INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2007 se caractérise, pour ce qui concerne les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, par une volonté de consolidation des importantes réformes intervenues au cours de la législature.
La première de ces réformes a consisté en une révision de la Constitution, le 28 mars 2003, destinée à consacrer le pouvoir fiscal des collectivités territoriales, à garantir leur autonomie financière, à assurer la compensation des charges afférentes à leurs compétences, enfin à renforcer la péréquation. Enoncés à l'article 72-2 de la loi fondamentale, ces principes sont désormais placés sous la protection du juge constitutionnel.
Sur ce fondement, pour permettre aux collectivités territoriales d'exercer des compétences qui ont été considérablement accrues, notamment par les lois du 18 décembre 2003 relative au revenu minimum d'insertion et du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, de nouvelles ressources leur ont été attribuées sous la forme d'impôts partagés (taxe intérieure sur les produits pétroliers et taxe sur les conventions d'assurance), tandis que l'architecture et les critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement ont été réformés pour améliorer sa prévisibilité et renforcer son effet péréquateur.
Force est en revanche de constater que les impôts directs locaux n'ont pas fait l'objet de la réforme de grande ampleur dont chacun s'accorde à reconnaître la nécessité depuis des années, et n'ont connu, en particulier la taxe professionnelle, que des aménagements sans doute nécessaires mais peu favorables à l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.
L'examen des dispositions du projet de loi de finances pour 2007 relatives aux relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales confirme que la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF) constitue un cadre peu adapté. Ce qu'il est convenu d'appeler « l'effort financier de l'Etat » a été maintenu. La réflexion sur les voies et moyens d'une meilleure maîtrise des finances locales a été relancée.
I. DES RÈGLES ORGANIQUES PEU ADAPTÉES
Pour leur deuxième année d'application complète, les règles édictées par la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances semblent toujours aussi peu adaptées aux relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Ces dernières ne peuvent en effet être retracées au sein d'une mission unique. Elles se prêtent mal à l'élaboration d'objectifs de performance et d'indicateurs de résultat. Le bilan que l'on peut tirer de leur mise en oeuvre s'avère néanmoins globalement positif.
A. LA DIVERSITÉ DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales se caractérisent par leur grande diversité : les crédits budgétaires sont devenus marginaux ; le poids des prélèvements sur recettes est considérable ; enfin, les collectivités territoriales bénéficient d'avances sur le produit de leurs ressources fiscales.
1. Des crédits budgétaires dispersés au sein de plusieurs missions
Les dotations budgétaires allouées par l'Etat aux collectivités territoriales sont dispersées au sein de plusieurs missions.
La mission « relations avec les collectivités territoriales » retrace uniquement les dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Leur montant total est fixé à un peu plus de 3 milliards d'euros par le projet de loi de finances pour 2007.
Elles sont réparties en quatre programmes : trois programmes pour les concours financiers versés à chaque catégorie de collectivités territoriales, un programme pour les concours spécifiques versés à certaines collectivités et les dépenses de la direction générale des collectivités locales.
Les crédits du programme 119 « concours financiers aux communes et groupements de communes », dont le montant total atteindra 727,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 656,7 millions d'euros en crédits de paiement en 2007, correspondent à trois dotations : la dotation globale d'équipement, la dotation de développement rural et la dotation générale de décentralisation. Les deux premières, qui constituent des dotations d'équipement, apportent un « soutien aux projets des communes et groupements de communes » (action n° 1). La dotation générale de décentralisation, qui finance l'action éponyme n° 2, a pour objet de compenser les charges de fonctionnement résultant des transferts, créations et extensions de compétences.
Les crédits du programme 120 « concours financiers aux départements », dont le montant total atteindra 796,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 783,3 millions d'euros en crédits de paiement en 2007, correspondent également à trois dotations : la dotation globale d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation générale de décentralisation. Les deux premières constituent des aides à l'équipement (action n° 1), tandis que la troisième a pour objet de compenser les charges de fonctionnement résultant des transferts, créations et extensions de compétences (action n° 2).
Les crédits de la dotation générale de décentralisation relatifs aux transferts de compétences intervenus au profit des départements dans le domaine de la culture, qui figuraient en 2006 dans la mission « culture », seront désormais inscrits dans le programme « concours financiers aux départements », pour un montant de 88,2 millions d'euros en 2007.
Les crédits du programme 121 « concours financiers aux régions », dont le montant total atteindra 1.447,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1.431 millions d'euros en crédits de paiement en 2007, correspondent à deux dotations : la dotation régionale d'équipements scolaires et la dotation générale de décentralisation. La première finance des aides à l'équipement des régions (action n° 1) au titre de leurs compétences en matière de construction et d'entretien des lycées. La seconde a pour objet de compenser les charges de fonctionnement résultant des transferts, créations et extensions de compétences (action n° 2).
Les crédits du programme 122 « concours spécifiques et administration », dont le montant total atteindra 207,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 198,7 millions d'euros en crédits de paiement en 2007, ont pour objet de financer trois actions distinctes, la troisième constituant une innovation introduite par le projet de loi de finances pour 2007.
L'action n° 1 constitue le support budgétaire des aides exceptionnelles versées aux collectivités territoriales pour financer, par exemple, la réparation des dégâts causés par une calamité. 15,2 millions d'euros sont prévus en 2007.
L'action n° 2 finance l'administration des collectivités locales, c'est-à-dire le travail de la direction générale des collectivités locales du ministère. 11 millions d'euros sont prévus en 2007.
Enfin, l'action n° 3, créée par le projet de loi de finances pour 2007, retrace divers concours particuliers regroupés au sein de la dotation générale de décentralisation, pour un montant total de 181,4 millions d'euros :
- les crédits du concours particulier de la dotation générale de décentralisation relatif aux autorités organisatrices des transports urbains, qui figuraient en 2006 dans le programme « concours financiers aux communes et groupements de communes » ;
- les crédits du concours particulier visant à financer les bibliothèques municipales et les bibliothèques départementales de prêt, qui figuraient en 2006 dans la « mission culture » ;
- les crédits du concours finançant les ports maritimes décentralisés, soit depuis le 1 er janvier 1984 soit en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui figuraient auparavant dans le programme « concours financiers aux départements ».
Selon le gouvernement, ces concours « présentent la particularité de ne pas être versés à une seule catégorie de collectivités territoriales, ce qui a justifié leur regroupement au sein du programme concours spécifiques et administration ».
La cohérence de la mission « relations avec les collectivités territoriales » s'en trouve améliorée . Pour l'année 2007, les seuls crédits de la dotation générale de décentralisation n'y figurant pas sont ceux de la dotation versée au titre de la décentralisation de la formation professionnelle, qui demeurent rattachés à la mission « travail » et s'élèvent à 1,6 milliard d'euros.
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MISSION « Relations avec les collectivités territoriales » |
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Programme
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Programme
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Programme
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Programme
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Actions : |
Actions : |
Actions : |
Actions : |
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- Soutien aux projets
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- Aides à l'équipement
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- Aides à l'équipement
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- Aides exceptionnelles aux collectivités
territoriales
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Les collectivités territoriales et leurs groupements reçoivent en outre chaque année des subventions inscrites sur les crédits de diverses missions .
L'annexe au projet de loi de finances consacrée à l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales fixe à 1.776 millions d'euros le montant total de ces subventions en 2007 et présente leur ventilation de la manière suivante :
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Montant des subventions de fonctionnement et d'équipement versées aux collectivités territoriales sur les crédits d'autres missions |
2006
|
2007
|
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Administration générale et territoriale de l'Etat |
4 |
26 |
|
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales |
163 |
145 |
|
Aide publique au développement |
30 |
53 |
|
Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation |
1 |
1 |
|
Culture (hors DGD) |
108 |
106 |
|
Défense |
10 |
15 |
|
Développement et régulation économique |
2 |
1 |
|
Écologie et développement durable |
51 |
68 |
|
Enseignement scolaire |
51 |
70 |
|
Justice |
6 |
6 |
|
Outre-mer |
584 |
484 |
|
Politique des territoires |
307 |
211 |
|
Recherche et enseignement supérieur |
3 |
3 |
|
Relations avec les collectivités territoriales (hors DGD, DGE, DRES, DDEC) |
243
|
16 |
|
Montant des subventions de fonctionnement et d'équipement versées aux collectivités territoriales sur les crédits d'autres missions |
2006
|
2007
|
|
Santé |
3 |
6 |
|
Sécurité civile |
143 |
114 |
|
Solidarité et intégration |
17 |
37 |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
14 |
9 |
|
Stratégie économique et pilotage des finances publiques |
18 |
18 |
|
Transports |
34 |
17 |
|
Total |
1.958 |
1.776 |
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2007 consacrée à l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales .
Enfin, comme en 2006, une part extrêmement importante des crédits budgétaires alloués par l'Etat aux collectivités territoriales, soit environ 14 milliards d'euros , figure dans le programme 201 « remboursement et dégrèvements d'impôts locaux » de la mission « remboursement et dégrèvements » .
Prise en charge par l'Etat des
exonérations
et des dégrèvements d'impôts
locaux
(en milliards d'euros)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Taxe d'habitation |
4,35
|
4,29
|
4,43
|
4,43
|
3,86
|
3,94
|
|
Taxes foncières |
0,61
|
0,74
|
0,81
|
0,81
|
1,25
|
1,21
|
|
Taxe professionnelle |
11,39
|
12,81
|
15,50
|
15,50
|
8,46
|
9,15
|
|
Total |
16,36
|
17,85
|
20,18
|
22,44
|
13,58
|
14,29
|
Source : Direction générale des collectivités locales.
L'Etat a en effet progressivement pris à sa charge une part croissante de la fiscalité locale afin d'alléger la pression pesant sur le contribuable local, sous la forme soit de dégrèvements, soit d'exonérations compensées.
Dans le cas du dégrèvement, l'Etat, qui assure le recouvrement des impôts locaux, se substitue en totalité ou partiellement au contribuable local dégrevé ; la perte de recettes est nulle pour les collectivités territoriales.
L'exonération s'en distingue dans la mesure où l'Etat ne se substitue pas au contribuable. Les bases exonérées par le législateur sont déduites des bases imposables notifiées à la collectivité. En contrepartie, cette dernière perçoit une compensation, dont les modalités de calcul sont fixées par la loi.
Les crédits figurant dans ce programme présentent la particularité d'être des crédits évaluatifs, comme le permet l'article 10 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
2. Le poids des prélèvements sur recettes
Les prélèvements sur recettes devraient atteindre 49,427 milliards d'euros , soit un peu plus de 73 % de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales .
Leur existence a été consacrée par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, dont l'article 6 dispose qu'« un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales . Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».
Leur poids s'explique notamment par l'intégration au sein de la dotation globale de fonctionnement, en application de la loi de finances initiale pour 2004, de diverses dotations budgétaires qui ont fait doubler son montant. Cette dotation représente à elle seule plus de 80 % des prélèvements sur recettes et près de 60 % de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
La répartition des prélèvements sur recettes prévue par l'article 15 du projet de loi de finances pour 2007 est retracée dans le tableau ci-après.
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Intitulé du prélèvement |
Montant
|
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Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement |
39 238 863 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation |
680 000 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs |
88 192 |
|
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements |
164 000 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle |
1 071 655 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée |
4 711 000 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale |
2 762 660 |
|
Dotation élu local |
62 059 |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse |
30 594 |
|
Compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle |
118 722 |
|
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion |
500 000 |
|
Total |
49 427 745 |
3. Les particularités du compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales »
80 milliards d'euros sont prévus au sein de la mission correspondant au compte de concours financiers 1 ( * ) « avances aux collectivités territoriales », qui figure en dehors du budget général.
Ces crédits, qui ne constituent pas à proprement parler des contributions de l'Etat aux budgets des collectivités territoriales, sont répartis en deux programmes.
Le programme 832 concerne les avances qui peuvent être consenties par l'Etat à des collectivités territoriales ou à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter . Son intitulé a été heureusement clarifié par le projet de loi de finances pour 2007, puisque la formulation retenue l'an passé semblait induire, à tort, qu'il ne concernait que l'outre-mer.
Quatre actions sont prévues :
- 6,8 millions d'euros, soit 88 % des crédits, sont destinés à venir en aide à des collectivités territoriales ou des établissements publics confrontés à des difficultés momentanées de trésorerie, selon une procédure déconcentrée (le préfet est habilité à accorder jusqu'à 45.735 euros d'avances chaque année) ou centralisée (une autorisation du ministre chargé des finances est nécessaire pour les avances supérieures à 45.735 euros). Depuis 2000, 15 communes, 4 syndicats de communes, 2 districts, 1 communauté de communes et 1 centre communal d'action sociale ont bénéficié de telles avances ;
- 0,8 million d'euros, soit 12 % des crédits, sont destinés à l'octroi, par le ministre chargé des finances, d'avances aux collectivités territoriales qui décident de souscrire un emprunt à moyen ou long terme. Ces avances, qui portent intérêt au taux de l'emprunt, sont devenues peu attractives depuis quelques années en raison de la baisse des taux d'intérêt du marché, auquel les collectivités locales ont largement accès. La dernière a été consentie en 1996, à une commune de l'Allier, pour un montant 800.000 francs, soit 121.959 euros. Elle a été définitivement remboursée en décembre 1998 ;
- des avances sur recettes budgétaires peuvent également être accordées, par le ministre chargé des finances, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, lorsque ces collectivités sont confrontées à des difficultés de trésorerie liées à une différence de rythme entre le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses. La dernière remonte à 1995 ;
- la dernière action retrace la dette de 289,68 millions d'euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice à l'égard de l'Etat, depuis 1990, au titre d'avances consenties sur les recettes procurées par un impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux des entreprises exerçant leur activité dans la métallurgie du nickel.
Le programme 833 , qui regroupe la quasi-totalité des crédits de la mission, retrace l'avance faite mensuellement par l'Etat aux collectivités territoriales sur le montant d'environ 80 % de leurs impositions . Son fonctionnement est régi par l'article 34 de la loi n° 77-574 du 7 juin 1977 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
En dépenses, sont enregistrées les avances accordées aux collectivités territoriales, dont le montant correspond à celui des émissions de rôles de l'année en taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle .
Les recettes sont principalement constituées par le produit des impôts directs effectivement recouvrés sur les contribuables locaux, auxquels s'ajoutent les dégrèvements et admissions en non-valeur. L'Etat assume en effet la compensation des dégrèvements et admissions en non-valeur au profit des collectivités territoriales. Il verse sur le compte de concours financiers, à partir du programme « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » inscrit au budget général, la différence entre le produit voté et le produit effectivement perçu en raison des dégrèvements et admissions en non-valeur.
Le montant des recettes fiscales des collectivités territoriales ne transitant pas par ce compte s'est élevé à 22,6 milliards d'euros en 2005 : il s'agissait des droits de mutation à titre onéreux, pour 8,3 milliards d'euros, de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, pour 5,7 milliards d'euros, et des « taxes liées aux véhicules », en particulier la taxe sur les conventions d'assurances, pour 2,7 milliards d'euros.
L'article 46 de la loi de finances initiale pour 2006 a prévu d'y retracer, à partir de 2006, le recouvrement et le reversement de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affectée aux départements en compensation de la décentralisation complète du revenu minimum d'insertion.
Le compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » est censé être structurellement déficitaire car ses dépenses correspondent aux émissions et ses recettes aux recouvrements effectifs qui n'atteignent jamais 100 %. En effet, tous les impôts émis au titre d'une année ne sont pas susceptibles d'être recouvrés au cours de cette même année. En outre, du fait de l'augmentation importante du produit voté d'une année sur l'autre, les recouvrements opérés au titre des années antérieures sont insuffisants pour équilibrer le manque à gagner imputable au caractère partiel du recouvrement au titre de l'année considérée. Le montant cumulé des déficits s'élevait à 12,9 milliards d'euros à la fin de l'année 2004.
Depuis 2000, le compte est toutefois en excédent d'environ 500 millions d'euros chaque année en raison, selon le gouvernement, d'une part de l'amélioration des taux de recouvrement 2 ( * ) , d'autre part, des effets des dernières réformes des impôts locaux. Comme le souligne notre collègue M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la commission des finances, dans sa note de présentation des crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « avances aux collectivités territoriales » : « Si cette situation perdurait, il conviendrait d'effectuer un réexamen global des relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités territoriales . »
B. LA DIFFICULTÉ D'ÉTABLIR DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS PERTINENTS
Nombre de concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales obéissent à des règles de calcul et d'évolution qui sont fixées par la loi et constituent pour elles autant de garanties. Les gestionnaires des programmes ne disposent d'aucun pouvoir de décision. Dès lors, l'élaboration d'objectifs de performance et d'indicateurs de résultat perd sa signification. Quelques objectifs et indicateurs n'en ont pas moins été retenus. Certains mesurent l'efficacité des gestionnaires de programmes, d'autres celle de la législation.
1. Trois objectifs et six indicateurs pour l'activité de la direction générale des collectivités locales
Trois objectifs sont assignés à la direction générale des collectivités locales , comme en 2006 :
- réduire les délais d'élaboration des textes d'application relevant de sa responsabilité , qui ne devront pas excéder six mois à compter de la publication de la loi ;
- garantir une gestion des dotations adaptée aux contraintes des collectivités locales , les indicateurs retenus étant le nombre, le montant moyen et le volume total des rectifications opérées en cours d'année, le nombre de rectifications liées à la prise en compte de données erronées dans les calculs, et la date de communication des dotations ;
- améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation , avec pour indicateurs les taux et délais de réponse aux demandes des pouvoirs publics, d'une part, le nombre et la durée des visites des sites intranet et internet de la direction générale des collectivités locales, d'autre part.
Comme l'an passé, votre rapporteur pour avis ne peut que relever les limites de certains de ces indicateurs :
- les délais d'élaboration des décrets relevant de la responsabilité de la direction générale des collectivités locales ne présentent qu'un intérêt relatif dans la mesure où rares sont les textes d'application des lois de décentralisation qui relèvent de la seule compétence du ministère de l'intérieur ;
- l'indicateur relatif aux taux et délais de réponse aux demandes des pouvoirs publics (Parlement, Cour des comptes, préfectures...) ne correspond pas exactement à l'intitulé de l'objectif auquel il se rapporte (améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation) ;
- le nombre et la durée des visites des sites intranet et internet de la direction générale des collectivités locales ne permettent pas de savoir si les visiteurs y trouvent les informations recherchées.
En outre, certaines prévisions suscitent des interrogations :
- alors que l'objectif devrait être de réduire le nombre des rectifications liées à la prise en compte d'une donnée erronée dans les calculs des dotations notifiées aux collectivités territoriales, le gouvernement prévoit une augmentation de 100 en 2006 à 110 en 2007 ;
- le nombre des visites des sites internet et intranet de la direction générale des collectivités locales devrait doubler entre 2006 et 2007, passant sans aucune explication de un à deux millions.
2. Trois objectifs et cinq indicateurs pour les dotations budgétaires
Peu d'objectifs et d'indicateurs ont été retenus pour les dotations budgétaires regroupées au sein de la mission « relations avec les collectivités territoriales ».
L'Etat ayant compétence liée pour l'attribution de la dotation générale de décentralisation, de la dotation départementale d'équipement des collèges et de la dotation régionale d'équipement des lycées, aucun indicateur n'a été prévu, de sorte que le programme « concours financiers aux régions » s'en trouve totalement dépourvu.
Les autres subventions d'investissement - dotation de développement rural, dotation globale d'équipement des communes et dotation globale d'équipement des départements - obéissent quant à elles à une logique de projet et doivent avoir un effet de levier.
L'Etat dispose d'une certaine faculté d'appréciation dans leur répartition, du moins pour les deux premières. Ainsi, c'est le préfet qui prend la décision d'attribuer les subventions au titre de la dotation globale d'équipement des communes, dans les catégories et limites fixées par une commission départementale, et de la dotation de développement rural, après l'avis d'une commission d'élus.
Les indicateurs mis en place par le gouvernement ont pour objet de mesurer la capacité de l'Etat à soutenir durablement les actions des collectivités territoriales, en évitant aussi bien une trop grande dispersion qu'une trop grande concentration des crédits.
Trois indicateurs ont ainsi été retenus pour la dotation de développement rural et la dotation globale d'équipement des communes :
- l'évolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce aux subventions, qui doit être supérieur de 0,2 point au taux d'investissement des administrations publiques en 2006 (soit 4,2 % contre 4 %) puis identique à ce même taux en 2007 et en 2008 (soit 2,9 %) ;
- le pourcentage des projets dont le taux de subvention est compris entre 25 % et 35 %, l'objectif étant d'atteindre des taux de 40 % en 2006 et de 65 % en 2007 puis en 2008 ;
- le délai séparant la décision de subvention de la fin de réalisation du projet, qui ne devra pas excéder quatre ans en 2006 puis trois ans en 2007 et en 2008.
Dans la mesure où l'article 140 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006 a créé une seconde part au sein de la dotation de développement rural destinée au maintien et au développement des services publics en milieu rural , il serait utile , comme le suggère notre collègue M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la commission des finances, de disposer d'un indicateur permettant d'appréhender les résultats obtenus .
Le gouvernement envisage à cette fin de distinguer, au sein de l'objectif n°1 « promouvoir les projets de développement local » du programme 119 « concours financiers aux communes et groupements de communes », les investissements réalisés au titre de la première part de la dotation de développement rural et ceux réalisés au titre de la seconde part.
Un seul indicateur a été retenu pour la dotation globale d'équipement des départements : l'évolution du volume des investissements réalisés grâce à cette dotation, comparée à l'évolution moyenne du taux de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.
Comme le souligne notre collègue M. Michel Mercier, il ne semble guère pertinent d'associer un indicateur à cette dotation dans la mesure où, en raison de son mode d'attribution par taux de concours au prorata des dépenses réelles d'investissement, la DGE des départements laisse peu de marges de manoeuvre au gouvernement.
Au total, les trois premiers programmes (programmes 119, 120 et 121) comportent seulement quatre indicateurs, alors qu'ils correspondent à la quasi-totalité des crédits de la mission.
Enfin, l'objectif assigné aux aides exceptionnelles aux collectivités territoriales est bien évidemment de soutenir un rétablissement rapide de ces dernières. L' indicateur retenu est le délai de réalisation des opérations engagées, qui doit être inférieur à trois ans.
3. Trois objectifs et cinq indicateurs pour les prélèvements sur les recettes de l'Etat
La loi organique relative aux lois de finances n'impose pas d'objectifs de performance et d'indicateurs de résultat pour les prélèvements sur recettes. L'importance des montants en cause a toutefois conduit le gouvernement à en prévoir.
Trois objectifs, auxquels sont associés cinq indicateurs, sont ainsi assignés aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements, identiques à ceux retenus en 2006 :
- accroître le degré d'intégration des établissements publics de coopération intercommunale , mesuré à l'aune du niveau du coefficient d'intégration fiscale et du rapport entre la population regroupée dans les établissements à taxe professionnelle unique et la population totale regroupée par l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale ;
- poursuivre la couverture du territoire par l'intercommunalité , l'indicateur retenu étant la proportion de la population et des communes couvertes par l'intercommunalité ;
- assurer la péréquation des ressources entre collectivités , évaluée par la mise en exergue des volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation et par une étude quinquennale évaluant l'efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités mesurées par un indicateur synthétique des inégalités.
Ces indicateurs évaluent non pas l'efficacité de la gestion administrative mais celle de la législation.
C. DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS
Les premiers résultats enregistrés grâce à ces indicateurs mettent en exergue l'efficacité de la direction générale des collectivités locales, des effets de levier variables suivant les dotations budgétaires d'équipement, un renforcement sensible de la péréquation et un fort développement de l'intercommunalité.
1. Une direction générale des collectivités locales efficace
En 2005, la direction générale des collectivités locales s'est montrée efficace dans le calcul des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales :
- le montant moyen des rectifications a été de 16.685 euros contre une prévision de 30.000 euros, ce qui représente toutefois une augmentation par rapport à 2004 où ce montant a atteint 13.562 euros ;
- le volume des rectifications a été de 0,0068 % de celui de la dotation globale de fonctionnement et du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, contre une prévision de 0,012 %, ce qui constitue un progrès par rapport à 2004, année où ce taux a été de 0,0085 % ;
- le nombre de rectifications liées à la prise en compte d'une donnée erronée dans les calculs de répartition a été de 122, contre une prévision de 140, ce qui constitue toutefois une augmentation par rapport à 2004 où il n'y a eu que 105 rectifications de ce type.
En revanche, le délai de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la direction a été de 9,6 mois, contre une prévision de 6 mois.
Enfin, la part des visites des sites intranet et internet de la direction supérieures à une minute a été de 23,1 %, contre une prévision de 26 %.
2. Des effets de levier variables selon les dotations budgétaires d'équipement
Les résultats de 2005 font apparaître le fort effet de levier de la dotation globale d'équipement des communes . Les investissements financés par cette dotation auraient dû croître à la même vitesse que ceux de l'ensemble des administrations publiques. Or ils ont augmenté de 4,6 points de plus.
Le bilan est plus décevant pour la dotation de développement rural et la dotation globale d'équipement des départements . Les investissements qu'elles servent à financer ont respectivement augmenté de 3,2 points et de 2,3 points de moins que ceux de l'ensemble des administrations publiques.
Pour ce qui concerne les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales , le délai moyen de réalisation des opérations engagées dans l'année a été 2,75 ans, contre une prévision de 2,8 ans.
En revanche, le pourcentage des opérations achevées dans un délai de cinq ans n'est pas connu. L'objectif fixé pour 2005 était de 98 %.
3. Le renforcement de la péréquation
La péréquation des ressources financières entre collectivités locales a pour objet d'aider les collectivités considérées comme défavorisées compte tenu de leur niveau de ressources et de charges. L'article 72-2 de la Constitution, inséré par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, en fait une exigence constitutionnelle en disposant que : « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales . »
Cet objectif sous-tend de nombreuses dispositions relatives aux dotations de l'Etat et à la fiscalité locale. Après avoir inspiré la réforme de la dotation globale de fonctionnement opérée par la loi du 31 décembre 1993, il a fait l'objet d'un effort soutenu depuis. Les résultats obtenus depuis trois ans sont particulièrement sensibles.
Ainsi, la loi de finances pour 2004 a rénové l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. La dotation globale de fonctionnement se compose désormais, pour chaque niveau de collectivités territoriales, y compris les régions, d'une dotation forfaitaire et d'une dotation de péréquation. L'agrégation de diverses dotations a permis de multiplier par deux son montant et de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires en faveur de la péréquation, grâce à une évolution annuelle de la dotation forfaitaire moins rapide que l'évolution de la masse totale de la dotation globale de fonctionnement.
La loi de finances pour 2005, s'inspirant des conclusions établies en avril 2004 par un groupe de travail du Comité des finances locales, a créé un nouvel indicateur, le potentiel financier, et modifié les critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement, afin de mesurer objectivement les écarts de richesse et de mieux cibler l'effort de l'Etat sur les collectivités les plus défavorisées. Auparavant, l'article 135 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale avait prévu une augmentation d'au moins 120 millions d'euros par an, entre 2004 et 2009, du montant de la dotation de solidarité urbaine, composante de la part de la dotation globale de fonctionnement des communes consacrée à la péréquation, et introduit deux coefficients multiplicateurs proportionnels à la population située dans des quartiers de la géographie prioritaire de la politique de la ville (zones urbaines sensibles et zones franches urbaines).
Au-delà de ces concours spécifiques, deux études réalisées en 2002 et en 2004 par MM. Gilbert et Guengant pour le compte du Commissariat Général au Plan montrent par ailleurs que la quasi-totalité des concours financiers de l'Etat, à l'exception des compensations d'exonérations fiscales, contribue peu ou prou à la péréquation .
Ces études se sont attachées à mesurer, d'une part, le taux de correction des inégalités de ressources des collectivités corrigées en fonction de leurs charges, d'autre part, l'efficacité de chaque dotation et sa contribution à la réduction des écarts entre collectivités. Elles relèvent ainsi qu'« en 2001, la péréquation corrige 40% des inégalités de pouvoir d'achat entre communes, 51% entre départements et 54% entre régions. (...) Le taux de correction des inégalités progresse systématiquement dans le temps. De 1994 à 2001, la péréquation communale gagne 6% en niveau, la péréquation départementale 8% et la péréquation régionale 19% . »
Effort financier de l'Etat en faveur de la péréquation
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
DGF des communes |
||||
|
Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale |
615 |
635 |
760 |
880 |
|
Dotation de solidarité rurale |
407 |
421 |
503 |
572 |
|
Dotation nationale de péréquation |
- (1) |
569 |
632 |
653 |
|
DGF des EPCI (hors dotation de compensation des EPCI) |
1.824 |
1.939 |
2.045 |
2.144 |
|
DGF des départements |
||||
|
Dotation de fonctionnement minimale |
161 |
174 |
563 |
634 |
|
Dotation de péréquation urbaine |
692 |
435 |
473 |
|
|
DGF des régions |
||||
|
Dotation de péréquation des régions |
76 |
96 |
115 |
|
|
Total consacré à la péréquation dans la dotation globale de fonctionnement |
3.007 |
4.506 |
5.034 |
5.471 |
|
Total DGF |
18.812 |
36.740 |
37.949 |
38.106 |
|
Part de la péréquation |
16,0 % |
12,3 % |
13,3 % |
14,4 % |
Source : Rapport de l'Observatoire des finances locales - 2006.
(1) La DNP a remplacé en 2004 le Fonds national de péréquation, qui n'était pas intégré au sein de la dotation globale de fonctionnement et était doté de 569 millions d'euros en 2003.
4. Le développement de l'intercommunalité
La coopération intercommunale a connu un développement extrêmement rapide depuis l'adoption de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 dite « loi Chevènement ».
Au 1 er janvier 2006, on dénombrait ainsi 2.573 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 32.915 communes et plus de 55,9 millions d'habitants. 1.161 établissements, regroupant 40 % des communes et 64 % de la population française, avaient opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique.
Ce développement tient à plusieurs raisons. L'émiettement communal représente à la fois une chance, puisque les lieux de vie démocratique se trouvent démultipliés, et une difficulté, car les 36.500 communes que compte notre pays ne peuvent exercer seules les compétences qui leur sont dévolues par la loi, maintenir les services de proximité et créer les équipements publics dont leurs habitants ont besoin. La mise en commun des moyens constitue donc une nécessité. Par ailleurs, l'échec des fusions de communes en 1971 et le succès des premières communautés urbaines créées en 1966 ont conduit l'Etat à privilégier des formules souples et à prévoir des incitations financières fortes . Ainsi la dotation d'intercommunalité est passée de 410 millions d'euros en 1992 à 2.143,7 millions d'euros en 2006.
Ce succès quantitatif masque cependant des faiblesses mises en exergue par un grand nombre de rapports récents émanant de la Cour des comptes, du Conseil économique et social, de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la fiscalité locale et, tout récemment, de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat 3 ( * ) .
Ces faiblesses tiennent au manque de rationalité de certains périmètres, à la difficulté d'effectuer un partage clair entre les compétences conservées par les communes et celles transférées aux établissements publics de coopération intercommunale, ainsi qu'à l'apparition de surcoûts plutôt que d'économies d'échelle. La question du mode d'élection des délégués communautaires est également posée.
Diverses réformes ont d'ores et déjà été entreprises. D'autres sont à l'étude.
Pour parachever la couverture du territoire par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et rationaliser les périmètres de ces structures, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu diverses mesures -fusions, transformations et retraits dérogatoires- qui n'ont encore reçu qu'un début d'application : quatre retraits dérogatoires ont été autorisés avant la date-limite du 31 décembre 2004 ; dix fusions et six transformations 4 ( * ) sont intervenues depuis le 1 er janvier 2005. Les préfets ont également été invités, par une circulaire du 23 novembre 2005, à élaborer des schémas départementaux d'orientation de l'intercommunalité. Pour aller plus loin, notre collègue M. Philippe Dallier, rapporteur de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat, suggère de donner temporairement aux préfets, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, le pouvoir de modifier les périmètres existants. M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a également évoqué cette piste de réforme devant l'Assemblée des communautés de France, le 13 octobre 2006, et envisagé d'assouplir, en contrepartie, les possibilités de retrait d'un établissement pour adhérer à un autre établissement. Il a également souligné la nécessité de réduire le nombre des syndicats de communes, aujourd'hui estimé à plus de 18.000.
Afin d' assurer l'exercice effectif des compétences transférées aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la loi du 13 août 2004 a imposé aux communes un délai pour définir l'intérêt communautaire qui s'attache à l'exercice de telle ou telle compétence transférée à l'établissement dont elles sont membres. Passé ce délai, qui a été porté par la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 d'orientation pour l'énergie au 18 août 2006, l'ensemble de la compétence devra être exercé par l'établissement. M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a toutefois reconnu devant l'Assemblée des communautés de France que « certaines compétences se prêtaient mal à un découpage « géométrique » qui sous-tend la logique de l'intérêt communautaire » et a suggéré de désigner des chefs de file, comme le permet désormais l'article 72 de la Constitution.
Pour favoriser les économies d'échelle , la loi du 13 août 2004 a ouvert la possibilité d'une gestion conjointe des personnels et des équipements entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.
Enfin, les concours financiers de l'Etat aux communes et à leurs groupements ont eux aussi pour objectif d'accroître le degré d'intégration des établissements publics de coopération intercommunale. L'un des deux instruments de mesure retenus est le coefficient d'intégration fiscale , qui est le produit du rapport entre la fiscalité levée par l'établissement et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire. La loi de finances initiale pour 2005 a simplifié les modalités de calcul de cet indicateur.
Coefficients d'intégration fiscale moyens des
différentes catégories
utilisés pour la
répartition de la DGF depuis 2000
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
CC 4T |
17,3838 % |
20,7887 % |
22,1578 % |
24,2116 % |
26,4629 % |
28,2130 % |
28,7489 % |
|
CC à TPU |
32,8805 % |
34,1059 % |
36,6341 % |
34,9074 % |
35,7822 % |
32,0758 % |
27,1623 % |
|
CA |
- |
50,1958 % |
42,1294 % |
39,4378 % |
37,0357 % |
32,6590 % |
27,6077 % |
Source : ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
Dans son rapport au nom de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat, notre collègue M. Philippe Dallier envisage de mettre un terme aux incitations financières destinées aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de diminuer progressivement la dotation globale de fonctionnement des communes membres d'un tel établissement.
* 1 L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a remplacé tous les comptes de prêts et d'avances par divers comptes de concours financiers.
* 2 Le taux de recouvrement des impôts de l'année en cours est de plus de 80 % par an depuis 1990 ; celui des impôts de l'année précédente est passé de 55 % à environ 80 % entre 1990 et 1996 ; celui des impôts des années antérieures, jusqu'alors de l'ordre de 20 %, a considérablement augmenté, pour atteindre 35 % en moyenne depuis 2000.
* 3 Rapport d'information n° 48 (Sénat, 2006-2007) sur le bilan et les perspectives de l'intercommunalité.
* 4 3 SIVOM en communautés de communes et 3 communautés de communes en communautés d'agglomération.