II. LA SITUATION DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
A. LA CONSÉCRATION DU POUVOIR D'ADAPTATION ET DE FIXATION DES RÈGLES DANS LE DOMAINE DE LA LOI ET DU RÉGLEMENT
L'année 2007 a été marquée par l'adoption des mesures législatives nécessaires à l'application des dispositions de l'article 73 de la Constitution qui permettent aux départements et régions d'outre-mer d'adapter et de fixer eux-mêmes des règles dans le domaine de la loi ou du règlement . La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a en effet défini, au sein du code général des collectivités territoriales 11 ( * ) , la procédure devant être poursuivie afin de permettre aux départements et régions d'outre-mer d'utiliser cette nouvelle compétence normative.
La loi institue une procédure en trois phases , dont les caractéristiques résultent pour l'essentiel des amendements qu'avait présentés votre commission lors de la première lecture de ce texte, en octobre 2006 :
- une demande d'habilitation , qui doit être formulée par l'assemblée locale concernée, indiquant les matières dans lesquelles l'adaptation ou la possibilité de fixer des règles localement est envisagée ainsi que la finalité des mesures souhaitées. 12 ( * ) L'avis du conseil économique et social régional est requis lorsque les matières dans lesquelles l'habilitation est sollicitée relèvent de sa compétence, mais son avis ne lie pas juridiquement le conseil général ou le conseil régional ;
- le vote d'une habilitation législative autorisant à adapter localement, dans des matières déterminées, les lois ou règlements ou à fixer les règles localement dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi. Cette habilitation peut résulter d'une loi spécifique ou d'une disposition particulière d'une loi n'ayant pas cet unique objet insérée à l'initiative du Gouvernement ou d'un parlementaire, mais non d'une ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution 13 ( * ) . Elle n'est valable que pour une durée maximale de deux ans à compter de la promulgation de la loi qui la comporte ;
- l'adoption par l'assemblée locale concernée, à la majorité absolue de ses membres, d'une délibération mettant en oeuvre l'habilitation obtenue . Cette délibération est soumise au contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat, le préfet pouvant déférer cet acte devant cette juridiction, avec un effet suspensif de droit pendant trois mois.
Cette nouvelle liberté donnée aux départements et régions d'outre-mer était fortement demandée par ceux-ci, à l'exception de La Réunion 14 ( * ) . Elle donnera ainsi la possibilité d'adapter les règles juridiques aux contraintes et spécificités particulières que connaissent ces territoires. Les règles relatives aux transports publics de personnes en Guadeloupe ou en Martinique, ainsi que celles intéressant la navigation fluviale en Guyane, seraient, aux yeux de votre rapporteur pour avis, des domaines dans lesquels l'utilisation de cette liberté normative pourrait se révéler particulièrement opportune.
Toutefois, M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a indiqué lors de son audition par la commission, le 14 novembre 2007, que le Gouvernement n'avait reçu aucune demande formelle de la part des départements ou régions d'outre-mer afin de voir cette nouvelle procédure mise en oeuvre.
* 11 Articles L.O. 3445-1 à L.O. 3445-13, et L.O. 4435-1 à L.O. 4435-13 du code général des collectivités territoriales.
* 12 A la majorité des présents pour les demandes d'habilitation à adapter localement les lois et règlements ; à la majorité des membres de l'assemblée intéressée pour les demandes d'habilitation à fixer les règles.
* 13 Dans sa décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007, le Conseil constitutionnel a consacré, sous la forme d'une réserve d'interprétation, l'acception stricte que votre commission avait entendu donner au texte. Il a en effet considéré que, « eu égard à l'économie générale des dispositions constitutionnelles précitées [article 73 de la Constitution], (...) en prévoyant que « l'habilitation est accordée par la loi », le législateur organique n'a entendu autoriser que cette dernière à délivrer l'habilitation, en excluant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. » (considérant n° 37).
* 14 Seul le pouvoir d'adaptation des lois et règlements y est reconnu et non le pouvoir de fixer des règles.