2. Des crédits en forte augmentation pour la deuxième année consécutive
Pour la deuxième année consécutive, les crédits du programme « fonction publique » connaissent une forte augmentation , passant de 173,3 millions d'euros à 226,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 172 millions d'euros à 224,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une progression de 30,5 % de loi de finances initiale à loi de finances initiale.
La loi de finances initiale pour 2007 avait déjà prévu une augmentation de 27 % par rapport à celle de 2006, afin d'assurer le financement par le budget de l'Etat de certaines prestations d'action sociale autrefois prises en charge par le fond de roulement de la mutualité de la fonction publique, de permettre la création de nouvelles prestations (le chèque emploi service universel et l'aide à l'installation des personnels de l'Etat) et de réhabiliter les restaurants inter-administratifs.
Le montant des crédits disponibles au 1 er semestre 2007 s'est finalement élevé à 228,19 millions d'euros en AE et à 224,7 millions d'euros en CP, en raison de l'ouverture de crédits de report (0,15 millions d'euros en AE et 4,13 millions d'euros en CP) et d'un virement de crédits de 60 millions d'euros décidé au début de l'année 2007.
En 2008, l'augmentation des crédits du programme tient au développement de l'action sociale interministérielle, dont les crédits de paiement progressent d'un peu moins de 45 millions d'euros (+44 %) et, dans une moindre mesure, à l'évolution des crédits de formation qui augmentent de près de 8 millions d'euros (+11 %) .
Évolution des crédits de paiement du
programme « Fonction publique »
entre 2006 et 2008 (en
euros)
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Intitulé |
LFI 2006 |
LFI 2007 |
PLF 2008 |
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Action n° 1 : Formation des fonctionnaires |
69 836 072 |
71 038 240 |
78 929 157 |
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dont sous action : ENA |
30 900 000 |
30 900 000 |
32 000 000 |
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dont sous action : IRA |
32 520 627 |
32 614 821 |
39 470 000 |
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dont sous action : formation interministérielle |
2 737 238 |
3 545 212 |
3 399 433 |
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dont sous action : communication et études |
1 500 000 |
1 800 000 |
1 700 000 |
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dont sous action : subventions aux organisations syndicales |
2 178 207 |
2 178 207 |
2 359 724 |
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Action n° 2 : Action sociale interministérielle |
67 838 286 |
100 965 515 |
145 470 843 |
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dont sous action : aide aux familles |
39 449 260 |
54 005 046 |
84 300 000 |
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dont sous action : retraités |
17 126 858 |
27 010 149 |
25 960 843 |
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dont sous action : logement et restauration |
9 562 168 |
18 250 320 |
25 510 000 |
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dont sous action : sections régionales interministérielles d'action sociale |
1 700 000 |
1 700 000 |
1 700 000 |
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dont : autres crédits d'action sociale |
8 000 000 |
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Total |
137 674 358 |
172 003 755 |
224 400 000 |
Source : données du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
a) Le développement de l'action sociale interministérielle
L'action sociale interministérielle consiste en des prestations facultatives qui sont financées à partir de crédits limitatifs et qui peuvent être de nature collective (logement, restauration) ou individuelle (aide à l'installation des personnels, aide ménagère à domicile, chèque-vacances...). Elle complète les actions conduites par chaque ministère, dont le coût s'est élevé à 478 millions d'euros en 2006.
L'augmentation des crédits résulte tout d'abord de la revalorisation du montant et de l'augmentation du nombre des bénéficiaires des cinq prestations individuelles existantes ainsi que de la création de nouvelles aides annoncée en janvier 2007.
Trois prestations sont gérées par la mutuelle de la fonction publique services : le chèque-vacances, l'aide ménagère à domicile et l'aide à l'installation des personnels de l'Etat.
En 2006, 148.309 agents ont bénéficié de chèque-vacances , entraînant une dépense de 35,4 millions d'euros pour l'Etat. Chaque année le nombre des bénéficiaires augmente et les barèmes d'attribution sont revalorisés. Dès lors, le coût budgétaire de cette prestation ne cesse de croître. Il est estimé à 37,2 millions d'euros pour 2008.
En 2006, 27.893 agents retraités et leurs ayants cause ont bénéficié de l' aide ménagère à domicile , prestation comparable à celle que finance la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés pour les salariés relevant du régime général de retraites. L'augmentation du nombre des bénéficiaires de cette prestation, ajoutée à la revalorisation non seulement des barèmes de ressources pris en compte mais aussi du montant de la participation de l'Etat, expliquent que les dépenses budgétaires progressent chaque année. Elles devraient s'élever à 24,7 millions d'euros en 2007 et à 26,3 millions d'euros en 2008.
L' aide à l'installation des personnels de l'Etat (AIP) consiste en la prise en charge d'une partie des dépenses engagées par les agents au moment de leur première installation. A la suite de l'accord sur l'évolution de l'action sociale dans la fonction publique, signé le 25 janvier 2006 avec trois organisations syndicales, les conditions d'attribution de cette aide ont été assouplies en septembre 2006 et son montant a été revalorisé 3 ( * ) . Après les baisses successives constatées depuis 2004, 2.797 aides ont été versées en 2006, dont 56 % après le 1 er septembre, soit une augmentation de 9,6 % par rapport à l'année 2005. Le coût budgétaire de cette prestation devrait ainsi atteindre 5,7 millions d'euros en 2007 et 5,9 millions d'euros en 2008.
Créé en application de l'accord du 25 janvier 2006 précité et octroyé depuis le mois de juillet 2007, le prêt mobilité consiste en un prêt sans intérêt d'un montant maximum de 1.000 euros et d'une durée de remboursement de trois ans, destiné à financer le dépôt de garantie exigé en cas de location d'un bien à usage d'habitation principale. Son bénéfice est réservé aux « primo-arrivants » dans la fonction publique de l'Etat remplissant les conditions d'attribution de l'aide à l'installation des personnels et aux agents ayant changé de résidence dans les conditions définies à l'article 18 du décret n°90-437 du 28 mai 1990, soit environ 15.000 agents chaque année. Sa gestion a été confiée à un établissement financier du Crédit social des fonctionnaires, le Créserfi.
Enfin, le chèque emploi service universel , lui aussi créé en application de l'accord du 25 janvier 2006 et géré par l'ACE (une filiale d'Accor Services France et des caisses d'épargne), est destiné à prendre en charge une partie des frais de garde d'enfants âgés de moins de trois ans. Au 31 juillet 2007, le nombre mensuel moyen de ses bénéficiaires s'élevait à un peu plus de 3.300, soit presque 40.000 en année pleine, le montant moyen de l'aide étant de 380 euros. Néanmoins des difficultés sont apparues, certaines structures de garde, au premier rang desquelles les crèches publiques, refusant l'utilisation de ce titre de paiement car les frais de remboursement sont opposables aux personnes morales. Pour surmonter cette difficulté, l'Etat a décidé de prendre en charge, à compter du 1 er septembre 2007, les frais de remboursement opposables aux personnes morales. Pour 2008, le coût de cette mesure est estimé à 21 millions d'euros, sur la base d'un nombre annuel de 54.000 bénéficiaires.
Par ailleurs une circulaire du 2 août 2007 a prévu l' extension de cette prestation à la prise en charge d'une partie des frais de garde d'enfants âgés de trois à six ans , avec effet rétroactif au 1 er janvier 2007. Le coût de cette extension, estimé à 15 millions d'euros par an, a justifié la passation d'un nouvel appel d'offres pour désigner le prestataire chargé de sa gestion.
L'augmentation des crédits résulte ensuite du développement de l'action sociale à caractère collectif , avec :
- la mise en oeuvre d'un programme pluriannuel de rénovation des restaurants inter-administratifs . Un tiers des cent restaurants doivent ainsi être remis aux normes d'hygiène et de sécurité entre 2007 et 2013. Les crédits inscrits en 2008 s'élèvent à 14 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP. Ils doivent permettre la poursuite des travaux engagés à Bobigny, Châteauroux, Colmar, Melun, Orléans et Paris (rue Barbet de Jouy) ainsi que le lancement de quatre opérations urgentes à Annecy, Bastia, Pau et Saint Lô ;
- la relance des réservations de logements sociaux au bénéfice des agents de l'Etat, interrompues en 2004. 13,5 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus en 2008 pour la signature de conventions avec les bailleurs sociaux, dont 3 millions d'euros pour la région Ile-de-France ;
- la pérennisation des réservations de places en crèche décidées en 2007 (1.600 places réservées en 2007, pour un coût de 16 millions d'euros).
b) La poursuite de la rénovation de la formation des fonctionnaires
L'augmentation des crédits de formation résulte principalement de l'évolution des dotations versées à l'Ecole nationale d'administration (ENA) et aux instituts régionaux d'administration (IRA).
Le montant de la subvention versée à l'ENA est ainsi de 32 millions d'euros en 2008 , en hausse de 1,1 millions d'euros (+3,5 %). Cette augmentation est destinée à permettre la consolidation dans le budget de l'Ecole des 29 emplois du Centre des études européennes de Strasbourg qu'elle a absorbé (0,6 millions d'euros), ainsi que la prise en charge des coûts salariaux supplémentaires induits par l'augmentation du taux de la contribution « employeur » aux charges de pension des fonctionnaires 4 ( * ) (0,5 millions d'euros).
Cette subvention finance les trois quarts du budget de l'école, les autres ressources provenant de subventions versées par divers organismes ainsi que de ressources propres (produits financiers et de gestion courante, rémunération des actions de formation continue et de coopération administrative internationale).
Les charges de personnel représentent un peu moins de 70 % des dépenses car le budget de l'école supporte la rémunération des élèves en sus de celle de ses agents, dont le nombre correspond à 229 équivalents temps plein travaillé.
Conformément à l'engagement pris par le ministre chargé de la fonction publique lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2007 à l'Assemblée nationale, un contrat d'objectifs et de moyens devrait être signé avant la fin de l'année 2007 , les instituts régionaux ayant quant à eux déjà signé un tel contrat en 2004.
Rappelons que la réforme de l'ENA s'est traduite par une refonte de la scolarité, applicable au 1 er janvier 2006, et un changement de locaux, progressivement transférés à Strasbourg depuis 2005.
Rythmée par une nouvelle alternance entre les études et les stages, la formation est désormais organisée selon trois modules de tronc commun, respectivement consacrés à l'Europe, aux territoires ainsi qu'à la gestion et au management public, et plusieurs séminaires à options permettant l'approfondissement de certaines matières. Le module « territoires » est l'occasion, pour les élèves de l'ENA, de travailler conjointement avec ceux de l'Institut national des études territoriales qui forme les futurs administrateurs territoriaux (147 heures de cours partagés sur 221 heures).
Après la vente de l'immeuble de la rue de l'Université, conclue en décembre 2005 pour un montant de 46,35 millions d'euros, l'ENA a loué au nouveau propriétaire des lieux, la Fondation nationale des sciences politiques, une partie des locaux durant l'année 2006, en attendant la fin des travaux de rénovation de l'immeuble du 2 avenue de l'Observatoire, destiné à abriter son antenne parisienne et les activités qui y demeurent : coopération internationale, formation continue de courte durée, oraux des concours. Ce déménagement est intervenu au mois de février 2007.
Toutes les formations d'une durée supérieure à un mois sont désormais dispensées à Strasbourg, à la commanderie Saint-Jean. L'adjonction d'une aile supplémentaire à ce bâtiment a été décidée en 2004, pour permettre le regroupement de l'ensemble des services de l'école, et rendue possible par la mise à disposition de l'Etat, pour un euro symbolique, d'un terrain appartenant à la commune. Le coût des travaux est estimé à 12,356 millions d'euros. Il sera financé par une partie du produit de la vente de l'immeuble de la rue de l'Université. Enfin, la nouvelle Maison des élèves, installée au centre de Strasbourg dans un immeuble réhabilité par la société d'économie mixte « Habitation Moderne », a été livrée en juin 2006.
Le montant de la subvention de fonctionnement versée aux cinq instituts régionaux d'administration (Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes) est fixé à 39,4 millions d'euros pour 2008, en hausse de 7 millions d'euros (+21 % ). 38,97 millions d'euros sont destinés à la formation initiale des agents de catégorie A (767 élèves en 2008) et 0,5 millions d'euros à la formation continue (3.000 journées de formation).
Cette augmentation des crédits correspond à la consolidation, en 2008, d'une partie des dépenses de formation inscrites au titre de l'année 2007 mais non couvertes par la dotation ouverte en loi de finances initiale (2,3 millions d'euros), à l'augmentation des recrutements d'attachés par les ministères (2,3 millions d'euros sur la base d'une augmentation des effectifs d'élèves formés et rémunérés par les IRA de 45 élèves), à la prise en compte de l'augmentation du taux de la contribution « employeur » aux charges de pension des fonctionnaires (1,96 million d'euros), ainsi qu'à la mise en oeuvre de la réforme des instituts régionaux d'administration (0,3 million d'euros).
Dans le prolongement de la réforme du statut des attachés d'administration, les modalités d'organisation des concours d'accès aux instituts régionaux d'administration ainsi que la formation dispensée aux élèves ont en effet été rénovées.
Un décret n° 2007-1452 du 9 octobre 2007 permet de confier aux instituts régionaux d'administration une part importante de l'organisation des concours , afin de les rendre plus attractifs et de réduire les délais de recrutement. Dorénavant, les candidats choisiront l'institut dans lequel ils souhaiteront être formés et y seront recrutés.
Depuis le 1 er septembre 2007 et en application d'un décret n° 2007-1247 du 20 août 2007, la formation des futurs attachés est désormais organisée autour d'un tronc commun, destiné à assurer la maîtrise des compétences de base, et d'une période d'approfondissement des tâches exercées au sein de l'administration centrale, de l'administration territoriale de l'Etat et de l'administration scolaire et universitaire. L'objectif est de mieux préparer les élèves à leurs futures fonctions.
* 3 Alors que cette prestation ne bénéficiait qu'aux agents affectés en Ile-de-France, en Provence-Alpes-Côte-d'Azur ou dans une zone urbaine sensible (le montant maximum de l'aide est désormais de 700 euros), elle a été étendue à l'ensemble du territoire (le montant maximum de l'aide est de 350 euros). Elle est désormais octroyée à tout agent déménageant à 70 kilomètres au moins de son domicile antérieur, quel que soit son indice. Enfin, les agents recrutés par la voie du PACTE et les agents handicapés recrutés sur la base de l'article 27 de la loi du 11 janvier 1984 y sont désormais éligibles.
* 4 Ce taux est passé de 33 % en 2006 à 39,5 % en 2007 et devrait atteindre 50 % en 2008.