la nécessité d'une application plus rigoureuse de la loi
Cependant, à côté de ces progrès, deux phénomènes viennent quelque peu ternir le bilan de la loi : une application jugée insuffisante et une multiplication, par endroits, des préenseignes dites « dérogatoires », qui semblent parfois échapper à tout véritable contrôle. Cela n'appelle pas une remise en cause du bien-fondé de la loi : bien au contraire, il s'agit d'aller jusqu'au bout de sa logique , en exploitant les possibilités de sanction des dérives qu'elle offre aux maires et aux préfets.
a) Des carences en matière de police de l'affichage
(1) Un constat récurrent
L'ensemble des personnes auditionnées par votre rapporteur ont souligné un certain manque de rigueur dans l'application effective de la loi, en raison des lacunes constatées en matière de police de l'affichage. Les professionnels de la publicité extérieure reconnaissent être eux-mêmes pénalisés par cette situation, qui nuit à l'image de la profession et entretient une forme de concurrence déloyale.
Le contrôle de la légalité des dispositifs d'affichage s'effectue :
- en amont, par le biais de la déclaration préalable , adressée à la fois au maire et au préfet ; comme le souligne la circulaire d'application de 1997 14 ( * ) , il s'agit d'un dispositif préventif , visant d'une part à responsabiliser les professionnels de l'affichage, et permettant au maire et au préfet, d'autre part, de connaître, sur un territoire donné, l'étendue du parc publicitaire, son implantation et son évolution dans le temps ; or, ces déclarations seraient le plus souvent insuffisamment exploitées à des fins de contrôle et de sanction ;
- a posteriori, sur la base de procès-verbaux signalant les panneaux en infraction ; or, les agents des directions départementales de l'équipement (DDE) ou les agents assermentés des mairies sont trop peu nombreux pour réaliser ces contrôles et ils n'y sont pas formés.
Le constat d'une insuffisante application de la loi n'est pas récent .
• Dans le rapport, précité, sur la
gestion des espaces périurbains, rendu public en 1998, notre
Président Gérard Larcher préconisait une application plus
stricte de la législation sur la publicité : il
déplorait en effet une
« insuffisante mobilisation
des services de l'Etat »
dans l'application du
système de déclaration préalable pour mettre fin aux
implantations illégales de panneaux publicitaires aux abords des villes,
en particulier le long des axes routiers et dans les zones commerciales. Or,
ces déclarations permettent de disposer d'un inventaire complet des
dispositifs de publicité et de leur emplacement sur le territoire.
• Par ailleurs,
les différents
ministres en charge de l'environnement ont attiré l'attention de leurs
services sur ce point
.
Dans une circulaire du 5 avril 2001 15 ( * ) , Mme Dominique Voynet constatait ainsi que « le mécanisme de la déclaration préalable, institué par le législateur en 1995, est inégalement mis en oeuvre. Un quart en moyenne des déclarations préalables reçues en préfecture ne sont pas traitées et l'on déplore une absence totale de traitement dans certains départements » .
Plus récemment, Mme Nelly Ollin, a également attiré l'attention des préfets, dans le cadre de la circulaire du 1 er mars 2007 sur la politique des paysages , sur la nécessité de « contenir la pression de la publicité sur les paysages » : « en effet, les critiques liées à cette réglementation et son application, notamment en périphérie des villes et agglomérations, sont nombreuses. Il est donc important de veiller à ses conditions d'application et à son contrôle, et cela sans attendre une évolution de la loi » . Cette circulaire faisait suite à l'entrée en vigueur, le 1 er juillet 2006, de la Convention européenne du paysage , signée à Florence en 2000 dans le cadre du Conseil de l'Europe. Ce traité a donné une nouvelle impulsion à la politique des paysages, en rappelant que le paysage constitue « un élément essentiel du bien-être économique et social » et du patrimoine national, mais aussi « une ressource économique reconnue » pour l'attractivité touristique des territoires.
(2) Un récent et bienvenu « rappel à la loi » : la nécessité de sensibiliser les maires et les représentants de l'Etat à ces enjeux
Face à ce constat récurrent, votre rapporteur salue l'initiative des secrétaires d'Etat en charge de l'environnement et de l'aménagement du territoire, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet et M. Hubert Falco, qui ont également rappelé avec fermeté, dans une lettre adressée aux préfets le 23 juin 2008 , la nécessité de renforcer l'organisation de la police spécifique à cette réglementation.
En effet, sur la base des résultats tirés de l'enquête nationale précitée établie pour l'année 2006, on relève :
- certes, une amélioration quant au nombre de procédures engagées : le nombre de procès-verbaux s'établit à 2 397 en 2006, soit une hausse de 29 % depuis 2003 ; le nombre d'arrêtés de mise en demeure (soit 1 508 en 2006) a augmenté de 76 % sur la même période ; les mises en conformité après mise en demeure, au nombre de 973, augmentent de 116 % ; le nombre de déposes d'offices est stable (335 en 2006) ;
- cependant, beaucoup de PV ne sont pas exploités ; le constat est le même s'agissant des déclarations préalables ;
- en outre, l'utilisation des amendes administratives est marginale : mises à part des « actions coups de poings » menées à La Réunion, (36 amendes) on en compte seulement 4 pour l'ensemble des autres départements ; il en est de même du recours aux astreintes administratives , alors que cela constitue un moyen d'action dissuasif ;
- les poursuites pénales pour les infractions les plus graves sont également rares ; en 2003 comme en 2006, on ne dénombre qu'une demi-douzaine environ d'amendes prononcées.
Notons, enfin, que la conduite des procédures est lourde , en raison de la complexité des textes notamment, et suscite de nombreux contentieux dont les conséquences pèsent sur les finances de l'Etat.
Face à cette situation, les secrétaires d'Etat invitent les représentants de l'Etat à mieux structurer leurs services, sous la forme de « pôles de compétences » dont la mise en place était déjà préconisée par la circulaire du 5 avril 2001 précitée ; ils devront également identifier au moins une personne en charge de la coordination en ce domaine : en effet, il apparaît que seuls 8 départements mobilisent plus d'un agent à temps plein sur cette mission .
Les préfets sont également appelés à « alerter les élus afin qu'ils ne relâchent pas leur vigilance » , mais aussi à intervenir eux-mêmes, concurremment avec le maire et a fortiori en cas de carence de sa part, dans les procédures de mise en demeure et de dépose d'affiche. Il leur est recommandé, en outre, de veiller à la mise en oeuvre de l'amende administrative « chaque fois qu'elle est applicable et ce avec la plus grande fermeté » ; la procédure pénale peut également constituer « une incitation forte et exemplaire au respect des textes » .
Votre rapporteur souligne qu'en application de l'article L. 581-30 du code de l'environnement, les astreintes administratives sont recouvrées « au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle ont été commis les faits constatés » ; mais, « à défaut par le maire de liquider le produit de l'astreinte, de dresser l'état nécessaire à son recouvrement et de le faire parvenir au préfet dans le mois qui suit l'invitation qui lui en est faite par celui-ci, la créance est liquidée et recouvrée au profit de l'Etat » . Cela devrait constituer une « incitation à agir » pour les élus municipaux.
Encore faut-il mieux informer les élus sur les textes législatifs et réglementaires en vigueur et sur les moyens d'action qui s'offrent à eux en vue de mettre fin aux dérives constatées sur leur territoire.
Votre rapporteur relève, néanmoins, que le constat d'un certain « laisser-faire » en matière de police de l'affichage n'est pas généralisable : celle-ci s'applique en effet de façon exemplaire dans certaines villes ou certains départements .
b) Les « préenseignes dérogatoires » : une forme de « pollution visuelle » qui reste délicate à maîtriser
Les préenseignes dites « dérogatoires », qui se multiplient en dehors des agglomérations, et notamment au niveau des entrées de ville, apparaissent, à l'heure actuelle, comme la principale nuisance en termes d'impact de la publicité sur le paysage.
La nécessité de renforcer leur contrôle a été soulignée par l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur. Certains interlocuteurs ont même préconisé leur interdiction absolue.
Votre rapporteur rappelle que la catégorie des préenseignes dérogatoires est définie à l'article L. 581-19 du code de l'environnement : ces panneaux servent à « signaler les activités soit particulièrement utiles pour les personnes en déplacement ou liées à des services publics ou d'urgence , soit s'exerçant en retrait de la voie publique, soit en relation avec la fabrication ou la vente de produits du terroir par des entreprises locales » .
Sont ainsi concernés, notamment, les hôtels, restaurants, stations service, garages, monuments historiques ouverts au public... Le format de ces affiches est normé à 1,50 mètre de haut et 1 mètre de large, soit 1,50 mètre carré. Leur nombre est limité à quatre par établissement , dans un rayon de cinq kilomètres, pour les activités commerciales « particulièrement utiles » pour les personnes en déplacement, et à deux s'agissant des services d'urgence ou des produits du terroir.
Ces préenseignes dérogatoires sont difficilement contrôlables dans la mesure où elles échappent au dispositif de déclaration préalable. Par ailleurs, quand elles sont implantées sur le territoire de plusieurs communes, les maires peuvent difficilement vérifier le respect de la limitation à quatre du nombre de ces affiches.
Or, selon les informations transmises à votre rapporteur, les dérives sont fréquentes et la multiplication de ces préenseignes constitue une forme de « pollution visuelle » au niveau des zones commerciales ou des entrées de ville, voire dans certains parcs naturels régionaux. Notons que le phénomène d'« étalement urbain » contribue par ailleurs à accroître le nombre de zones potentielles d'implantation de ces préenseignes.
L'ancienne « RN 20 » , entre Massy et Arpajon, dans l'Essonne, en est une illustration : le 17 juin dernier, la secrétaire d'Etat en charge de l'écologie, par ailleurs élue du département, a participé à une « séquence de terrain » pour illustrer l'effet dévastateur sur le paysage de la prolifération des panneaux publicitaires. Cette opération s'inscrit dans le cadre plus global de la requalification de cet axe routier.
Votre rapporteur salue, par ailleurs, l'initiative du Syndicat national de la publicité extérieure (SNPE) d'engager à compter de janvier 2009, dans deux départements « pilotes » (la Somme et le Calvados), des opérations de recensement des préenseignes dérogatoires, afin d'avoir un état des lieux de la situation et de vérifier le caractère ou non légal de ces panneaux.
* 14 Circulaire n° 97-50 du 26 mai 1997 d'application du décret n° 96-946 du 24 octobre 1996 relative à la déclaration préalable des dispositifs supportant de la publicité et de certaines préenseignes et autorisation préfectorale pour les enseignes laser.
* 15 Circulaire DNP/SP n°2001-1 du 5 avril 2001 relative à la mise en oeuvre des textes sur la publicité, les enseignes et les préenseignes.