II. LES CARACTÉRISTIQUES DES DEUX PROGRAMMES
Au plan budgétaire, les éléments singuliers de l'exercice 2008 sont la forte progression des dotations demandées pour le programme n° 228 , dont le niveau des crédits demeure cependant le plus modeste des deux programmes puisqu'il représente 27,5 % des AE et 23,3 % des CP de la mission , et la légère diminution de celles demandées pour le programme n° 206.
A. LE PROGRAMME N° 228 « VEILLE ET SÉCURITÉ SANITAIRES »
Les crédits demandés pour ce programme évoluent de manière extrêmement importante entre la loi de finances initiale pour 2007 (LFI 2007) et le projet de loi de finances pour 2008 (PLF 2008) : + 59 % pour les CP (166,26 M€) et + 78 % pour les AE (186,26 M€) .
Cette très forte variation s'explique, pour l'essentiel, par la création de l' Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), institué par la loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur (10 ( * )) et le décret n° 2007-1273 du 27 août 2007. Votre rapporteur pour avis se félicite de cette création qui permet, au-delà des avantages à en attendre en termes d'efficacité de l'action publique en matière d'urgences sanitaires , de revenir à une orthodoxie budgétaire qu'il appelait l'an dernier de ses voeux (11 ( * )).
Jusqu'en 2006, l'action 2 ( « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » ) bénéficiait en effet d'un fonds de concours « Achat, stockage et livraison de traitement pour les pathologies résultant d'actes terroristes ou de menaces sanitaires graves » , alimenté par une contribution obligatoire des régimes obligatoires d'assurance-maladie à la prévention d'une éventuelle épidémie de grippe aviaire, fixée par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) et dont le montant était presque 1,8 fois supérieur aux CP de l'ensemble du programme n° 228. Or, constatant d'office que cette procédure n'était pas conforme à l'article 17 de la LOLF, aux termes duquel les versements aux fonds de concours doivent avoir un caractère volontaire, le Conseil constitutionnel, par une décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 portant sur la LFSS pour 2006, avait ordonné que le financement de cette action soit mis en conformité, à compter de l'année 2007, avec les prescriptions organiques régissant les procédures comptables particulières d'affectation de recettes.
Au-delà de cette observation, la répartition des crédits entre les quatre actions du programme prolonge les tendances de croissance et de réduction observées l'an dernier , à des degrés toutefois divers :
- l'action 01 « Veille, surveillance, expertise et alerte » , pour 71,8 M€ en CP comme en AE (+ 13,5 %, après + 24 % l'an dernier) ;
- l'action 02 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » , pour 85,9 M€ en AE (crédits multipliés par 7 !) et 65,9 M€ en CP (crédits multipliés par 5,36), après + 54 % l'an dernier en CE comme en AE ;
- l'action 03 « Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » , pour 18,1 M€ en CP comme en AE (- 1 %, après - 43 % l'an dernier) ;
- l'action 04 « Information et formation » , pour 10,5 M€ en CP comme en AE (- 2,6 %, après - 8,4 % l'an dernier).
Ce programme comporte six objectifs et neuf indicateurs de performance . Aux sept opérateurs principaux spécialisés dans la veille et la sécurité sanitaires qui lui sont traditionnellement associés - Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), Institut de veille sanitaire (InVS), Agence de la biomédecine (ABM), Etablissement français du sang (EFS) et Institut national de transfusion sanguine (INTS) - s'en ajoute donc désormais un huitième, l' Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS).
1. Les principales orientations du programme en 2008
Il ressort de la présentation stratégique du projet annuel de performance (PAP) faite par le responsable du programme que la priorité sera donnée en 2008 à l'application de la loi du 5 mars 2007, c'est-à-dire, d'une part, à la montée en charge de l'EPRUS , établissement ayant pour mission d'améliorer la préparation et la gestion des grands risques sanitaires (achat de produits, stockage et préparation de la logistique de distribution), et, d'autre part, à la constitution d'un corps de réserve sanitaire permettant de renforcer les équipes soignantes en cas de crise de type pandémie.
Par ailleurs, la pleine application du nouveau règlement sanitaire international , qui oblige les Etats à accroître le contrôle sanitaire aux frontières, imposera le redéploiement des personnels dans les services déconcentrés afin notamment d'exercer un contrôle sanitaire renforcé dans les départements à zone portuaire ou aéroportuaire majeure.
Au-delà, les actions traditionnellement mises en exergue par la DGS seront poursuivies :
- la mise à jour régulière du plan de préparation à une pandémie de grippe aviaire , décliné dans chaque région, l'organisation d'exercices à tous les niveaux permettant de tester sa pertinence, et le renouvellement des mesures d'information et de formation des professionnels de santé (12 ( * )) ;
- la lutte contre la légionellose ou les méningites , en particulier la souche propre à la Seine-Maritime (Dieppe), virulente, atypique et persistante depuis 2003 ;
- la prévention et la lutte contre les maladies à transmission vectorielle dans les collectivités d'outre-mer, par la réduction de l'insalubrité et la mise en oeuvre d'actions de prévention de proximité, les moyens d'intervention restant par ailleurs mobilisés pour faire face à une nouvelle épidémie de chikungunya à La Réunion ou, comme depuis septembre dernier, de dengue en Guyane (5,9 M€ hors agences sanitaires) ;
- la surveillance environnementale des milieux de vie et la mise en oeuvre des plans nationaux et régionaux de santé - environnement (PNSE), qui bénéficient de crédits en augmentation, pour près de 5,3 M€.
Dans ce cadre, les mesures d'application du plan anti-dissémination du chikungunya et de la dengue en France métropolitaine, mis en place en 2006, feront l'objet d'un renforcement sur la base de l'expérience acquise en 2007 (notamment la surveillance du moustique vecteur et l'épidémie de chikungunya en Italie) et avec pour objectif l'élaboration d'un plan stratégique de réponse graduée à l'apparition de la circulation des virus sur le territoire métropolitain. En outre, la DGS mettra en oeuvre les recommandations du comité d'évaluation du PNSE, qui a rendu son rapport à l'été 2007, notamment en ce qui concerne la protection des captages d'eaux destinées à la consommation humaine et la qualité des eaux distribuées, la prévention des risques liés à la qualité de l'air intérieur, la réglementation sur l'amiante et la réhabilitation des logements insalubres. Ces priorités pourront être complétées par les réflexions issues du Grenelle de l'environnement sur la thématique « santé-environnement ».
Enfin, les CP et AE attribués aux opérateurs associés au programme au titre de leurs subventions pour charges de service public (SCSP) seront notablement accrus, passant de 79,80 M€ en 2007 à 85,33 M€ en 2008 ( + 6,9 % ) selon la répartition suivante :
- 2,75 M€ supplémentaires pour l' AFSSAPS , dont la subvention pour charges de service public (SCSP) s'élèvera donc à 8,1 M€ (représentant moins de 8 % de son budget), conformément au contrat de performance 2007-2010 approuvé le 25 juillet 2007 par le conseil d'administration de l'agence et signé le 16 octobre suivant par l'Etat ;
- 527.000 euros supplémentaires pour l' InVS , dont la SCSP sera alors proche de 56 M€ (représentant presque 90 % de son budget), afin en particulier de financer, à la place de la DGS, les groupes régionaux d'observation de la grippe (GROG), réseau de médecins de ville en charge de la surveillance de la grippe ;
- 1,25 M€ supplémentaires pour l' ABM , dont la SCSP s'élèvera alors à 11,28 M€ (représentant moins de 20 % de son budget), notamment pour financer la création de 12 ETPT rendue nécessaire pour l'exercice des nouvelles missions assignées par la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique en matière d'embryologie, de génétique et d'assistance médicale à la procréation (et dont le contrat de performance a été signé le 22 mars 2007) ;
- 310.000 euros supplémentaires pour l' AFSSA , dont la SCSP s'élèvera ainsi à près de 7 M€ (représentant 8 % de son budget), pour atteindre les cinquante objectifs mettant en oeuvre les dix orientations stratégiques du contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2007-2011 signé entre l'Etat et l'agence le 4 avril 2007 ;
- quelques milliers d'euros supplémentaires pour l' AFSSET , dont la SCSP dépassera les 3 M€ (représentant 14 % de son budget), afin de réaliser les neuf orientations du COM 2007-2011 signé entre l'Etat et l'agence le 26 avril 2007.
A cette somme s'ajoute la SCSP de 55 M€ en CP et de 75 M€ en AE nécessaire à la montée en charge de l' EPRUS qui, pour son fonctionnement depuis sa création fin août 2007, a repris les droits et obligations du Fonds de prévention des risques sanitaires (13 ( * )). Le budget de ce nouvel établissement, financé à parité par l'Etat et l'assurance maladie, permettra de recruter 18 ETPT supplémentaires en 2008, qui viendront rejoindre les 17 ETPT actuellement employés pour organiser la prévention des risques sanitaires exceptionnels, notamment l'achat, le stockage et la livraison de produits destinés à la prophylaxie ou au traitement d'un grand nombre de personnes exposées à une menace sanitaire grave, quelles que soient son origine ou sa nature.
Au total, les SCSP représentent ainsi quelque 84 % du total des crédits de paiement du programme.
2. La présentation des indicateurs de performance est améliorée
Le PAP 2008 du programme comporte les mêmes six objectifs et neuf indicateurs conservés par la DGS dans le PAP 2007 après la rationalisation opérée l'an dernier. Deux notables améliorations de sa présentation doivent être relevées : d'une part, grâce à un important travail de collecte de l'information, toutes les valeurs annuelles réalisées sont renseignées ; d'autre part, une prévision actualisée pour 2007 , réalisée en fonction des premiers éléments statistiques collectés en cours d'année, vient parfois amodier la prévision effectuée un an plus tôt dans le PAP 2007.
Les écarts peuvent être sensibles, dans un sens comme dans l'autre du reste : ainsi, le pourcentage de détection d'anomalies par rapport au nombre de contrôles programmés réalisés par l'AFSSAPS (indicateur 3.1) passe de 12 à 9 %, témoignant de l'efficacité de la politique de prévention mise en place par l'agence auprès des établissements pharmaceutiques ; en revanche, le délai moyen de traitement par l'AFSSAPS des autorisations de mise sur le marché (AMM) selon la procédure de reconnaissance mutuelle (indicateur 4.1) passe de 30 à 60 jours, et le nombre annuel de greffes d'organes rendues possibles par l'activité de l'ABM (indicateur 5.1) de 4.600 à 4.550, ce qui manifeste les difficultés rencontrées par ces deux opérateurs dans ce champ de leur activité.
Si trois indicateurs affichent des valeurs prévisionnelles pour 2008 et des valeurs cibles pour 2009 identiques à celles fixées pour 2007 , la DGS considère que cette méthode n' interdit pas d'apprécier les progrès de la performance de l'administration .
Ainsi, le nombre de professionnels de santé (médecins libéraux, pharmaciens d'officine et hospitaliers, infirmiers) inscrits volontairement à la messagerie « DGS Urgent » (indicateur 2.1) demeure-t-il fixé à 30.000 chaque année mais, en raison de la diminution attendue du nombre total des médecins libéraux, ces 30.000 professionnels représentent une proportion toujours plus importante du vivier (20,5 % en 2007, 23 % en 2008 et 25 % en 2009). Quant au pourcentage de communiqués émis par la DGS, les services déconcentrés et les agences de sécurité sanitaire et repris par la presse (indicateur 2.2), la DGS estime que le taux toujours égal de 50 % est ambitieux et qu'il « permet de mettre en avant la force de conviction et de persuasion d'un responsable pour faire passer un message relatif à la sécurité sanitaire » . Enfin, le pourcentage de 24 % des détections d'anomalies par rapport au nombre de contrôles d'urgence réalisés par l'AFSSAPS (indicateur 3.1), également identique quelles que soient les années, témoignerait lui aussi de l'efficacité des contrôles diligentés après des signalements de non-conformité avérée ou probable.
Toujours dubitatif face à ces explications, votre rapporteur pour avis continue de penser qu'un indicateur dont les valeurs ne s'apprécient pas progressivement pour atteindre un objectif cible, s'il peut être utile aux services pour analyser l'efficacité de leur action, ne présente en revanche guère d'intérêt pour le Parlement .
Le PAP 2008 présente par ailleurs la particularité, pour chaque indicateur, de permettre, pour la première fois, la comparaison entre les prévisions et les réalisations, l'année concernée étant 2006 . Ainsi, on peut se féliciter que les réalisations en 2006 aient été, la plupart du temps, conformes aux prévisions du PAP 2007, voire supérieures.
C'est le cas du pourcentage des plans sur lesquels il y a eu soit retour d'expérience, soit exercice, au cours des trois dernières années (indicateur 1.1), qui atteint les trois quarts au lieu des deux tiers prévus ; de l'inscription à la messagerie « DGS Urgent » (indicateur 2.1), qui a concerné 28.000 professionnels au lieu des 22.000 anticipés, et 19,4 % des médecins libéraux au lieu de 18,7 % ; du délai moyen de délivrance de l'AMM nationale par l'AFSSAPS (objectif 4.1), qui n'a été que de 149 jours au lieu de 160 ; de la proportion de la population alimentée par de l'eau non conforme en ce qui concerne la teneur en pesticides (objectif 5.1), égale à 5,1 % au lieu de 5,6 % ; et enfin du pourcentage de captages d'eau destinée à la consommation humaine protégés par un périmètre de protection (objectif 6.2), qui a atteint 48,9 % au lieu de 46,1 %.
Cependant, deux indicateurs présentent des réalisations assez éloignées des prévisions : le délai moyen de traitement des autorisations d'AMM « reconnaissance mutuelle » (indicateur 4.1), qui a été de 124 jours au lieu de... 50, et la proportion de la population alimentée par de l'eau non conforme pour les paramètres micobiologiques (indicateur 6.1), qui a été de 4,3 %, comme en 2005, et non de 3,7 %, comme attendu. Pour autant, la DGS n'a pas modifié leurs valeurs cibles, ce qui nécessitera donc de sa part une action renforcée dans ces deux domaines pour revenir au rythme permettant de les atteindre en 2008 .
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Le fonds de concours « Remboursement des frais de prélèvement et d'analyse d'échantillons d'eau pour la vérification de la qualité des eaux non minérales destinées à la consommation humaine - » , associé à l'action 03, représente le produit acquitté par les collectivités territoriales pour le contrôle obligatoire des eaux destinées à la consommation humaine (prélèvements et analyses des différents paramètres physicochimiques et bactériologiques). D'un montant passant de 5,5 M€ en 2007 à 2,5 M€ l'an prochain, il devrait être supprimé par le PLF pour 2009 car l'article 52 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a transféré les analyses des DRASS à des laboratoires agréés qui recouvreront directement les sommes dues au titre des contrôles auprès de la personne publique ou privée responsable de la production ou de la distribution d'eau. |
B. LE PROGRAMME N° 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »
Les crédits de ce programme demeurent plus importants que ceux du précédent puisqu'il est demandé pour 2008 490 M€ au titre des AE ( - 2,1 % , après - 40 % l'an dernier en raison d'une moindre programmation pour l'élimination des farines animales ) et 546,3 M€ au titre des CP ( - 1,3 % , après + 3,5 % l'an passé), afin de financer les six actions suivantes (s'agissant des CP) :
- l'action 01 « Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale » , pour 19,51 M€ ( + 19,6 % , après - 7,7 % l'an dernier) ;
- l'action 02 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », pour 106,2 M€ ( - 1,9 % , après + 9,7 % l'an dernier) ;
- l'action 03 « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires » , pour 23,3 M€ ( - 12,8 % , après + 37,9 % l'an dernier) ;
- l'action 04 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires » , pour 54,7 M€ ( + 7,5 % , après + 9,0 % l'an dernier) ;
- l'action 05 « Elimination des farines et des coproduits animaux » , pour 82,3 M€ ( - 13,2 % , après - 3,0 % l'an dernier) ;
- l'action 06 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » , pour 260,6 M€ ( + 1,5 % , après + 0,7 % l'an dernier).
On constate que, par action, les évolutions de CP d'une année à l'autre sont globalement plus lisses et moyennes que celles du programme précédent . En revanche, elles ne sont pas toujours similaires à celles observées l'an passé . On relèvera en outre que, conformément à ce qu'avait suggéré votre commission l'an dernier , l'action 07 « Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable » , qui n'était que mentionnée pour mémoire puisque aucuns crédits n'étaient demandés à ce titre, est désormais supprimée .
Comme en 2006, ce programme comporte cinq objectifs et sept indicateurs de performance , et le seul opérateur qui lui est associés est l' AFSSA .
1. Les principales orientations du programme en 2008
Les priorités du programme pour 2008 sont, au-delà de la consolidation des mesures existantes, au nombre de quatre : la prévention et la gestion des risques inhérents à la production végétale , la lutte contre les maladies animales , le respect des engagements pris à l'égard de l'AFSSA et le respect du programme d'élimination des farines animales .
Ainsi, les moyens affectés à l'action 01 pour assurer des conditions de production des végétaux garantissant la santé publique et la protection de l'environnement augmentent-ils de près de 20 % en CP , passant de moins de 16 M€ à plus de 19 M€ .
Cette augmentation est en particulier destinée au financement de la restructuration, notamment immobilière, du Laboratoire national de la protection des végétaux (LNPV), au paiement des engagements relatifs à la lutte contre la sharka et, affirme le MAP sans pour autant que la « justification au premier euro » du PAP permette de le flécher, à la mise en place d'une caisse de solidarité dans le cadre de la lutte contre les organismes nuisibles. Par ailleurs, la priorité de l'action portera en 2008 sur la détection et la surveillance des risques phytosanitaires, le contrôle des conditions de production des végétaux et la promotion des modes de production respectueux de la santé et de l'environnement.
Lutter contre les maladies animales pour préserver et améliorer l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie de l'élevage constitue évidemment, en ces temps d'épizooties multiples, une autre priorité du programme. Cependant, des redéploiements internes fondés sur des analyses de risque devraient permettre, sous les importantes réserves émises dans la partie suivante du présent rapport pour avis, de faire face à cette priorité tout en réduisant légèrement (- 2 %) les CP alloués à l'action 02 .
C'est ainsi que les montants attribués à la lutte contre l'influenza aviaire diminuent de façon drastique, passant de 10,1 M€ à 6,8 M€ en raison notamment de la décision de ne pas reconduire la vaccination des animaux, pratique négative d'un point de vue économique et qui n'apporte pas, en l'état actuel de l'épizootie, d'avantages sanitaires substantiels, et de la possibilité de réduire le nombre des visites sanitaires dans les élevages de volailles. De même, les crédits permettant de contrôler l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) passent de 20,7 M€ à 16,6 M€, en raison notamment de la diminution d'un euro du remboursement par l'Etat de l'achat de kits et réactifs. A l'inverse, un effort particulier est réalisé pour prévenir la tremblante ovine et caprine (doublement des CP, qui atteignent 19,4 M€ , afin notamment de tester 20 % des animaux reçus à l'abattoir et 75 % de ceux reçus à l'équarrissage) et, là encore selon une affirmation du MAP que la « justification au premier euro » du PAP ne confirme en rien, augmenter le niveau de surveillance en matière de peste porcine notamment.
Le contrat d'objectifs et de moyens 2007-2011 (COM) de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments signé le 4 avril 2007 prévoyait la consolidation de la subvention pour charge de service public (SCSP) dont bénéficie l'agence, afin de financer l'évolution mécanique de sa masse salariale (application du GVT, hausse du taux de cotisation pour les pensions) et une première tranche de financement de son plan d'investissement . C'est pour respecter l'engagement contractuel de l'Etat à couvrir ces besoins que la SCSP versée par le programme à l'AFSSA, au titre de l'action 04, augmente de 6,6 % (+ 2,2 M€ pour les dépenses de personnel et + 1M € pour le financement des équipements), pour atteindre au total plus de 52,3 M€ l'an prochain.
Enfin, le MAP s'attache à tenir les objectifs en matière d' élimination des farines animales stockées entre 2000 et 2003 à la suite de la crise de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB). Cette année, neuf entrepôts de stockage ont été libérés et les sept derniers sites ont commencé à être vidés afin que l'intégralité du stock (550.000 tonnes fin 2007) puisse être détruite d'ici le milieu de l'année 2010. En conséquence, les dépenses prévisionnelles consacrées au déstockage sont maintenues à niveau tandis que celles finançant la location des entrepôts diminuent . Ce double mouvement, associé à des reports en gestion et à un lissage de la dépense sur la période 2008-2010, conduit en définitive à une très forte réduction tant des AE (- 20,1 M€) que des CP (- 12,5 M€) consacrées à l'action 05 (14 ( * )).
En ce qui concerne les deux dernières actions du programme, qui ne constituent pas des priorités pour la DGAL, on rappellera que la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires (action 03) porte principalement sur la réduction des facteurs de risque des maladies transmises par les aliments d'origine animale. Ainsi, les services vétérinaires sont chargés d'assurer l'inspection et le contrôle sanitaires à chaque étape de la chaîne alimentaire (abattoirs, établissements de transformation et de restauration) en vue de la détection et de la gestion des risques. Cette démarche est complétée par la réalisation sur l'ensemble du territoire, dans le cadre d'obligations communautaires, de plans de contrôle et de surveillance de la contamination des denrées. Comme cette année, la priorité de cette action sera donnée en 2008 au renforcement du dépistage pour le contrôle des poules pondeuses infectées par les salmonelles , à l'origine de la majorité des infections alimentaires.
Enfin, les dépenses liées à la fonction support 06 sont globalement stables. Constituant 44,5 % des CP du programme , le financement des dépenses en personnel s'élève à près de 243,4 M€ , en quasi stabilité (+ 1,5 %) par rapport à 2007. Il correspond à 5.012 ETPT , soit 124 emplois de moins (- 2,4 %) que le plafond autorisé l'an dernier . Les personnels administratifs représentent 16 % des agents, les autres étant des personnels techniques directement affectés aux missions de prévention et de gestion. Les personnels d'encadrement (catégorie A) représentent 21,25 % des agents, le solde étant des agents des catégories B et C. Les réductions d'emplois concernent davantage la catégorie A (-3,5 %) que les deux autres catégories (-2,2 %). Contrairement à l'an passé, le PAP ne procède pas à une répartition analytique prévisionnelle indicative permettant de répartir les ETPT entre chacune des autres actions du programme, ce qui interdit d'évaluer ce qu'elles représentent en termes de charges de personnel et d'emplois .
2. Une très insuffisante information sur les fonds de concours
Comme l'an passé, votre rapporteur pour avis regrette l' opacité entourant la question des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Le programme bénéficie d'un volume significatif de ces crédits, qui devraient même augmenter en CP de 5,2 % en 2008 (après avoir diminué de 11,5 % en 2007) pour atteindre près de 33,5 M€ , somme qui représente 11 % des CP de fonctionnement (hors dépenses de personnel), d'investissement et d'intervention du programme . Or, à l'exception des chiffres globaux d'affectation par action, nulle information permettant de connaître l'origine de ces contributions et leur destination , et de comprendre les évolutions de leur montant d'une année sur l'autre ne figure dans le PAP.
Ces explications seraient pourtant d'autant plus nécessaires que les réponses apportées par le MAP aux questions posées tant par le rapporteur spécial de la commission des finances que par votre rapporteur pour avis sont confuses , imprécises et incomplètes , interdisant notamment d'effectuer une comparaison entre les exercices 2007 et 2008.
Ainsi, aucune justification n'étaye la non-reconduction en 2008 de la participation de l'Union européenne aux programmes d'actions phytosanitaires dans les départements d'outre-mer ( 604.000 € affectés à l'action 01 en 2007), ni de la participation du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) au financement des plans de détection des salmonelles (370.535 € affectés à l'action 03 en 2007), ni des redevances pour services rendus à l'occasion des analyses, diagnostics et certifications effectués au bénéfice de tiers et à leur demande par les laboratoires d'Etat des services vétérinaires ( 262.781 € affectés à l'action 03 en 2007), ni de la participation de l'organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) au financement de sessions extraordinaires du codex alimentarius sur les principes généraux ( 42.000 € affectés à l'action 06 en 2007).
A l'inverse, alors que, l'an dernier, deux FDC n'avaient pas été mentionnés car la DGAL estimait que leurs montants étaient trop modestes et, surtout, aléatoires, le PAP 2008 affecte 72.000 € à l'action 06, le MAP indiquant qu'ils sont répartis à raison de 22.000 € au titre du produit des participations diverses aux frais de fonctionnement et de déplacement des DDAF, des DRAF et des DDSV, et de 50.000 € au titre des recettes provenant de l'aliénation de matériels informatiques, bureautiques et télématiques d'occasion .
Par ailleurs, la participation du Fonds européen de développement régional (FEDER) à la construction d'une enceinte sur une station de quarantaine des ligneux ( 474.134 € affectés à l'action 01 en 2007) n'est pas mentionnée dans le PAP alors qu'elle figure dans la prévision actualisée fournie par le MAP.
Enfin, si la diminution de la participation du FEOGA aux dépenses de lutte contre les maladies des animaux ( 28,46 M€ affectés à l'action 02 en 2008) fait l'objet d'une courte explication dans la réponse au questionnaire budgétaire, la participation du FEDER ( 2,7 M€ affectés à l'action 01) et des collectivités territoriales ( 2,2 M€ ) à l' extension du Laboratoire national de protection des végétaux (LNPV) d'Angers souffre pour sa part d'un commentaire portant sur des chiffres erronés.
Cette confusion des plus extrêmes ne saurait être durablement acceptée car, à l'évidence, le Parlement n'est pas correctement informé des anticipations de l'administration en matière de FDC . Non seulement la DGAL n'a pas satisfait aux recommandations que votre rapporteur pour avis lui avait adressées l'an dernier quant à la présentation du PAP, mais elle ne semble même pas en mesure de fournir des documents présentant de manière cohérente, et comparable d'une année à l'autre, les informations dont elle dispose. Ces observations ont été formulées, lors de son audition, au responsable du programme qui, après avoir apporté les précisions attendues, s'est engagé à ce que le PAP 2009 soit plus explicite et clair à cet égard .
En outre, force est de constater qu'entre l'an dernier et cette année, la ventilation des crédits budgétaires présentée dans la partie « Justification au premier euro » (JAP) du PAP subit une très grande variation qui rend parfois impossible toute comparaison, et donc toute compréhension de la JAP . A titre d'exemple, c'est ainsi le cas, dans l'action 01, de la présentation de l'action de détection et de surveillance des risques sanitaires et phytosanitaires : aucune ligne budgétaire du PAP 2008 n'est identique à l'une des lignes du PAP 2007, comme si cette action s'était transformée du tout au tout d'une année sur l'autre. Votre rapporteur pour avis, qui avait eu plaisir à souligner l'an dernier les efforts de présentation réalisés en matière de JAP dans le programme n° 2006, doit aujourd'hui réviser son jugement. Il regrette ces bouleversements qui altèrent sensiblement la lecture du PAP et diminuent la capacité d'analyse du Parlement .
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Votre rapporteur pour avis est en revanche heureux de saluer les améliorations également apportées par la DGAL, à l'instar de la DGS, en matière de renseignement des valeurs et de prévisions actualisées des indicateurs de performance . Il est toutefois contraint de relever que ses recommandations concernant certains indicateurs et sous-indicateurs à l'utilité douteuse sont restées lettre morte (15 ( * )). Si le constat est fait qu'une asymptote est atteinte en matière de résultats, il semble inutile de conserver ces indicateurs pour mesurer la performance dans le cadre du PAP et il serait préférable que la DGAL en fournisse d'autres . |
* (10) Texte ayant pour origine une proposition de loi de M. Francis Giraud et plusieurs de nos collègues.
* (11) Voir son avis budgétaire n° 80 - Tome VIII (2006-2007), pages 12 et 13.
* (12) Même si, aucun cas d'infection de la faune sauvage par le virus de l'influenza aviaire n'ayant été relevé depuis le début du mois d'août, un arrêté du 2 octobre 2007 a abaissé d'« élevé » à « faible » le niveau de risque épizootique sur l'ensemble du territoire.
* (13) Le FOPRIS, établissement public de l'Etat à caractère administratif, a été créé par l'article 51 du PLFSS pour 2007 pour, conformément à la décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 du Conseil constitutionnel, se substituer au fonds de concours attaché à l'action 02 du programme pour financer la prévention des risques sanitaires exceptionnels. Le FOPRIS était lui aussi alimenté par des contributions des régimes obligatoires d'assurance maladie, fixées chaque année par la LFSS sans pouvoir excéder 50 % de ses dépenses effectivement constatées. Le montant de ces contributions a été de 175 M€ en 2007, somme identique à la dotation versée en 2006.
* (14) Le MAP maintenant par ailleurs quasiment inchangé, à hauteur de 44 M€, le montant de sa subvention annuelle versée, dans le cadre de cette action et au titre de la collecte et de l'élimination des cadavres et sous produits animaux, pour faire fonctionner le service public de l'équarrissage (SPE). Toutefois, le dispositif financier est modifié par rapport au PLF 2007 dans la mesure où des financements complémentaires à la dotation de l'Etat, qui couvre près de 30 % des 151 M€ du budget de l' Office national de l'élevage et de ses productions (ONIEP), doivent permettre de stabiliser le financement du SPE via, d'une part, le relèvement de la redevance payée par les professionnel et, d'autre part, un redéploiement exceptionnel au sein de l'ONIEP à la clôture de l'exercice 2007.
* (15) Les prévisions pour 2007 du sous-indicateur « Taux d'incidence de l'ESB » de l'indicateur 2.1, de l'indicateur 2.2 ( « Dépense unitaire d'élimination des stocks de farine animale » ), des sous-indicateurs de l'indicateur 3.1 mesurant les résidus d'activateurs de croissance chez les veaux de boucherie et les jeunes bovins ainsi que les résidus d'antibiotiques chez les porcins, et de l'indicateur 4.1 (« Taux d'infection à Salmonella enteriditis des élevages de poules pondeuses » ) ont des valeurs identiques en ce qui concerne tant les prévisions pour 2008 que la cible pour 2010 : comment, dans ces conditions, être en mesure d'analyser un accroissement de la performance ?