C. LA MISE À DISPOSITION DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS : LA QUADRATURE DU STADE
La France entre dans un cycle de rénovation de ses infrastructures et les projets de modernisation ou de remplacement des stades ou des salles se multiplient. Les investissements à réaliser sont très importants et les clubs souhaitent que les nouvelles enceintes constituent des leviers de croissance pour leur activité.
A cette occasion, la question de la nature du lien entre les communes et les clubs professionnels se pose de manière particulièrement aigüe, dans la mesure où les premières sont souvent propriétaires des enceintes sportives, et les seconds leurs occupants.
Bien que dans la pratique, la mise à disposition d'équipements aux clubs professionnels semble courante et aisée, cette problématique est sans conteste celle qui pose le plus de questions sur le plan juridique.
Les relations contractuelles mises en place dépendent en effet grandement des besoins des collectivités , de la volonté des clubs et de l'état des infrastructures sportives .
Votre rapporteur s'est attaché à décrire les différentes solutions qui s'offrent aux municipalités propriétaires d'une enceinte sportive.
1. La convention d'occupation du domaine public
S'il s'agit simplement de mettre à la disposition du club professionnel l'équipement appartenant à la collectivité, cette dernière continuant à supporter les coûts relatifs à son entretien et à son fonctionnement courant, la solution la plus simple est la convention d'occupation privative du domaine public 36 ( * ) .
Cette relation contractuelle a plusieurs caractéristiques :
- la convention est précaire et révocable ;
- elle n'est pas soumise à une obligation de publicité et de mise en concurrence préalables, dès lors qu'il s'agit simplement de mettre l'équipement à la disposition du club. La collectivité territoriale peut donc aisément mettre à disposition du club de la ville, dit « résident », l'équipement dont elle est propriétaire ;
- elle donne obligatoirement lieu au paiement d'une redevance par le club . Depuis l'entrée en vigueur, en 2006, du nouveau code général de la propriété des personnes publiques (article 2125-1), il est en effet prévu que les occupations privatives du domaine public ne peuvent plus être accordées à titre gratuit. Le nouveau code demeure toutefois muet quant au montant et aux modalités de cette redevance.
Dans le cas des associations sportives et des centres de formation, dont l'activité est désintéressée et concourt à la satisfaction d'un intérêt général, l'avantage économique induit par l'occupation ou l'utilisation du domaine public est extrêmement faible. Dès lors, le ministère de l'intérieur considère-t-il que les collectivités peuvent leur octroyer des titres d'occupation dont le montant pourra être, au vu de l'appréciation de la collectivité territoriale, minimal, voire symbolique (réponse à une question écrite n° 635 de M. Gérard Collomb, JO Sénat du 12 juillet 2007).
S'agissant des clubs professionnels, le contrat doit prévoir une contrepartie financière. Selon la jurisprudence (TA de Lyon, décision du 10 mars 2005, Lavaurs c/ Ville de Lyon) et les réponses ministérielles, les principes généraux suivants semblent pouvoir être dégagés :
- la redevance est déterminée en fonction d'une part fixe, qui correspond à la valeur locative d'une propriété privée comparable à la dépendance du domaine public concernée, et d'une part variable, déterminée selon les avantages retirés par le titulaire du titre d'occupation du domaine public. Constitue un avantage non seulement l'utilisation effective qu'en fait le club, mais aussi l'indisponibilité du domaine, qui tient au fait que le club peut occuper prioritairement le stade sans préavis. Une redevance d'un montant insuffisant s'analyserait, au regard du droit communautaire, comme une aide financière illégale de la collectivité publique à une société privée. Or il semble aujourd'hui que de nombreux clubs professionnels continuent à bénéficier pour des sommes très faibles des équipements municipaux. Votre rapporteur pour avis estime donc que le ministère doit mettre en place une communication spécifique sur cette question auprès des élus locaux (voir infra ).
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La ville de Brive-la-Gaillarde mène actuellement une étude pour déterminer : - la valeur locative du complexe sportif qu'elle met à disposition de la Société anonyme sportive professionnelle du Club Athlétique Brive Corrèze Limousin (CABCL) : elle sera déterminée par le service des Domaines, à la demande de la collectivité ; - les avantages découlant de l'occupation du complexe et notamment les recettes provenant de l'activité commerciale dans l'enceinte du stade. L'étude portera sur les trois dernières années sportives, une moyenne étant établie ; - et les charges annuelles liées aux équipements et supportées par la collectivité : travaux, entretien et maintenance, assurances, amortissements... |
- quand un club sportif est, en application des dispositions de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984, composé d'une association sportive (association « support ») et d'une société , la collectivité locale doit alors conclure deux conventions distinctes de mise à disposition de l'équipement concerné : l'une avec l'association sportive, l'autre avec la société (et ce, même si l'association en est actionnaire) ;
- enfin, la mise à disposition des équipements sportifs ne peut en aucun cas être intégrée dans les subventions accordées par les collectivités territoriales aux sociétés sportives, et la redevance due ne doit donc pas être retranchée du montant maximum de subventions qu'une collectivité peut accorder à ce titre.
Les trois principales difficultés relatives la convention d'occupation privative du domaine public sont les suivantes :
- le calcul du montant de la redevance par les collectivités territoriales est très complexe. Le code général de la propriété des personnes publiques n'a en effet pas défini de critères précis. L'Association nationale des élus en charge du sport (ANDES) estime à ce titre qu'il serait tout à fait possible de dégager des principes pour définir cette redevance. Votre rapporteur pour avis appelle quant à lui à une modification du code visant à introduire des critères précis de fixation des redevances afin de diminuer le risque juridique des collectivités. A tout le moins, une circulaire pourrait tenter de décrire des modalités de fixation de cette redevance pour les équipements sportifs mis à disposition des clubs professionnels 37 ( * ) ;
- le risque de gestion de fait est réel, dans la mesure où les recettes provenant de l'exploitation des espaces publicitaires, des boutiques et des loges qui devraient normalement être perçues par les communes, sont encaissées par les clubs qui n'agissent pas sous le contrôle d'un comptable public ;
- enfin, le fait que l'entretien, la gestion et les lourds investissements de rénovation restent à la charge des communes .
Lorsqu'il s'agit non seulement de mettre l'équipement sportif communal à la disposition du club sportif, mais également de confier à ce dernier son entretien et sa gestion , voire sa construction, il convient de recourir à la délégation de service public, au bail emphytéotique administratif, ou au contrat de partenariat.
2. La délégation de service public
Dans le cas de la délégation de service public, le club sportif supporte seul le risque économique lié à l'entretien et à l'exploitation de l'équipement.
La délégation de service public est la situation la plus courante. Elle présente toutefois plusieurs inconvénients :
- elle repose sur une procédure de mise en concurrence et le club de la ville n'est ainsi, théoriquement, pas certain d'obtenir l'exploitation de l'enceinte sportive. Un gestionnaire d'enceinte sportive peut certes candidater puis louer ensuite l'équipement au club, mais qu'adviendra-t-il alors en cas de descente du club en division inférieure ?
- La DSP est réservée aux cas où la rémunération directe du cocontractant par l'exploitation de l'équipement est substantielle. Ce peut être le cas pour le sport professionnel, avec les recettes provenant des tribunes, des loges ou de la publicité. Mais le montant des subventions accordées par la collectivité au club sportif ne doit pas être de nature à « neutraliser » financièrement le risque économique supporté par ledit club, sous peine de requalification du contrat en marché public, avec des conséquences financières désastreuses pour la collectivité ;
- et le club doit être disposé à exercer des missions de service public confiées au délégataire : accueil de public particulier, respect de tarifs spécifiques, occupation du terrain par certains publics...
3. Le bail emphytéotique administratif
Le bail emphytéotique administratif (BEA) a pour vocation de permettre à une personne publique de conclure avec un partenaire privé un contrat portant sur la construction (transformation, rénovation), sur une dépendance domaniale, d'un équipement affecté au service public ou à l'intérêt général. Il peut avoir une durée variant de 18 et 99 ans.
Dans le cas des équipements sportifs, il sera utilisé lorsque :
- la collectivité disposera d'un équipement vétuste qu'elle souhaite rénover ;
- et souhaitera que le club sportif supporte, à la fois le risque d'exploitation et le risque de construction (maîtrise d'ouvrage, commande des travaux, etc...).
L'intérêt du BEA est l'équilibre financier du contrat. Ainsi, le BEA de 50 ans passé entre le Racing Club de Lens et la municipalité a-t-il permis la prise en charge par le club des travaux réalisés, la redevance payée étant parallèlement assez faible. En outre, le preneur dispose d'un droit réel sur le bien immobilier (ce qui peut faciliter son introduction boursière) et la convention d'exploitation peut autoriser la personne privée à réhabiliter les installations comme elle le souhaite.
Il reste que la question de l'obligation de mise en concurrence n'est pas tranchée en droit. Selon Patrick Bayeux et Brigitte Clavagnier 38 ( * ) , la seule hypothèse qui subsiste d'un BEA sans mise en concurrence « est que l'opération, bien que d'intérêt général, soit d'initiative purement privée ».
Dans la plupart des cas, un opérateur autre que le club pourrait donc candidater à un appel à la concurrence lancé par la collectivité et le club professionnel n'être alors que le simple locataire de l'opérateur.
4. Le contrat de partenariat
Les contrats de partenariat sont des contrats administratifs par lesquels une personne publique « confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée ». Il ne peut être mis en oeuvre que si la collectivité doit faire face à un besoin complexe ou urgent.
Cette formule présente deux caractéristiques :
1) Elle est particulièrement adaptée dans le cas de la construction d'une enceinte ou de sa rénovation.
2) Elle suppose une mise en concurrence . Dès lors quelle est la place du club « résident »? Dans une première hypothèse, le club professionnel tente d'être le partenaire de la collectivité et se voit imposer une prise de risque financière importante, avec des risques évidents de contentieux s'il obtient le contrat. Dans une seconde hypothèse, le club est un élément du cahier des charges proposé, et il devra partager l'équipement avec d'autres acteurs (ce qui est plus aisé dans le cas d'une salle de sport que pour un stade).
Ce dispositif juridique est celui qui a été retenu dans les cas de la construction du nouveau stade de Lille.
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Ce rapide tour d'horizon des méthodes de mise à disposition des équipements sportifs aux clubs professionnels fait apparaître plusieurs points :
- l'état de l'enceinte sportive (existence ou non d'un stade, état de l'équipement public...) et le lien que la collectivité territoriale veut entretenir avec le club déterminera sa stratégie ;
- en parallèle, s'agissant du club professionnel, sa vitalité, la situation du sport concerné, et la préexistence ou non d'enceintes sportives adaptées modifieront ses perspectives. Il existe ainsi des cas où des clubs souhaiteront engager des stratégies uniquement individuelles (cas de l'Olympique lyonnais) avec construction d'un stade, financement original (introduction en bourse, « naming »), et un minimum de coopération de la collectivité (choix du terrain, desserte du stade). D'autres clubs en situation de dépendance préféreront quant à eux payer un loyer à la collectivité, qui pourra être remis rapidement en cause en cas de descente du club en division inférieure.
Dans ce jeu à plusieurs acteurs, les situations semblent donc très diverses et il ne paraît pas évident que les formules juridiques qui sont à la disposition des collectivités territoriales permettent de répondre à tous les cas de figure.
Votre rapporteur pour avis estime donc nécessaire d'approfondir la réflexion afin de proposer un cadre réglementaire adapté qui permette de prendre en compte à la fois les intérêts des collectivités territoriales, le souhait de développement des clubs professionnels et les contraintes liées à la commande publique.
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Votre rapporteur pour avis appelle globalement de ses voeux l'organisation d'une rencontre entre les associations d'élus, les clubs professionnels, et l'État afin d'évoquer les voies de la modernisation et de la clarification des rapports entre les collectivités territoriales et le sport professionnel.
* 36 La plupart des équipements sportifs font partie du domaine public de la collectivité propriétaire par affectation à une mission de service public dès lors qu'ils ont été spécialement aménagés en vue de la pratique sportive ou du spectacle sportif.
* 37 La circulaire du 29 janvier 2002 précitée indique uniquement qu'il est nécessaire que le montant de la redevance « tienne compte des coûts supportés par la collectivité notamment s'agissant de l'entretien et du fonctionnement des équipements concernés ».
* 38 Patrick Bayeux et Brigitte Clavagnier, « Les modes de gestion des équipements sportifs utilisés par les clubs professionnels », AJDA, 2005.