F. LES SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES ET INTÉRIEURES
1. Une budgétisation encore partielle des OPEX
Les « surcoûts » des opérations extérieures correspondent aux dépenses supplémentaires engagées par les armées sur les théâtres d'opérations par rapport aux dépenses liées à une activité « normale ».
Ces surcoûts se répartissent entre les dépenses de personnels (indemnité de sujétions pour service à l'étranger : 332 millions d'euros en 2006), les dépenses de fonctionnement (alimentation, fonctionnement courant, transport, carburant, entretien des personnels, maintien en condition opérationnelle : 236 millions d'euros en 2006) et les dépenses d'investissement, en particulier les dépenses liées aux infrastructures (3,5 millions d'euros en 2006). L'action supporte également les contributions françaises au financement des coûts communs des opérations de l'OTAN et de l'Union européenne dont le montant était de 31 millions d'euros en 2006.
Jusqu'en 2001, les surcoûts OPEX ont été financés par des annulations de crédits à due concurrence sur les crédits consacrés aux équipements.
Depuis 2005, une dotation est inscrite dans le projet de loi de finances, le différentiel ayant contribué à la résorption des reports de crédits d'investissements de la loi de programmation 1997-2002 à hauteur d'environ 583 millions d'euros pour 2005 et 2006.
Pour 2008, l'action 6 comporte 360 millions d'euros destinés à financer les surcoûts liés aux opérations extérieures. Cette dotation est stable par rapport à l'année 2007 pour laquelle les surcoûts sont estimés à 651 millions d'euros au 1 er juin 2007, soit une provision de 55 %. Elle comporte 210 millions d'euros pour le titre 2 et 150 millions d'euros pour les autres titres.
Le montant des surcoûts 2008 n'est pas précisément connu et le projet de loi de finances ne comporte pas d'évaluation, mais la moyenne des cinq dernières années fait apparaître un surcoût d'environ 600 millions d'euros que votre rapporteur ne croît pas déraisonnable de considérer comme l'objectif à atteindre pour une budgétisation plus complète des OPEX.
Phénomène nouveau dans l'immédiat après guerre froide, les OPEX font désormais partie intégrante de l'activité des armées et n'ont plus de caractère exceptionnel. Depuis 1999, les effectifs moyens engagés s'élèvent à 12 000 militaires pour des périodes de quatre mois. Ce sont des opérations de longue durée dont le coût, pour celles qui sont engagées, est relativement prévisible.
Le rapport sur le décret d'avance n°2007-1666 du 26 novembre 2007 indique ainsi que « sur la base des opérations extérieures en cours, le montant des surcoûts pour 2007 en rémunérations, dépenses de fonctionnement et d'intervention est évalué à ce jour à 610,5 millions d'euros en AE et 647,5 millions d'euros en CP », soit une estimation très proche du montant envisagé.
Le rapport note cependant que « le recours au décret d'avance est motivé par le caractère imprévisible et aléatoire des opérations extérieures, qui ne permet pas une inscription intégrale de leur financement en loi de finances initiale, et par l'urgence à couvrir les dépenses relatives aux opérations en cours ».
Sur cette base, le montant des surcoûts à couvrir est de 235,5 millions d'euros en AE et 272,5 millions EUR en CP dont 126 millions EUR en AE et en CP sur le titre des dépenses de personnel (titre 2) et 109,5 millions en AE et 146,5 millions d'euros en CP sur les autres titres.
Les ouvertures de crédits correspondantes sont gagées par des annulations équivalentes en AE et en CP de crédits d'équipement du programme 146 « Equipement des forces » de la mission « Défense », ces montants s'imputeront sur les crédits de reports. Au total, entre 2005 et 2007, 855,5 millions d'euros de crédits d'investissement auront été consacrés au financement des opérations extérieures.
Afin d'éviter l'incertitude pesant chaque année sur les financements complémentaires apportés en loi de finances rectificative, il est souhaitable de mener à terme, c'est à dire au plus près des prévisions de dépenses, le processus de budgétisation des OPEX.
2. Les opérations intérieures : la participation des armées au renforcement de la sécurité
Plus récente, la notion d'opération intérieure désigne la contribution des armées à l'action d'autres ministères dans le cadre de missions de sécurité générale, de sécurité civile et d'aide au service public. A la jonction entre Défense et sécurité, cette notion n'est pas encore stabilisée et les armées, en particulier l'armée de terre, réfléchissent aux modalités de leur intervention sur le territoire national.
Dans le cadre du niveau d'alerte rouge du plan Vigipirate, la participation des armées aux missions de renforcement de la sécurité générale représente une moyenne de 1104 hommes par jour.
En 2006, l'engagement global des armées en missions intérieures (Vigipirate, plan Héphaïstos de lutte contre les incendies, lutte contre le Chikungunya à la Réunion) a nécessité en moyenne un total de 1539 hommes par jour. Pour 2004, 2005 et 2006, les surcoûts occasionnés par les opérations intérieures s'élevaient respectivement à 38,3, 18,78 et 16,34 millions d'euros.
Dotée en 2007 de 0,7 millions d'euros, l'action 7 est dotée de 0,9 millions d'euros pour 2008.
Par ailleurs, les armées maintiennent au quotidien un dispositif permanent de surveillance des approches maritimes, de l'espace aérien, tant outre-mer que sur le territoire métropolitain. Cette posture de sûreté, pleinement intégrée dans le contrat opérationnel des armées ne relève pas des opérations intérieures.
Les dépenses liées à la mise en oeuvre du plan annuel de lutte contre les incendies de forêts Héphaïstos fait l'objet d'un remboursement par le ministère de l'intérieur.
Votre rapporteur considère que la notion d'opérations intérieures doit faire l'objet d'une réflexion approfondie afin de faire le départ entre la contribution des armées à l'action ponctuelle d'autres ministères et sa mission de sécurité qui fait pleinement partie de leur contrat opérationnel.