B. LE SOUTIEN FINANCIER APPORTÉ PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUX CLUBS PROFESSIONNELS
1. Subventionner les clubs sportifs professionnels
a) Le fondement juridique du soutien financier des collectivités
L'article L. 113-2 du code du sport dispose que, pour des missions d'intérêt général, les associations sportives ou les sociétés qu'elles constituent peuvent recevoir des subventions des collectivités territoriales et de leurs groupements 27 ( * ) .
b) Les limitations fixées au versement de ces subventions
L'article R. 113-1 du même code prévoit, d'une part, que les montants maximum des subventions versées par l'ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements, ne peuvent excéder 2,3 millions d'euros par saison sportive et précise, d'autre part, que les missions d'intérêt général concernent :
1) la formation, le perfectionnement et l'insertion scolaire ou professionnelle des jeunes sportifs accueillis dans les centres de formations agréés. 28 ( * ) Les subventions des collectivités peuvent donc prendre en charge toutes les dépenses de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels d'encadrement des centres de formation) et d'investissement (construction de locaux, équipement du centre...) liées à l'activité des centres de formation. En revanche, selon la circulaire NOR/INT/B/02/00026/C des ministres de l'intérieur et de la jeunesse et des sports, du 29 janvier 2002, ces subventions ne peuvent avoir pour objet de prendre en charge les rémunérations éventuellement versées aux jeunes sportifs du centre.
Ce dispositif permet aux collectivités territoriales de participer aux dépenses essentielles relatives à la formation des joueurs, ce qui incite les clubs à utiliser ces centres comme un vivier de joueurs pour leur équipe professionnelle.
Votre rapporteur pour avis estime que cette promotion des joueurs issus des centres de formation fait la spécificité et la force du système français, et explique en partie les bons résultats des équipes de France, notamment en football. Il déplore toutefois qu'en football, ces joueurs évoluent pour la plupart dans des équipes étrangères.
Selon le courrier adressé par la Commission européenne à la France le 25 avril 2001 suite à la notification du régime d'aide, la validité du dispositif est notamment conforme au droit communautaire, dans la mesure où les autorités françaises se sont engagées à effectuer un contrôle adéquat de l'affectation des subventions, qui empêchera toute surcompensation du coût net de la formation et donc tout subventionnement croisé, notamment par l'obligation de tenir une comptabilité imprimée séparée entre les actions de formation et les activités économiques des clubs sportifs professionnels. La circulaire précitée du 29 janvier 2002 rappelle ce principe selon lequel les associations ou sociétés sportives qui gèrent un centre de formation agréé sont tenues d'établir une comptabilité analytique séparée pour le fonctionnement dudit centre, celle-ci devant être produite à l'appui de leurs demandes de subventions. Mme Dominique Laurent, directrice des sports au ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, lors de son audition devant votre rapporteur, a toutefois reconnu que tous les centres de formation ne répondaient pas encore à cette obligation et qu'un effort devait donc encore être fourni dans ce domaine.
Votre rapporteur pour avis estime que cette obligation doit impérativement être contrôlée car les pratiques de mise à disposition gratuite de personnels du centre de formation au club professionnel qui n'apparaissant donc pas dans la comptabilité des clubs lui semblent monnaie courante. La Cour des comptes, qui étudie actuellement la question des rapports entre les collectivités territoriales et les clubs professionnels, devrait, à cet égard, fournir des éléments factuels.
Par ailleurs, le fonctionnement des centres de formation qui peuvent bénéficier de l'aide des collectivités territoriales est soumis à un strict encadrement juridique. En effet, ces centres doivent être agréés par le ministre chargé des sports, sur proposition de la fédération délégataire concernée et après avis de la Commission nationale du sport de haut niveau. Un arrêté du 15 mai 2001 fixe les conditions de délivrance et de retrait de l'agrément et prévoit que les centres de formation demandant ledit agrément devront respecter un cahier des charges établi par chaque fédération sportive concernée précisant : l'effectif maximal des jeunes ayant passé une convention avec le centre, les modalités de l'enseignement scolaire, de la pratique sportive, du suivi médical, les conditions d'hébergement et de restauration, la nature des installations sportives et enfin la qualification des personnels d'encadrement.
2) la participation de l'association ou de la société à des actions d'éducation, d'intégration ou de cohésion sociale.
La circulaire du 29 janvier 2002 précitée donne l'exemple de la prise en charge de dépenses liées à la participation des sportifs professionnels salariés de la société à des actions organisées dans le domaine scolaire, à des animations dans les quartiers visant à promouvoir les activités physiques et sportives, telles que la distribution de matériels, d'équipements, et la prise en charge d'entraînements.
Votre rapporteur pour avis est favorable au soutien d'actions de ce type auxquelles les clubs professionnels apportent de la notoriété, de la crédibilité et de la compétence. Toutefois, il souhaiterait que de telles interventions, qui participent de la construction d'une image pour le club professionnel s'appuient systématiquement sur une participation financière conjointe des clubs professionnels et des collectivités territoriales 29 ( * ) .
- la mise en oeuvre d'actions visant à l'amélioration de la sécurité du public et à la prévention de la violence dans les enceintes sportives.
Les collectivités peuvent ainsi participer au financement d'actions destinées à la sensibilisation et l'éducation du public à la lutte contre la violence, la xénophobie et le racisme dans les enceintes sportives lors des manifestations. La circulaire du 29 janvier 2002 cite l'exemple de campagnes d'affichage et de formation de l'encadrement des clubs de supporters. Elle précise que la formation des personnels chargés de l'accueil du public et de la sécurité 30 ( * ) peut également être prise en charge , sans toutefois que ces subventions ne servent à couvrir la rémunération des forces de police et de gendarmerie, ou celles versées aux personnels des entreprises de sécurité.
c) Le contrôle de ces subventions
•
Le contrôle de
légalité
A l'appui de leurs demandes de subventions, les associations sportives ou les sociétés qu'elles constituent doivent fournir les documents suivants :
- les bilans et comptes de résultat des deux derniers exercices clos ainsi que le budget prévisionnel de l'année sportive pour laquelle la subvention est sollicitée ;
- un rapport retraçant l'utilisation des subventions versées par les collectivités territoriales et leurs groupements au titre de la saison sportive précédente ;
- et enfin un document prévisionnel qui indique l'utilisation prévue des subventions demandées.
Ces documents doivent être annexés à la délibération qui décide l'octroi de la subvention, laquelle délibération doit en outre préciser la saison au titre de laquelle la subvention est accordée (article R. 113-4 du code du sport) et être transmise au préfet, afin qu'il exerce le contrôle de légalité.
• La passation d'une convention
L'octroi des subventions est conditionné à la passation d'une convention entre l'association sportive ou la société et la collectivité ou le groupement concerné . Cette convention prévue à l'article L. 113-2 du code du sport fixe les obligations de chacune des parties et mentionne l'ensemble des sommes reçues des collectivités, y compris celles versées dans le cadre de contrats de prestations de service. Elle permet de fixer un cadre strict aux subventions versées et favorise le contrôle de légalité.
d) Les subventions qui ne peuvent être accordées qu'aux associations « support »: une voie détournée ?
Il ressort de la clause générale de compétence des collectivités territoriales et de la jurisprudence administrative qu'elles peuvent accorder des concours financiers aux organismes à but non lucratif lorsque leur activité présente un intérêt local, c'est-à-dire lorsque ces organismes poursuivent un but d'intérêt public au bénéfice direct des administrés de la collectivité. Le Conseil d'État a admis que les associations sportives sont chargées d'une mission éducative et sociale, ce qui légitime un soutien financier des collectivités territoriales (CE, 31 mai 2000, Ville de Dunkerque).
Par conséquent, les associations sportives et notamment les associations « support » des clubs professionnels peuvent bénéficier, en tant qu'organisme à but non lucratif, de subventions sans restrictions particulières , sinon celles prévues dans la loi n° 2000-231 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, et à la condition que leur activité présente un intérêt public local.
Aux termes de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, un certain nombre de règles encadrent les modalités de versement et de suivi des subventions :
- lorsque la subvention attribuée dépasse un montant annuel de 23 000 euros, la collectivité doit conclure une convention avec l'association sportive bénéficiaire, définissant l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention ;
- lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'association sportive bénéficiaire doit produire un compte-rendu financier attestant la conformité des dépenses avec l'objet de la subvention, déposé auprès de la collectivité territoriale attributaire de la subvention, dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été octroyée ;
- auparavant, les associations sportives ayant reçu annuellement de l'ensemble des collectivités territoriales une subvention supérieure à 153 000 euros devaient déposer à la préfecture du département où se trouve leur siège social, leur budget, leurs comptes, les conventions précitées et les comptes-rendus de l'emploi des subventions reçues, pour pouvoir y être consultés. Ce n'est plus le cas depuis l'ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005.
- par ailleurs, l'article L. 2313-1-1 du code général des collectivités territoriales impose qu'une association bénéficiant d'une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant plus de 50 % de son budget remettra chaque année les comptes certifiés à la collectivité publique qui l'a financée. L'ordonnance précitée du 28 juillet 2005 a introduit une nouvelle disposition complétant cet article, afin que lesdits comptes certifiés soient dans certains cas transmis au préfet.
La circulaire du 29 janvier 2002 précise que les subventions versées dans ce cadre ne peuvent concerner les « missions d'intérêt général relatives au sport professionnel » citées précédemment à l'article L. 113-2 du code du sport, sans que l'on sache bien de quelle source juridique elle s'inspire pour tirer cette conclusion 31 ( * ) .
Selon les informations recueillies par votre rapporteur aucune jurisprudence ne serait intervenue relative, par exemple, à une collectivité qui aurait dépassé le plafond des aides prévues à l'article L. 113-2 du code du sport arguant que les subventions qu'elle alloue ont un intérêt local (un centre de formation ne peut-il pas avoir un intérêt local ?) et qu'elles s'inscrivent donc dans le cadre de leur clause générale de compétence 32 ( * ) .
Il reste qu'il s'agit probablement d'une hypothèse d'école et qu'en prévoyant un système d'aide spécifique pour les clubs professionnels, le législateur avait effectivement l'intention de limiter les interventions des collectivités en faveur des clubs professionnels.
Par ailleurs, la circulaire du 29 janvier 2002 appelle l'attention des préfets « sur les éventuels détournements de procédure qui pourraient permettre à certaines sociétés sportives d'obtenir des aides non prévues par la loi pour financer leurs activités, par l'intermédiaire des subventions accordées aux associations supports ».
En effet, il existe un véritable risque que les associations « support » utilisent les subventions qu'elles reçoivent (quel que soit leur fondement juridique) pour aider les clubs professionnels 33 ( * ) . A ce titre, les collectivités doivent utiliser au maximum les facultés de contrôles dont elles disposent, afin de vérifier que les sommes soient attribuées aux actions auxquelles elles étaient destinées : c'est tout l'enjeu du régime spécifique mis en place en direction des clubs professionnels.
Votre rapporteur considère que cette tâche doit être effectuée avec le plus grand sérieux, et avec le soutien des chambres régionales des comptes, afin de préserver l'équité sportive entre les clubs d'une part, et de protéger les collectivités 34 ( * ) , d'autre part.
En conclusion, votre rapporteur estime que le régime de subventionnement des clubs sportifs, en dépit des améliorations qui lui ont été apportées, manque encore de clarté. Il appelle à une réflexion sur sa simplification 35 ( * ) .
La question du statut des clubs de formation lui paraît constituer un point essentiel de cette réflexion. En effet, s'ils étaient systématiquement gérés par les associations supports, et dans la mesure où ils constituent la principale justification du régime d'aide spécifique aux clubs professionnels, la question de l'interdiction de subventionnement des sociétés sportives pourrait être abordée. Il serait donc utile qu'une étude soit menée sur les caractéristiques et les enjeux des centres de formation. Le débat sur la prohibition des subventions pourrait par ailleurs s'accompagner d'un questionnement sur la limitation des contrats de prestation de service.
2. Les contrats de prestation de services
Une autre forme de relation peut exister entre les collectivités territoriales et les clubs professionnels, qui correspond à une transaction commerciale : il s'agit des contrats de prestation de service prenant différentes formes .
Ainsi les achats de places dans les stades, l'apposition du nom ou du logo de la collectivité sur divers supports de communication ou l'achat d'espaces publicitaires lors des manifestations sportives constituent-ils des prestations de service, qui n'entrent bien évidemment pas dans le cadre des missions d'intérêt général visées à l'article L. 113-2 précité.
Le décret n° 2001-829 du 4 septembre 2001 prévoit, conformément à l'article L. 113-3 du code du sport, que les sommes afférentes à ces prestations sont également plafonnées , à hauteur, de 30 % du total des produits du compte de résultats de l'année précédente, et en valeur absolue, à 1,6 million d'euros par saison sportive.
La circulaire du 29 janvier 2002 précitée précise que l'ensemble des recettes doit être prise en compte dans les produits du compte de résultat, y compris les subventions et les sommes reçues en exécution de contrats de prestation de service.
Même s'il en comprend parfaitement la logique, votre rapporteur pour avis s'interroge sur le plafonnement de ces prestations de service. En effet, soit l'on considère qu'il s'agit de relations commerciales pour lesquelles aucune limitation en valeur absolue ne doit être prévue, conformément au principe de libre administration des collectivités locales, soit il s'agit de subventions déguisées sous les aspects d'une politique de communication, et il faut les comptabiliser dans le plafond prévu à l'article L. 113-2 précité.
Il espère à cet égard que l'étude menée par la Cour des comptes permettra de juger de la pertinence du plafonnement.
3. Les garanties financières accordées aux clubs professionnels
L'article L. 113-1 du code du sport pose un principe d'interdiction de garanties d'emprunt ou de cautionnement aux associations sportives et aux sociétés anonymes mentionnées aux articles L. 121-1 et L. 122-2 du code du sport. Après avoir posé ce principe, la loi prévoit toutefois que les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent accorder leur garantie aux emprunts contractés en vue de l'acquisition de matériels ou de la réalisation d'équipements sportifs par des associations sportives dont le montant annuel des recettes n'excède pas 76 224,51 euros.
De telles garanties d'emprunt doivent respecter les conditions relatives au montant annuel maximum des recettes et d'affectation de l'emprunt, celui-ci ne pouvant avoir pour objet de financer la rémunération des sportifs ou des salariés de l'association .
Encore, une fois, pour le calcul du plafond, il convient de prendre en compte l'ensemble des recettes perçues au cours du dernier exercice connu (y compris les subventions et les sommes reçues en exécution de contrats de prestation de services), telles que ces recettes résultent des documents comptables de l'association sportive. Par ailleurs, les garanties d'emprunt pouvant être accordées aux associations sportives par les collectivités territoriales sont soumises aux dispositions des articles L. 2252-1, L. 3231-4 et L. 4253-1 du code général des collectivités territoriales qui encadrent les garanties d'emprunt à travers les règles de ratios (établis par rapport aux recettes réelles de fonctionnement de la collectivité, au partage du risque entre les débiteurs et au partage du risque entre les collectivités créancières et les organismes bancaires).
La circulaire du 29 janvier 2002 considère que les articles du code du sport ayant organisé un dispositif de financement public spécifique pour les sociétés sportives, aucun autre concours que ceux expressément prévus n'est a contrario possible, ce qui rend illégaux les prêts, bonifications d'intérêt, et les avances en faveur des sociétés sportives.
En revanche, les associations support sont soumises au droit commun et peuvent à ce titre bénéficier de prêts de collectivités territoriales (CE, 31 mai 2000, Ville de Dunkerque), à la condition que le prêt ait un intérêt local...
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Associations sportives (association seule et association support) |
Sociétés à objet sportif (EUSRL, SAOS, SASP, SEMSL) |
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Subventions versées au titre des missions d'intérêt général |
OUI
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Subventions versées en faveur des organismes à but non lucratif |
OUI
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NON |
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Contrats de prestations de services |
OUI |
OUI
|
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Garanties d'emprunts |
OUI
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NON |
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Autres garanties financières |
NON |
NON |
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Prêts |
OUI
|
NON |
* 27 Les aides économiques aux sociétés sportives sont quant à elles formellement prohibées par l'article L. 122-11 du code général des collectivités territoriales.
* 28 La Commission européenne a décidé de ne pas soulever d'objections à l'égard du régime de subventions publiques aux clubs sportifs professionnels possédant des centres de formation de jeunes agréés par les pouvoirs publics dans la mesure où ce soutien « concerne la scolarité et la formation initiale ».
* 29 M. Patrick Bayeux, auditionné par votre rapporteur pour avis, propose d'engager une réflexion sur l'utilisation de l'outil juridique de la Fondation pour mettre en place ce type de partenariat.
* 30 Il s'agit des stadiers.
* 31 Dès lors que les aides trouvent leur fondement dans le principe de libre administration des collectivités territoriales, il semble difficile de les limiter.
* 32 Si ces missions d'intérêt général peuvent aussi être d'intérêt local et être gérées directement par l'association support, la question de l'intérêt d'autoriser les collectivités à subventionner directement les sociétés sportives pourrait se poser...
* 33 Pratique fréquente dans les années 1990... Un prochain rapport de la Cour des comptes devrait permettre d'apporter un éclairage nouveau sur cette question.
* 34 Jean Christophe Lapouble, dans un article sur « Les chambres régionales des comptes et la gestion des clubs sportifs », AJDA, 2002, s'appuyant sur les observations formulées par les chambres et de nombreux exemples précis, montre que l'accès au haut niveau engendre des pressions auxquelles il paraît difficile de résister, aussi bien pour les dirigeants sportifs que pour les élus locaux.
* 35 D'autant que ce flou entretient des critiques récurrentes sur la légitimité de toute intervention financière des collectivités territoriales en faveur de clubs professionnels. Voir notamment à ce titre, l'article de Fabrice Bolot, « Les aides apportées par les collectivités territoriales aux clubs sportifs : le cas de l'aide aux clubs de football », Gazette du Palais, 8 février 2005.