2. La définition d'un nouveau partenariat entre l'État et les collectivités territoriales
Le contrat de croissance et de solidarité défini par l'article 57 de la loi de finances pour 1999 pour une durée de trois ans et reconduit chaque année jusqu'en 2007 garantissait une évolution des dotations de l'État aux collectivités territoriales fondée sur l'indice prévisionnel des prix hors tabac et sur une part de la croissance du PIB (20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % depuis 2001). Soumises à un régime d'indexation spécifique, les dotations visées par ce contrat étaient rassemblées au sein d'une enveloppe normée , la dotation de compensation de la taxe professionnelle constituant la variable d'ajustement pour assurer le respect de l'indexation définie par le contrat.
L'application du contrat de croissance et de solidarité a conduit à une augmentation continue de la part de l'enveloppe normée dans le budget de l'État, soumis à une norme de progression plus faible.
Part de l'enveloppe normée au sein du budget de
l'État
(en millions d'euros)
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2004 |
2005 |
2006 |
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Dépenses nettes du budget général |
283 700 |
271 300 |
266 100 |
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Montant de l'enveloppe normée soumise au contrat de croissance et de solidarité |
43 230 |
43 667 |
44 270 |
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Part de l'enveloppe normée dans les dépenses du budget général |
15,2 % |
16,1 % |
16,6 % |
L'article 12 du projet de loi de finances pour 2008 institue par conséquent un contrat de stabilité, visant à rendre l'indexation des dotations aux collectivités territoriales compatible avec les objectifs de maîtrise des dépenses que s'impose l'État , conformément aux conclusions du premier rapport du Conseil d'orientation des finances publiques.
Les dotations aux collectivités territoriales connaîtront désormais la même évolution que les dépenses de l'État et seront donc indexées sur la seule inflation hors tabac , soit, à titre prévisionnel, une progression qui s'élèverait à 1,6 % en 2008.
Par ailleurs, le contrat de stabilité maintient la distinction entre enveloppe normée et variables d'ajustement . L'enveloppe normée comprend la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement, les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD pour la formation professionnelle, DGD pour la Corse), la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.
Le périmètre de l'enveloppe normée est en outre étendu à partir de 2008 :
- à la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle ;
- aux dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles (hors Corse) ;
- à la part relative à la réduction pour création d'établissements de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Cependant, l'indexation de la dotation globale de fonctionnement est préservée. Celle-ci progressera donc en 2008 au rythme de l'inflation, majoré de 50 % de la croissance du PIB, soit de 2,725 %.
Règles d'indexation des dotations de l'État aux collectivités territoriales
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Dotation |
Indexation |
Application en 2007 |
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Dotations de fonctionnement |
Dotation globale de fonctionnement Dotation spéciale instituteurs Compensation de la part salaire des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle Dotation élu local |
inflation + 50 % de la croissance du PIB |
+ 2,5 % |
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Dotations d'équipement |
Dotation générale d'équipement Dotation régionale d'équipement scolaire Dotation départementale d'équipement des collèges |
taux de la formation brute de capital fixe |
+ 2,9 % |
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Compensations de décentralisation |
Dotation générale de décentralisation |
inflation + 50 % de la croissance du PIB |
+ 2,5 % |
Source : annexe au PLF 2008, consacrée à l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales
Afin que la charge d'ajustement des dotations à l'indexation prévue par le contrat de stabilité ne pèse pas uniquement sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), l'article 12 du projet de loi de finances pour 2008 intègre certaines compensations d'exonérations fiscales comme variables d'ajustement. En effet, la DCTP ne représentant plus qu'un milliard d'euros, son utilisation pour ajuster à la baisse l'enveloppe normée alors que la DGF progresse plus fortement la diminuerait de près de 46,18 %, au préjudice des collectivités territoriales qui en bénéficient depuis plus de vingt ans.
Le Gouvernement proposait donc de faire porter l'ajustement sur trois nouvelles dotations :
- la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle ;
- la part liée à la réduction pour création d'établissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ;
- les dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) afférentes aux terrains agricoles (hors Corse).
L'Assemblée nationale a cependant retiré de la variable d'ajustement, à l'initiative de sa commission des finances, la fraction relative à la compensation de l'exonération de TFPNB perçue au profit des communes. Rappelant que la part du foncier non bâti était surtout importante dans les communes rurales, elle a estimé que la mise en oeuvre, depuis deux ans, de la disposition touchant à la part communale était trop récente pour être remise en cause. Le total des variables d'ajustement du contrat de stabilité s'élèverait donc, après cette modification, à 1 846 millions d'euros, soit le double de la seule DCTP. Le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne serait donc réduit que de 24 %, pour atteindre environ 745 millions d'euros.
Votre rapporteur souligne que le contrat de stabilité ne définit la progression de l'enveloppe normée que pour une année. En outre, l'indexation des dotations les plus importantes obéissant à une évolution plus favorable que le taux d'inflation hors tabac, l'application d'un objectif de maîtrise des finances publiques locales rendra nécessaire, à moyen terme, une redéfinition des règles d'augmentation et du périmètre de l'enveloppe.