EXAMEN DES ARTICLES
Article 5- Financement des allégements
généraux
de cotisations patronales de sécurité
sociale
Objet : Cet article a pour objet de majorer les recettes fiscales affectées par l'Etat au financement de la compensation des allégements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale.
I - Le dispositif proposé
Comme le Gouvernement s'y était engagé à plusieurs reprises au cours des derniers mois et encore récemment à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, le présent article vise à réévaluer les recettes fiscales affectées par l'Etat aux organismes de sécurité sociale au titre de la compensation des allégements généraux de cotisations sociales.
En effet, le « panier » de recettes fiscales transférées en 2005 à la sécurité sociale pour compenser les allégements généraux n'est pas suffisant pour financer cette compensation en 2007. Le dérapage pourrait atteindre près de 900 millions d'euros. Il est pour l'essentiel la conséquence de l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui a prévu la prise en compte des heures rémunérées et non des heures effectives dans le calcul des exonérations, ce qui a élargi considérablement l'assiette de celles-ci.
Certes, l'article premier de la loi Tepa de l'été dernier (loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat) a en partie vidé de son contenu cette disposition à compter du 1 er octobre 2007, mais elle a pesé sur les trois premiers trimestres de l'année. En outre, l'article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 est revenu sur la loi Tepa en excluant les temps de pause, d'habillage et de déshabillage de l'assiette.
Ainsi, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, l'insuffisance du rendement du panier fiscal pour 2007 est estimée à 900 millions d'euros .
S'y ajoute le coût de la mesure de neutralisation des heures supplémentaires dans la formule de calcul des allégements généraux de cotisations patronales qui représente 1 milliard d'euros en année pleine et environ 100 millions d'euros pour les derniers mois de 2007.
C'est pourquoi, le présent article prévoit de majorer le panier fiscal de 1 milliard d'euros .
Pour ce faire, il prévoit d'attribuer aux organismes de sécurité sociale les fractions des droits tabacs et de la taxe sur les salaires qui étaient encore affectées à l'Etat.
Le paragraphe I propose à cet effet une nouvelle rédaction de l'article 61 de la loi de finances pour 2005 qui a organisé la répartition des sommes perçues au titre des droits de consommation sur les tabacs. Ainsi, pour l'année 2007, cette répartition se fera de la façon suivante :
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Répartition du droit de consommation sur les tabacs en 2007 |
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En % |
En millions d'euros |
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Ffipsa |
52,36 |
4 948 |
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Cnam |
30,00 |
2 835 |
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Budget général |
- |
- |
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Fonds CMU-c |
4,34 |
410 |
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Fnal |
1,48 |
140 |
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Fcaata |
0,31 |
29 |
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Caisses de sécurité sociale (compensation allégements généraux) |
8,61 |
813 |
|
Régime général (frais financiers) |
1,69 |
160 |
|
Fup |
1,21 |
114 |
|
Total |
100,00 |
9 450 |
Cette nouvelle répartition des droits tabacs doit permettre le transfert d'une fraction supplémentaire de 5,22 % de ces droits, soit 490 millions d'euros , aux organismes de sécurité sociale.
Dans le cadre de cette répartition, il est prévu d'affecter 1,21 % des droits tabacs au fonds unique de péréquation (Fup), organisme intervenant dans le financement de la formation professionnelle. Dès lors, le paragraphe II supprime l'application, en 2007, du premier alinéa du I de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006 qui prévoit que le budget général verse 114 millions d'euros au Fup.
Le paragraphe III dispose que les sommes perçues en 2007 au titre de la taxe sur les salaires, nettes des frais d'assiette et de recouvrement, sont affectées aux caisses et régimes de sécurité sociale. Cela signifie que la totalité du produit de la taxe sur les salaires sera affecté en 2007 aux organismes de sécurité sociale, au lieu de 95 % précédemment. Le budget de l'Etat se prive donc de 530 millions d'euros au profit de la sécurité sociale. Cette affectation totale doit d'ailleurs se prolonger en 2008, en application de l'article 29 du projet de loi de finances pour 2008.
Au total, le panier de recettes fiscales affectées à la sécurité sociale représentera un transfert de ressources de 21,6 milliards d'euros en 2007 .
Sa composition détaillée figure dans le tableau ci-après qui fournit également des éléments de comparaison avec 2006 et 2008 (données du projet de loi de finances) :
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Recettes affectées en compensation des
allégements généraux
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(en millions d'euros) |
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2006 |
2007 |
2008 |
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Taxes primes d'assurance automobile |
982 |
982 |
978 |
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Droit de circulation vins, cidres, etc. |
119 |
113 |
110 |
|
Droit de consommation produits intermédiaires |
119 |
105 |
105 |
|
Droit de consommation alcools |
1 954 |
1 990 |
2 020 |
|
Droits bières et boissons non alcoolisées |
396 |
385 |
385 |
|
TVA brute sur produits pharmaceutiques |
2 927 |
3 115 |
3 333 |
|
TVA brute sur tabacs |
2 928 |
3 041 |
2 959 |
|
Taxe sur les salaires 1 |
9 567 |
10 442 |
10 929 |
|
Contributions patronales prévoyance complémentaire |
609 |
639 |
664 |
|
Droits de consommation tabacs 1 |
- |
809 |
939 |
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Droit de licence débitants de tabacs 2 |
- |
- |
300 |
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Total |
19 601 |
21 621 |
22 722 |
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1 Pour 2007 : majoration de l'affectation proposée au présent article. Pour 2008 : majoration de l'affectation proposée à l'article 29 du projet de loi de finances pour 2008. |
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2 Affectation proposée à l'article 29 du projet de loi de finances pour 2008. |
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II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination lié au report de l'entrée en vigueur de la partie législative du nouveau code du travail.
III - La position de votre commission
Votre commission se félicite que le Gouvernement ait, grâce à cet article, décidé de couvrir la totalité du « trou » apparu cette année dans la compensation des allégements généraux de cotisations patronales.
Elle constate aussi que, pour 2007, l'intégralité de la taxe sur les salaires et la plus grande partie des droits sur les tabacs seront attribuées à la sécurité sociale, les fractions de ces taxes revenant aujourd'hui à l'Etat disparaissant. Une telle mesure est facteur de plus grande lisibilité et s'inscrit dans le souhait, encore récemment exprimé par la Mecss, d'une plus grande clarté dans les ressources affectées au financement de la protection sociale.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 6- Financement des
exonérations de cotisations sociales
sur les heures
supplémentaires
Objet : Cet article prévoit la compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes dues aux réductions de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires prévues par la loi Tepa.
I - Le dispositif proposé
Conformément aux engagements pris par le Gouvernement au moment de l'examen de la loi Tepa, le présent article procède à la compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes liées à la réduction des cotisations et des contributions sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires, telle que prévue par cette loi.
Cette compensation intervient pour la seule fin de l'année 2007 puisque les exonérations de la loi Tepa sont entrées en vigueur le 1 er octobre dernier. Pour l'année 2008, l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008 assure la compensation, pour un montant total de plus de 4,1 milliards d'euros.
A cet effet, le paragraphe I prévoit l'affectation aux caisses et régimes de sécurité sociale d'une fraction égale à 22,38 % de la taxe sur les véhicules de société, soit environ 270 millions d'euros . L'Etat continuerait à percevoir le solde du produit de cette taxe en 2007, soit plus de 940 millions d'euros.
Le paragraphe II précise les modalités de la compensation aux différents régimes et caisses. Ceux-ci bénéficieront chacun d'une quote-part fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d'allégement de cotisations.
Les organismes concernés sont énumérés au 1 du III de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale. Ce sont : la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la caisse nationale d'allocations familiales, la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, l'établissement national des invalides de la marine, la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires, la caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines, les régimes de sécurité sociale d'entreprise de la SNCF et de la RATP.
L'Acoss est chargée de centraliser le produit de la taxe et d'effectuer la répartition ainsi définie.
En outre, un arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l'agriculture adaptera les règles comptables prises en application de l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale pour le rattachement de la taxe. Il s'agira notamment de préciser, dans le plan comptable des organismes de sécurité sociale, que les recettes visées par le présent article doivent être comptabilisées en charges à recevoir et non en produits de l'exercice, pour celles d'entre elles qui, relatives aux salaires du mois de décembre, donnent lieu à un versement en trésorerie en janvier de l'année suivante.
Le paragraphe III pose le principe d'une compensation « à l'euro près » : en cas d'écart constaté entre le produit de la taxe affectée et le montant définitif de la perte de recettes résultant des mesures de réduction des cotisations sociales découlant de l'article premier de la loi du 21 août 2007, cet écart fera l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.
En conséquence, si les mesures relatives aux heures supplémentaires coûtent davantage que prévu, l'État devra compenser intégralement la perte de recettes aux organismes de sécurité sociale.
Le tableau ci-après fournit le détail des mesures de compensation prévues au titre des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires, en application de l'article premier de la loi Tepa, pour 2007 comme pour 2008, conformément au présent article et à l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008.
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Compensation à la sécurité sociale
des exonérations
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(en millions d'euros) |
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2007 |
2008 |
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Pourcentage affecté |
Montant affecté |
Pourcentage affecté |
Montant affecté |
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Taxe sur les véhicules de société |
22,38 % |
273 |
50,57 % |
622 |
|
Contribution sociale sur les bénéfices |
- |
- |
100 % |
1 405 |
|
TVA brute sur les producteurs d'alcools |
- |
- |
100 % |
2 098 |
|
Total |
- |
273 |
- |
4 125 |
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel .
III - La position de votre commission
Votre commission se félicite, là encore, que le Gouvernement respecte ses engagements et que le mécanisme proposé comporte une compensation à l'euro près des pertes de ressources imposées aux organismes de sécurité sociale.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 30- Prise en charge par l'Etat de dettes
vis-à-vis du fonds
de financement des prestations sociales
agricoles
Objet : Cet article prévoit la reprise par l'Etat du reliquat de dette constaté au bilan de sortie du Bapsa, soit 620 millions d'euros dus au Ffipsa depuis le 1 er janvier 2005.
I - Le dispositif proposé
Le présent article vise à apurer la dette qualifiée de « reliquat du résultat déficitaire constaté au bilan de sortie du compte de gestion du budget annexe des prestations sociales agricoles au 31 décembre 2004 ». Son montant est fixé à 618,7 millions d'euros, correspondant à la contraction de la dette restante de 661,6 millions d'euros héritée du Bapsa et d'une créance de l'Etat sur le Ffipsa de 43 millions d'euros au titre d'avances consenties à l'ancien budget annexe entre 1959 et 1970. Cela permettra au Ffipsa d'économiser environ 25 millions de frais financiers en 2008.
Techniquement, l'Etat réglera sa dette en devenant le cessionnaire des dettes du Ffipsa vis-à-vis des établissements bancaires auxquels le fonds est lié par une convention d'ouverture de crédit à court terme ; la substitution de débiteur libèrera le Ffipsa de sa dette de 618,7 millions d'euros, qui sera ainsi reprise par l'État. Ce dernier la remboursera au syndicat bancaire dans les jours qui suivront l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 2007. En fonction de la date exacte du remboursement, cette opération aura un impact sur la charge de la dette de l'État en 2007 ou en 2008, pour un montant de l'ordre de 10 millions d'euros.
Cette opération présente les mêmes caractéristiques que la reprise de la première tranche de dette héritée du Bapsa (2,5 milliards d'euros), autorisée par l'article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision .
III - La position de votre commission
Votre commission ne peut qu'approuver cet apurement d'une dette du passé qu'elle réclame depuis 2005.
Ce transfert de la dette du Ffipsa s'inscrit en outre dans la démarche vertueuse engagée par le Gouvernement d'amélioration des liens entre l'Etat et la sécurité sociale, que votre commission a maintes fois appelée de ses voeux et à laquelle elle souscrit pleinement.
Néanmoins la question du traitement des déficits cumulés du Ffipsa , réapparus depuis sa création et dont le montant devrait atteindre 5 milliards d'euros à la fin de 2007 et approcher 7,7 milliards d'euros à la fin de 2008, demeure entière.
Seule est envisagée pour l'instant la préparation d'un schéma de financement devant assurer, pour l'avenir, la pérennité de la protection sociale des exploitants agricoles. Dans ce cadre, les pistes évoquées sont :
- une prise en charge de la branche vieillesse du régime par la solidarité nationale, ce qui signifie soit une prise en charge directement par l'Etat, conformément aux dispositions de l'article L. 731-4 du code rural qui prévoit l'obligation pour l'Etat d'équilibrer le Ffipsa, le cas échéant par une dotation budgétaire, soit le recours à de nouvelles recettes spécifiquement affectées au fonds ;
- le retour à l'équilibre de la branche maladie du régime, par exemple par un adossement au régime général ou par la création d'une structure commune regroupant la MSA, le RSI et le régime général.
Dans tous les cas, il est prévu de respecter et préserver les « spécificités » du monde agricole.
Votre commission souhaite vivement que l'année 2008 permette de trouver une solution effectivement pérenne pour le financement du régime de protection sociale agricole.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 45(art. 1641 du code général des impôts) - Prélèvement de l'Etat au titre des contributions sociales sur les revenus du patrimoine
Objet : Cet article additionnel a pour objet de ramener de 3,6 % à 2,8 % le taux du prélèvement de l'Etat sur les sommes dues au titre des contributions sociales sur les revenus du patrimoine.
L'Etat prélève actuellement 3,6 % et 0,5 % des sommes dues au titre des contributions sociales sur les revenus du patrimoine en contrepartie des frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeur.
Du fait des hausses successives du taux de la CSG et de la création de la CRDS ainsi que de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie, le montant de ce prélèvement a été multiplié par dix de 1991 à 2005. Il atteint aujourd'hui 260 millions d'euros par an, pour un montant total de 6,4 milliards d'euros de contributions sociales, c'est-à-dire 25 % du budget de la branche recouvrement qui encaisse pourtant plus de 200 milliards d'euros de cotisations.
Cette ponction sur les ressources de la sécurité sociale est d'autant plus injustifiée que le nombre d'avis d'imposition à gérer a progressé de façon nettement moindre (de l'ordre de 3 % par an) et que l'administration fiscale a effectué depuis 1991 des gains de productivité importants grâce à la modernisation des procédures et, en particulier dernièrement, avec la télédéclaration.
Par ailleurs, compte tenu du taux de recouvrement de l'administration fiscale - supérieur à 98 % - et de l'absence de dégrèvements en matière de contributions sociales (à la différence des impôts locaux et de l'impôt sur le revenu), ce prélèvement global de 4,1 % procure un avantage important à l'Etat qui peut être évalué, au minimum, à 100 millions d'euros .
Cet article additionnel propose donc de réduire le taux du prélèvement figurant à l'article 1641 du code général des impôts, en le faisant passer de 3,6 % à 2,8 %, avec le souci, dans un premier temps, de ne pénaliser ni l'Etat ni la sécurité sociale, qui disposeraient chacun de 50 millions de recettes supplémentaires.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article additionnel après l'article 45
(art. L. 112-1 du code de l'action sociale et des familles) - Rapport
récapitulant les dépenses publiques
concourant à la
politique de la famille
Objet : Cet article additionnel a pour objet d'instituer un rapport annuel récapitulant l'ensemble des dépenses publiques concourant à la politique de la famille qui serait annexé simultanément au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.
La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) a mis en évidence dans son dernier rapport 2 ( * ) , après d'autres 3 ( * ) , l'éclatement des différentes composantes de la politique de la famille entre les dépenses assumées par la branche famille de la sécurité sociale et celles financées par le budget de l'Etat (dépenses budgétaires, dépenses fiscales et quotient familial).
Cette dispersion constitue incontestablement un frein à une gestion sectorielle cohérente.
La Mecss, suivant l'avis de la quasi-totalité de ses interlocuteurs, a écarté la solution d'apparent bon sens qui aurait consisté à regrouper, au sein d'une même structure, l'ensemble de ces crédits. La budgétisation de la branche famille, en particulier, n'apparaît pas comme une bonne solution notamment parce que ses dépenses ont un caractère évaluatif alors que les dépenses de l'Etat ont en principe un caractère limitatif. Surtout, la budgétisation ferait perdre l'un des acquis les plus fondamentaux de la Lolfss 4 ( * ) de 2005, à savoir le vote concomitant de prévisions de recettes et d'objectifs de dépenses établis par branche et regroupés au sein d'un tableau d'équilibre, ce qui revient à un vote sur les soldes, permettant, le cas échéant, de fixer un objectif de retour progressif à l'équilibre en cas de déficit.
Un consensus s'est dégagé, en revanche, pour que le Parlement dispose d'un document de synthèse regroupant l'ensemble des financements publics concourant à la politique de la famille, y compris d'ailleurs ceux provenant des collectivités territoriales. L'enjeu est de donner aux assemblées les instruments d'une vision consolidée et d'un pilotage coordonné de ce champ d'action.
Les seuls instruments existant à ce jour sont des études ponctuelles, comme celle insérée par la Cour des comptes dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale 5 ( * ) .
Le « jaune », annexé au projet de loi de finances, dressant le bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale, a une portée générale et ne peut pas remplir ce rôle.
L'annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale récapitulant les programmes de qualité et d'efficience (PQE) « Famille » est largement centrée sur les financements provenant de la Cnaf et n'évoque que très partiellement certaines dépenses fiscales à la charge du budget de l'Etat (celles relatives aux gardes d'enfants et aux emplois familiaux).
Certes, le premier alinéa de l'article L. 112-1 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille, dispose bien que « le Gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport relatif à l'évolution d'indicateurs figurant sur une liste établie par décret afin d'évaluer les résultats de la politique familiale ». En pratique, toutefois, cette disposition n'a jamais été mise en oeuvre en l'absence de décret d'application. Au demeurant, on peut se demander si l'insertion d'une clause réglementaire n'avait pas précisément pour objet de rendre cet article inopérant.
Aussi votre commission vous propose-t-elle l'adoption d'un article additionnel prévoyant le dépôt annuel, par le Gouvernement, d'un rapport récapitulant les dépenses de l'Etat, des collectivités territoriales, de la branche famille de la sécurité sociale et d'assurance maternité, ainsi que les dépenses fiscales et les allégements de cotisations et de contributions, concourant à la politique de la famille. Ce rapport comporterait également une présentation consolidée de ces dépenses par catégories d'objectifs (compensation financière des charges de famille induites par la présence d'un enfant au foyer, aide aux familles vulnérables, conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle, etc.). Il évaluerait aussi l'impact et la cohérence d'ensemble des financements apportés par les différents contributeurs, élément qui fait aujourd'hui défaut dans les instruments d'évaluation dont disposent les assemblées.
Enfin, il conviendrait que ce rapport soit annexé conjointement au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, dans la mesure où il regrouperait des données figurant dans les deux ensembles.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* 2 Cf. « Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages » - rapport d'information n° 66 (2007-2008) fait par Alain Vasselle - pp. 51-52.
* 3 Lire aussi notamment le rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection des affaires sociales sur l'articulation entre les finances de l'Etat et de la sécurité sociale (mars 2007) - p. 54.
* 4 Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
* 5 Septembre 2007 : « Les aides publiques aux familles » - Chapitre XI - pp. 329-367.