Projet de loi de finances pour 2007 : Outre-mer

II. LA SITUATION DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

A. VERS LA MISE EN oeUVRE DES DISPOSITIONS DU TITRE XII DE LA CONSTITUTION

Adoptés en première lecture par le Sénat le 31 octobre 2006, le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer apportent des novations juridiques affectant directement les départements et régions d'outre-mer. Ces textes, pour lesquels l'urgence a été déclarée et qui sont désormais en instance devant l'Assemblée nationale, devraient, selon les engagements du Gouvernement, être définitivement adoptés avant la fin de la présente législature.

1. Vers une mise en oeuvre des dispositions de l'article 73 de la Constitution relatives à l'adaptation des lois et règlements par les départements et les régions d'outre-mer

La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a donné aux départements et régions d'outre-mer la possibilité d'adapter localement les lois et règlements sur leurs territoires et d'y fixer des règles pouvant relever du domaine de la loi ^{9 ( * )} . La mise en oeuvre de ces pouvoirs normatifs nouveaux nécessite néanmoins l'adoption par le Parlement d'une loi organique déterminant la procédure à suivre.

Sur ce point, le projet de loi organique adopté par le Sénat a prévu une procédure en trois temps :

- une demande d'habilitation formulée par l'assemblée locale concernée ^{10 ( * )} ;

- le vote d'une habilitation législative autorisant à adapter localement, dans des matières déterminées, les lois ou règlements ou à fixer les règles localement dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi . Cette habilitation pourrait résulter d'une loi spécifique ou d'une disposition particulière d'une loi n'ayant pas cet unique objet insérée à l'initiative du Gouvernement ou d'un parlementaire, mais non d'une ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. Elle ne serait valable que pour une durée maximale de deux ans à compter de la promulgation de la loi qui la comporte ;

- l'adoption par l'assemblée locale concernée, à la majorité absolue de ses membres, d'une délibération mettant en oeuvre l'habilitation obtenue . Cette délibération serait soumise au contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat, le préfet bénéficiant d'un déféré à caractère suspensif.

2. Vers la transformation des communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin en collectivités d'outre-mer

Conformément à l'engagement qu'il avait pris après les résultats positifs des consultations des populations locales le 7 décembre 2003, le Gouvernement a présenté, dans le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, des dispositions tendant à ériger les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, qui forment actuellement des communes de la Guadeloupe, en collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Chacune des deux îles serait ainsi dotée d'une collectivité unique se substituant, sur son territoire, à la commune, au département et à la région de la Guadeloupe.

Ces deux collectivités seraient dotées pour chacune d'elles d'organes propres : un conseil territorial, un président du conseil territorial, un conseil exécutif et un conseil économique, social et culturel.

A la suite des travaux du Sénat et à l'initiative de votre commission, ces collectivités seraient toutes deux dotées de l'autonomie, alors que le projet de loi initial prévoyait que Saint-Martin, compte tenu de ses difficultés particulières, n'accéderait à l'autonomie qu'au terme d'une période « probatoire ». Les compétences normatives de la collectivité de Saint-Martin seront étendues progressivement, afin de lui laisser le temps de développer les ressources techniques nécessaires à leur exercice ^{11 ( * )} .

Dans ces deux collectivités, le régime d'application des lois et règlements serait fondé sur le principe de l'identité législative, assorti d'exceptions, ce qui devrait garantir à la fois la sécurité juridique et le respect des spécificités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Toutefois, ne relèveraient pas de l'application du principe d'identité législative les lois et règlements relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers et au droit d'asile : les textes portant sur ces matières ne seraient applicables à Saint-Martin que sur mention expresse. Ces dispositions devraient permettre à Saint-Martin notamment de bénéficier d'un droit adapté à sa situation particulière, liée à l'exercice d'une double souveraineté française et néerlandaise sur l'île et au contexte de la zone Caraïbe.

Les deux nouvelles collectivités seraient représentées au Parlement, la création de deux sièges de sénateurs ayant été votée par le Sénat. La question de la représentation à l'Assemblée nationale devrait être tranchée au cours de la navette, à l'initiative des députés.

Sous réserve de l'adoption de ce texte par le Parlement, ces deux communes devraient donc, en 2007, rejoindre la catégorie des collectivités d'outre-mer.

Votre commission estime que la viabilité financière de la collectivité de Saint-Martin ne pourra être réellement assurée que si un effort financier spécifique est entrepris prochainement . Dans le projet de loi organique, le Sénat a d'ailleurs prévu que la commission paritaire de concertation chargée d'examiner toute question dont le règlement requiert une coordination des actions et des décisions de l'État et de la collectivité de Saint-Martin aurait pour mission d'élaborer un plan de rattrapage sur la rénovation et la construction d'équipements structurants visant à permettre le développement économique et touristique et évaluant les engagements financiers respectifs de l'État et de la collectivité de Saint-Martin.

B. UNE FORTE MOBILISATION CONTRE LA DÉLINQUANCE ET L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

1. Une délinquance qui marque le pas

L'année 2005 s'est caractérisée par une stabilisation globale de la délinquance dans l'ensemble des départements et régions d'outre-mer, celle-ci augmentant de 0,78 % par rapport à 2004, à comparer avec l'augmentation de 2,80 % constatée entre 2003 et 2004. Ce résultat doit néanmoins être relativisé compte tenu des bons résultats constatés en métropole, où l'évolution de la criminalité se caractérise par une baisse de 1,30 %.

Si l'on prend les chiffres par département, on constate dans trois d'entre eux - Guadeloupe, Martinique et La Réunion- une tendance forte à la baisse, celle-ci étant particulièrement marquée en Martinique (- 5,70 % entre 2004 et 2005) qui, entre 2001 et 2005, aura vu le nombre d'infractions constatées chuter de 10,10 % , ce qui doit être salué.

En revanche, l'année 2005 a été marquée par une explosion des faits de délinquance en Guyane, avec une augmentation de 14,14 % des faits constatés par rapport à 2005, ce qui porte l'évolution de la criminalité dans ce département à + 54,80 % entre 2001 et 2005. Sans doute ces chiffres incluent-ils l'ensemble des infractions à la législation sur les étrangers qui, en Guyane, représentent 39 % du nombre total d'infractions constatées ; la situation n'en apparaît pas moins préoccupante.

Évolution de la criminalité de 2001 à 2005
(faits de délinquance constatés)

	2001	2002	2003	2004	2005	Evolution 2004/2005	Rappel évolution 2003/2004
Guadeloupe	27.009	28.763	27.837	28.578	27.882	-2,44 %	+2,66 %
Martinique	24.751	24.584	22.459	23.598	22.252	-5,70 %	+5,07 %
Guyane	15.154	18.055	19.303	20.552	23.458	14,14 %	+6,47 %
La Réunion	33.822	34.980	34.415	34.202	34.177	-0,07 %	+0,62 %
Total DOM	100.736	106.382	104.014	106.930	107.769	+0,78 %	+2,80 %
Total national	4.061.792	4.113.882	3.974.694	3.825.442	3.775.838	-1,30 %	-3,76 %

Source : ministère de l'outre-mer

Toutefois, interrogé par votre rapporteur pour avis sur cette évolution, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué lors de son audition par votre commission que les premiers chiffres disponibles pour l'année 2006 montraient une inversion de tendance en Guyane, avec, depuis le 1 ^er janvier 2006, une baisse de 14,8 % de la délinquance générale, de 17,7 % de la délinquance de voie publique et de 16,35 % des violences aux personnes . Votre commission se félicite de ces résultats encourageants et ne peut qu'espérer qu'ils se pérenniseront.

L'indice de criminalité dans les quatre départements d'outre-mer reste à peu près stable par rapport à l'année précédente. Il demeure toujours inférieur à ce qu'il est en métropole , à 59,44 %o contre 62,72 %o en métropole. Conséquence de la recrudescence de la criminalité en Guyane, l'indice de criminalité passe, dans cette collectivité, de 110,75 %o à 122,82 %o, niveau jusqu'ici inégalé . Abstraction faite des infractions à la législation sur les étrangers, il s'élève à 74,68 %o.

Évolution de l'indice de criminalité de 2000 à 2005
(pour 1.000 habitants)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Guadeloupe	60,6 %o	63,97 %o	69,38 %o	65,89 %o	64,44 %o	61,55 %o
Martinique	58,4 %o	64,91 %o	64,45 %o	58,21 %o	59,92 %o	55,82 %o
Guyane	100,9 %o	87,81 %o	111 %o	115,85 %o	110,75 %o	122,82 %o
La Réunion	40,6 %o	46,50 %o	48,25 %o	45,67 %o	44,79 %o	44,10 %o
Total DOM	63,41 %o	63,41 %o	63,41 %o	59,97 %o	59,86 %o	59,44 %o
Total métropole	64,21 %o	68,8 %o	69,3 %o	66,98 %o	63,55 %o	62,72 %o

Source : ministère de l'outre-mer

La tendance à l'amélioration de la situation de la délinquance dans les départements et régions d'outre-mer peut être mise au crédit d'une forte augmentation des moyens tant matériels qu'humains mis au service de la lutte contre la délinquance.

Ainsi, on assiste, depuis 1994, à une croissance constante des effectifs de la police nationale et de la gendarmerie nationale dans les quatre départements d'outre-mer, où la gendarmerie exerce ses prérogatives sur 67 % de la population.

Entre 2005 et 2006, les augmentations des effectifs de la police nationale ont été comparables en valeur à celles constatées entre 2004 et 2005, à l'exception de la Guyane dont les effectifs restent stables. Toutefois, dans ce département, de nouveaux effectifs viendront très prochainement renforcer les fonctionnaires présents : 26 fonctionnaires seront affectés avant la fin 2006 dans le cadre d'une nouvelle section départementale d'intervention placée auprès du directeur départemental de la sécurité publique ; 24 nouveaux fonctionnaires de la police aux frontières seront affectés au centre de rétention de Cayenne-Rochambeau en 2007-2008 ; 30 policiers supplémentaires seront affectés au commissariat de Saint-Georges de l'Oyapock avant 2008, dans la perspective de la mise en service du pont sur l'Oyapock.

Évolution des effectifs de police nationale (2004-2006)
(au 1 ^er janvier 2006)

	2004	2005	2006	Evolution 2005/2006
Guadeloupe	954	967	978	+ 1,13 %
Martinique	773	822	873	+ 6,20 %
Guyane	531	590	588	- 0,33 %
La Réunion	932	991	1.052	+ 6,15 %

Source : ministère de l'outre-mer

Sur la période 1994-2006, le renforcement des effectifs de police dans les quatre départements d'outre-mer apparaît considérable.

Évolution des effectifs de police nationale dans les départements d'outre-mer 1994/2006
Guadeloupe	+ 55,23 %
Martinique	+ 78,16 %
Guyane	+ 96,65 %
La Réunion	+ 62,59 %

Source : ministère de l'outre-mer

L'augmentation des effectifs de la gendarmerie est également sensible , particulièrement en Guyane et dans la commune de Saint-Martin en Guadeloupe.

En Guyane, les effectifs de la gendarmerie nationale atteignent désormais 451 personnes, auxquelles s'ajoutent les membres des trois escadrons de gendarmerie qui contribuent à la sécurité générale du département et des deux escadrons chargés spécifiquement de la lutte contre l'orpaillage clandestin. La Guyane dispose donc d'une force totale de 826 gendarmes.

En Guadeloupe, la gendarmerie est présente avec 685 militaires, hors escadrons de gendarmerie mobile. A Saint-Martin, en particulier, 10 militaires supplémentaires ont été affectés au peloton de surveillance et d'intervention de la gendarmerie nationale créé en 2002, ce qui porte à 122 gendarmes les effectifs disponibles dans cette commune.

L'amélioration des résultats obtenus provient également de l'utilisation de méthodes d'action plus efficaces et qu'il convient de renforcer.

Tel est, en premier lieu, le cas des opérations « Anaconda » en Guyane.

Visant à lutter contre les opérations d'orpaillage clandestin, le nombre de ces opérations a connu une nette progression, passant de 73 en 2004 à 107 en 2005. Au premier semestre 2006 , 58 missions ont été menées.

L'efficacité de ces actions, qui tendent à l'éradication des zones majeures d'orpaillage clandestin grâce à des actions lourdes, au blocus des voies d'approvisionnement, à des postes de contrôle permanents mobiles, ainsi qu'à la saisie et la destruction des matériels utilisés par les orpailleurs (or, mercure, carburant, moteurs, etc.), se traduit par la remise en cause de la rentabilité de ces activités illicites, estimée à environ 20 millions d'euros en 2005. Ainsi, depuis janvier 2006, les matériels détruits ou saisis dans le cadre de ces opérations représentent un montant de plus 8 millions d'euros.

Pour autant, le phénomène est loin d'être éradiqué : plus disséminés et plus petits, les sites illégaux restent présents sur toutes les zones aurifères. En outre, les élus locaux se plaignent des effets « collatéraux » de ces opérations qui pousseraient vers les villes, à commencer par Cayenne et Saint-Laurent du Maroni, les « garimpeiros » ^{12 ( * )} qui s'y livreraient à la délinquance pour assurer leur subsistance.

En second lieu, votre commission a toujours considéré que, face à la recrudescence de la délinquance, les groupements d'intervention régionaux (GIR) sont à même de constituer un dispositif de réponse efficace et adapté . Elle se félicite de voir que les groupements de la Martinique et de La Réunion ont été réactivés et que le groupement de la Guyane est désormais doté d'une structure permanente qui permettra de renforcer l'action combinée des agents de l'Etat (police, gendarmerie, douanes, inspection du travail, fisc) sur le terrain.

2. Des moyens juridiques et matériels accrus pour lutter contre l'immigration irrégulière en Guadeloupe et en Guyane

Comme l'a récemment relevé la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine, une partie de l'outre-mer français connaît des entrées irrégulières massives qui emportent des risques aigus de déstabilisation sociale .

- Une pression migratoire toujours préoccupante

Si le nombre d'étrangers en situation irrégulière présent dans les différentes collectivités reste difficile à appréhender, compte tenu des difficultés liées à la collecte statistique, les chiffres les plus couramment retenus apparaissent particulièrement alarmants. Il y aurait en effet :

- en Guyane, environ 30.000 à 35.000 étrangers en situation irrégulière , soit près du quart de la population globale ;

- en Guadeloupe, environ 10.000 clandestins ; la situation étant particulièrement sensible dans l'île de Saint-Martin.

La Réunion reste étrangère à ce phénomène. La Martinique est également relativement épargnée . Cependant, à mesure que la lutte contre l'immigration clandestine se fait plus vigoureuse en Guadeloupe, certains acteurs locaux craignent que les flux d'immigration s'orientent désormais vers la Martinique.

La situation préoccupante de l'outre-mer face à une immigration irrégulière massive, qui appelle une réponse accrue et plus adaptée de l'Etat, s'agissant d'une question de nature régalienne, est pour l'essentiel liée au différentiel de niveau de vie que connaissent ces deux départements par rapport aux territoires voisins : Brésil, Surinam et Guyana, en ce qui concerne la Guyane ; Haïti, Saint-Domingue, La Dominique et la partie néerlandaise de l'île de Saint-Martin, en ce qui concerne la Guadeloupe.

Les indicateurs de l'activité de la police aux frontières dans les quatre départements d'outre-mer font apparaître une forte mobilisation des services de l'Etat en 2005.

La Guyane se caractérise par une baisse du nombre des cas de non-admission, témoignant de la difficulté à arrêter, à la frontière, les étrangers souhaitant entrer irrégulièrement sur le territoire national. Les forces de l'ordre font désormais porter pour l'essentiel leur action sur les éloignements : au cours des huit premiers mois de 2006, 5.883 éloignements ont ainsi été pratiqués depuis la Guyane, marquant une augmentation de 60 % par rapport à la même période en 2005.

Les indicateurs de la police aux frontières montrent que La Réunion reste peu touchée par le phénomène de l'immigration clandestine : 80 étrangers en situation irrégulière (principalement Malgaches et Comoriens) ont été interpellés contre 61 en 2004 et 44 en 2003.

Principaux indicateurs de l'activité de la police aux frontières (2001-2005)

Martinique

	2001	2002	2003	2004	2005	Evolution 2004/2005
Non admissions	229	161	211	244	401	+ 64,34 %
Eloignements	217	290	330	466	603	+ 29,40 %

Guadeloupe

	2001	2002	2003	2004	2005	Evolution 2004/2005
Non admissions dont Saint-Martin	394	318	213	189	285	+ 50,79 %
	NC	NC	44	11	43	+ 290 %
Eloignements dont Saint-Martin	678	686	1.053	1.083	1.253	+ 15.70 %
	181	274	269	297	234	- 21 %

Guyane

	2001	2002	2003	2004	2005	Evolution 2004/2005
Non admissions	4.821	1.409	3.755	1.765	1.115	- 36,83 %
Eloignements	2.978	4.244	4.852	5.318	5.942	11,73 %

Source : ministère de l'outre-mer

De fait, en 2005 , 49,79 % des éloignements d'étrangers en situation irrégulière (reconduites à la frontière et expulsions) l'ont été au départ des départements d'outre-mer et de la collectivité de Mayotte . Les chiffres disponibles pour les huit premiers mois de l'année 2006 montrent un renforcement de cette tendance, les éloignements pratiqués depuis ces collectivités représentant, avec 16.707 procédures, 53,39 % de l'ensemble des procédures exercées sur l'ensemble du territoire national .

Cette amélioration de l'action de la police aux frontières provient également de l'usage de nouvelles pratiques administratives. Ainsi, en Guyane, depuis février 2006, les invitations à quitter le territoire (IQTF) ^{13 ( * )} ne sont plus délivrées en raison de leur inefficacité (les clandestins en faisant l'objet demeurant dans la partie française de la forêt amazonienne) et du renfort des forces armées en Guyane qui permet désormais d'organiser les transfèrements des personnes vers Cayenne. Ainsi, sur les 809 clandestins interpellés dans ce département au cours des opérations « Anaconda » du premier semestre 2006, 737 ont été effectivement reconduits à la frontière, contre 178 sur l'ensemble de l'année 2005.

Face à cette situation, l'Etat a pris de nouvelles mesures, tant sur le plan humain que sur le plan juridique.

- Des moyens matériels et humains renforcés

En Guadeloupe , 191 fonctionnaires sont affectés à la police aux frontières qui a vu ses effectifs augmenter de plus de 29 % depuis le 1 ^er janvier 2006. Dans le cadre de l'agrandissement du centre de rétention administrative du Morne, à Pointe-à-Pitre, 27 fonctionnaires de plus sont prévus d'ici la fin des travaux, qui devrait intervenir en 2007. La gendarmerie nationale est désormais fortement impliquée dans la lutte contre l'immigration irrégulière.

En Guyane , 214 fonctionnaires sont affectés à la police aux frontières qui a vu ses effectifs augmenter de 55 % depuis le 1 ^er janvier 2003. Parmi les cinq escadrons de gendarmes mobiles, deux, installés à Maripasoula, sont spécialement chargés de la lutte contre l'immigration clandestine. Outre les nouveaux effectifs policiers mentionnés dans les développements qui précèdent, il convient de relever l'engagement de travaux de mise aux normes et d'extension du centre de rétention administrative de Cayenne-Rochambeau qui devrait ainsi passer de 36 à 60 places à l'horizon 2007/2008.

- Des moyens juridiques nouveaux et adaptés à la situation particulière des départements d'outre-mer

Par la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, le législateur a adapté aux spécificités des départements d'outre-mer les règles applicables à l'entrée et au séjour des étrangers, comme l'autorise l'article 73 de la Constitution.

Complétant certains dispositifs dérogatoires déjà en vigueur en Guyane et à Saint-Martin, cette loi a prévu, en particulier :

- l'extension à l'ensemble de la Guadeloupe , pour une durée de cinq ans, du régime de l'absence de caractère suspensif des recours contre les décisions d'éloignement ;

- l'éloignement d'office des équipages de nationalité vénézuélienne se livrant à des activités de pêche illicites en Guyane ;

- l'extension, en Guyane, du périmètre dans lequel des visites sommaires de véhicules, à l'exception des véhicules non collectifs, peuvent être pratiquées aux fins de rechercher et constater des infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers ;

- l'institution, dans certaines zones du territoire guadeloupéen, de possibilités de visites sommaires dans les mêmes conditions ;

- la destruction ou l'immobilisation des embarcations, véhicules ou aéronefs non immatriculés ayant servi à commettre des infractions à l'entrée et au séjour des étrangers en Guyane et en Guadeloupe ;

- la limitation au seul département d'outre-mer où elle a été délivrée de l'autorisation de travail liée à une carte temporaire de séjour comportant la mention « vie privée et familiale » ;

- le renforcement pendant cinq ans, en Guadeloupe, des mesures autorisant les contrôles d'identité dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine.

Pour permettre une meilleure évaluation des conditions de l'immigration dans les départements d'outre-mer, cette loi a également créé des observatoires de l'immigration en Guadeloupe et en Martinique , à l'instar des commissions déjà créées en Guyane et à La Réunion. Ces organes ont pour mission d'évaluer l'application de la politique de régulation des flux migratoires et les conditions d'immigration dans chacun de ces départements d'outre-mer. Chaque observatoire peut proposer au Gouvernement les mesures d'adaptation rendues nécessaires par les caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Il comprend les parlementaires, des représentants de l'Etat et des collectivités territoriales, ainsi que des représentants des milieux économiques et sociaux du département d'outre-mer concerné ^{14 ( * )} .

Les observatoires de Guyane et de La Réunion, initialement prévus par la loi du 26 novembre 2003 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et à la nationalité ont, plus de deux ans après la publication de cette loi, été institués par deux décrets n°s 2005-1593 et 2005-1594 du 13 décembre 2005. Présidés par le préfet de région, ils comprennent chacun plus d'une trentaine de membres. Installé le 31 mars 2006, l'observatoire de la Guyane a décidé la mise en place de quatre groupes de travail relatifs : à la jeunesse et l'éducation, au travail illégal, aux aspects sanitaires et à l'accompagnement social, ainsi qu'au statut des frontaliers et à l'état civil sur le Maroni.

En tout état de cause, comme l'avait fortement mis en exergue le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine, l'une des clés de la lutte contre l'immigration clandestine outre-mer ne peut provenir, à terme, que « d'une politique volontariste en faveur du développement des pays sources », qui « devrait tout particulièrement s'appliquer aux Etats voisins des collectivités ultramarines qui, à l'exception du Brésil, ne bénéficient que de manière limitée de l'aide publique au développement » ^{15 ( * )} .

C. DES EFFORTS POURSUIVIS POUR L'AMÉLIORATION DES MOYENS DE LA JUSTICE

1. Une amélioration confirmée de la situation carcérale

L 'inversion de tendance sur la surpopulation carcérale constatée l'an passé s'est poursuivie en 2005 . Les statistiques fournies par le ministère de l'outre-mer mettent en effet en exergue une nouvelle baisse de la population carcérale dans les établissements pénitentiaires des départements d'outre-mer, sans que celle-ci mette pour autant un terme à la surpopulation carcérale chronique qui touche les quatre départements d'outre-mer.

Ainsi, si depuis 2004, le taux d'occupation des prisons a chuté de 20 points pour s'établir à 123 %, ce chiffre demeure supérieur à celui constaté pour l'ensemble de la France, qui atteint 116,3 %.

Population carcérale dans les départements d'outre-mer (au 1 ^er juillet 2006)

Département	Type d'établissement	Nom de l'établissement	Places opération-nelles	Nombre de détenus	Taux d'occu-pation	Rappel taux 2005
Guadeloupe	Centre pénitentiaire Maison d'arrêt	Baie Mahault Basse-Terre	504 130	539 203	106,9 % 156,2 %	109,9 % 168,5 %
Martinique	Centre pénitentiaire	Ducos	490	690	140,8 %	141,2 %
La Réunion	Centre pénitentiaire Maison d'arrêt Maison d'arrêt	Le Port Saint-Denis Saint-Pierre	667 123 121	643 188 163	96,4 % 152,8 % 134,7 %	105,5 % 170,7 % 158,7 %
Guyane	Centre pénitentiaire	Remire-Montjoly	469	654	139,4 %	132,8 %
Ensemble			2.504	3.080	123 %	127,6 %

Source : ministère de l'outre-mer

Une baisse du nombre de détenus est constatée dans tous les établissements et, pour la première fois depuis des années, un établissement pénitentiaire -le centre pénitentiaire du Port à La Réunion- connaît un taux d'occupation inférieur à 100 %. Ces résultats encourageants -mais encore fortement insuffisants- ne concernent néanmoins pas la Guyane, le centre de Rémire-Montjoly connaissant une augmentation de sa population vraisemblablement liée à la croissance des faits de délinquance dans ce département.

Les travaux d'études, voire de construction, de nouveaux établissements pénitentiaires dans les départements d'outre-mer se sont poursuivis en 2006. Trois réalisations devraient ainsi voir le jour avant la fin de l'année 2008.

Le projet le plus avancé est celui de l'agrandissement du centre pénitentiaire de Ducos, en Martinique : 80 nouvelles places en maison d'arrêt pour hommes devraient être livrées à l'administration pénitentiaire avant la fin 2006. A moyen terme, deux nouvelles extensions du site pourraient intervenir dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 : une création de 100 places supplémentaires sur la réserve foncière ainsi que la création d'un quartier destiné aux courtes peines d'une capacité de 60 places. A plus long terme, l'administration pénitentiaire estime nécessaire la construction d'un second établissement pénitentiaire en Martinique d'une capacité de 200 places.

En Guyane, l'extension de 78 places du centre de Rémire-Montjoly devrait être achevée au second trimestre 2007 . A plus long terme, est envisagée la création de 100 à 150 places supplémentaires.

La construction en cours d'une maison d'arrêt à Domenjod, à La Réunion devrait enfin permettre la fermeture définitive de la maison d'arrêt de Saint-Denis avant la fin de l'année 2008. Ce nouvel établissement d'une capacité de 570 places comprendra un quartier pour hommes, un quartier pour femmes, un quartier pour mineurs, un quartier pour nouveaux arrivants et un centre de semi-liberté. Les travaux ont débuté au premier semestre 2006 et devraient s'achever au cours du premier semestre 2008, laissant augurer une mise en service de l'établissement au deuxième semestre 2008.

Se pose toujours la question de la reconstruction de la maison d'arrêt de Basse-Terre, en Guadeloupe . La décision de principe de construire un établissement de 340 places a certes été prise, mais l'administration n'a pas encore été en mesure de définir son implantation, bien qu'un nouveau terrain ait été repéré sur la commune de Gourbeyre. Différentes solutions sont proposées mais doivent être confortées par des études complémentaires qui devraient aboutir dans les prochains mois. Par ailleurs, serait intégré au nouvel établissement un quartier pour courtes peines de 60 places, portant ainsi la capacité globale du projet à 400 places.

2. Une meilleure productivité des juridictions et des programmes immobiliers en cours de réalisation

? Par rapport à 2004, l 'activité globale des juridictions judiciaires est marquée, au plan civil, par une augmentation des affaires nouvelles dans les tribunaux de grande instance . Les évolutions sont cependant différentes d'une juridiction à l'autre.

Cette hausse devrait néanmoins être compensée par une baisse assez générale des délais de traitement des affaires civiles dans les trois cours d'appel situées dans les départements d'outre-mer (Basse-Terre, Fort-de-France et Saint-Denis de La Réunion).

Délais moyens de traitement des affaires civiles par les cours d'appel

	2004 (en mois)	2005 (en mois)
Basse-Terre	16,4	15,9
Fort de France	15,5	13,9
Saint-Denis de la Réunion	12,1	11,8

Source : ministère de l'outre-mer

Les délais de traitement des affaires civiles dans les tribunaux de grande instance des départements d'outre-mer connaissent également une baisse généralisée, à l'exception du tribunal de grande instance de Basse-Terre où les délais se sont nettement aggravés (passant de 11,71 à 13,7 mois de 2004 à 2005), alors même que les délais de traitement de cette juridiction étaient déjà depuis plusieurs années les plus longs.

Délais de traitement moyens des affaires civiles
par les tribunaux de grande instance

TGI	2004 (en mois)	2005(en mois)
Pointe-à-Pitre	8,69	8,6
Fort de France	8,32	7,9
Cayenne	7,41	7,1
Saint Denis de la Réunion	6,05	6,6
Saint-Pierre de la Réunion	4,56	4,6
Basse-Terre	11,71	13,7

Source : ministère de l'outre-mer

Selon les données communiquées à votre rapporteur pour avis, on constate, au 1 ^er septembre 2006, une nouvelle augmentation des effectifs budgétaires des magistrats de l'ordre judiciaire. 14 emplois nouveaux sont ainsi prévus : 6 dans le ressort de la cour d'appel de Basse-Terre, 5 dans le ressort de la cour d'appel de Fort-de-France et 3 dans le ressort de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion. Toutefois, ces postes demeuraient vacants à cette date.

La situation immobilière des juridictions de l'ordre judiciaire , caractérisée par des bâtiments souvent délabrés et peu adaptés, s'est sensiblement améliorée compte tenu de la réalisation de plusieurs opérations.

A Basse-Terre, le palais de justice qui accueille l'ensemble des juridictions locales étant trop exigu, un relogement provisoire du tribunal d'instance et du conseil de prud'hommes est intervenu au début de l'année 2006 dans un immeuble pris à bail en 2004. A terme, est envisagée la restructuration et l'extension des bâtiments actuels sur le terrain limitrophe de l'actuelle maison d'arrêt, qui devrait fermer en 2008.

A Pointe-à-Pitre, dans l'attente de la construction d'un nouveau tribunal de grande instance, le tribunal pour enfants et le conseil de prud'hommes ont été relogés , en juin 2006, dans l'ancienne caserne de gendarmerie qui accueille déjà les services de l'instruction et du juge des libertés et de la détention.

A Fort-de-France, les études de programmation ont été finalisées et le concours de maîtrise d'oeuvre a été lancé en juin 2006 pour la construction d'un nouveau bâtiment destiné à abriter la cour d'appel, le service administratif régional et l'antenne régionale de l'équipement. Le coût de cette opération est estimé à 30,3 millions d'euros. Après ce programme, le bâtiment de l'ancien palais de justice sera remis aux collectivités locales après sa désaffectation.

A Cayenne, l'acquisition d'un nouvel immeuble a permis le relogement du tribunal d'instance et du conseil de prud'hommes. Ce déménagement pourra ainsi permettre d'engager des travaux de réfection et de reconfiguration du palais de justice actuel , par le transfert de la chambre détachée de la cour d'appel dans les espaces libérés par le tribunal d'instance et le conseil de prud'hommes. Les travaux prévus comportent également l'amélioration de la sécurité et la sûreté, la création d'un guichet unique de greffe et d'une bibliothèque commune. Le maître d'oeuvre de l'opération a été désigné, les marchés de travaux sont en cours, le choix des attributaires a eu lieu en juin 2006. Les travaux devraient être achevés fin janvier 2007 pour un coût total de 800.000 euros.

A terme est toujours envisagée la construction d'un nouveau tribunal de grande instance abritant également le tribunal mixte de commerce sur le site de l'ancienne maison d'arrêt, ainsi que la restructuration du palais actuel au profit des autres juridictions.

A Saint-Laurent du Maroni , le bâtiment abritant le greffe détaché du tribunal d'instance est en cours de restructuration pour un montant de 630.000 euros. Les travaux devraient s'achever avant la fin du premier trimestre 2007.

A Saint-Paul, à La Réunion , l'acquisition d'un nouveau bâtiment pour abriter le tribunal d'instance est en cours. Des travaux d'aménagement seront nécessaires, évalués à 400.000 euros. Toutefois, le bâtiment ne sera disponible qu'à l'issue de la réalisation d'un aménagement routier en 2009.

? En 2005, la situation des quatre juridictions administratives des départements d'outre-mer est restée relativement stable . Le volume des affaires nouvelles est proche de celui de 2004 pour trois d'entre elles ; il a en revanche chuté de près de 50 % au tribunal administratif de Saint-Denis de La Réunion.

Le tribunal administratif de Basse-Terre reste toujours le plus chargé en termes de stocks, avec 2.649 dossiers en attente. Le stock de dossiers a notablement régressé au tribunal administratif de Cayenne, diminuant de 20 % par rapport à l'année précédente. Le droit des étrangers et le contentieux de la fonction publique demeurent les matières les plus souvent portées devant les juridictions.

Les quatre juridictions ont fait preuve d'un réel effort de productivité . Le nombre d'affaires traités en 2005 au tribunal de Saint-Denis de La Réunion a ainsi été multiplié par deux, pour atteindre 1.298 dossiers. Certains tribunaux ont su réduire fortement les délais de traitement des affaires : une réduction de 10 mois des délais à Fort-de-France ; une réduction de 12 mois à Cayenne.

Votre commission constate un recours plus important outre-mer qu'en métropole au juge administratif unique , qui intervient pour 15 % des contentieux, alors que la moyenne nationale atteint seulement 10 %.

D. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE L'ENVIRONNEMENT RÉGIONAL DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

1. Les progrès importants de la coopération régionale dans la lutte contre l'immigration clandestine et la délinquance

Face au défi que représente l'immigration clandestine, la coopération avec les Etats et territoires voisins constitue une arme maîtresse . Pourtant, comme l'a relevé la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine, la France est longtemps restée isolée sur cette question, sans parvenir à nouer les contacts nécessaires avec les autorités étrangères pour parvenir à une coopération profitable à l'ensemble des parties concernées.

? Le début de la décennie se caractérise néanmoins par des efforts diplomatiques importants afin de régler par la voie d'accords internationaux la question des flux migratoires dans la Caraïbe et au nord du continent sud-américain.

- En ce qui concerne la Guyane , l' accord de réadmission avec le Surinam , signé le 30 novembre 2004, ne fait toujours pas, à ce jour, l'objet d'une application formelle en l'absence de signature des arrangements administratifs nécessaires. La réadmission des Surinamiens s'effectue malgré tout sans difficultés notables et le principe de l'installation d'une antenne consulaire du Surinam à Saint-Laurent-du-Maroni est désormais acquis.

Cet accord a été complété par la signature, le 29 juin 2006, d'un accord relatif à la coopération transfrontalière en matière policière avec le Surinam . Cet engagement prévoit l'institution de patrouilles communes, des échanges d'informations ainsi que le détachement d'un fonctionnaire dans le pays voisin.

Les négociations avec le Guyana en vue de la conclusion d'un protocole d'accord de réadmission, jusqu'alors suspendues à la nomination d'un consul du Guyana à Cayenne ainsi qu'à la fin de la campagne électorale guyanienne, devraient rapidement aboutir. Des accords administratifs sont néanmoins d'ores et déjà intervenus . Ainsi, en février 2006, une réunion avec une délégation guyanienne a permis de retenir et de pérenniser le principe d'une reconduite à la frontière de Guyaniens entrés illégalement sur le territoire français au rythme de 7 étrangers reconduits par avion tous les mois.

- Dans la Caraïbe , l'intensification de l'immigration clandestine a également conduit le Gouvernement à poursuivre ses démarches en vue de la conclusion d'accords de coopération policière et, le cas échéant, de réadmission avec les Etats voisins.

Dans ce contexte, l'accord de réadmission signé avec Sainte-Lucie le 23 avril 2005 ainsi que l'accord facilitant la circulation des Saint-Luciens dans les départements français d'Amérique sont entrés en vigueur par suite de leur publication au Journal officiel 16 ( * ).

Les négociations entamées avec les autorités de La Dominique en février 2005 se sont achevées par la signature :

- le 24 octobre 2005, d'une convention de coopération policière, douanière et judiciaire en matière de lutte contre l'immigration clandestine ;

- le 9 mars 2006, d'un accord de réadmission et d'un accord de circulation .

Ces deux conventions devraient permettre de desserrer la pression migratoire que connaît actuellement la Guadeloupe, l'île de La Dominique constituant en effet le lieu de départ de nombreux candidats haïtiens ou dominicains à l'émigration vers la France.

Les négociations en vue d'un accord de réadmission et de circulation avec La Barbade, pour lequel les négociations ont débuté en avril 2005, devrait également rapidement aboutir. Par ailleurs, Trinidad-et-Tobago ont sollicité de la France l'ouverture de semblables négociations. En revanche, les mêmes demandes formulées par Antigua-et-Barbuda ont été rejetées par le Gouvernement compte tenu de la situation de la criminalité dans ces îles.

L'approbation de l'accord franco-néerlandais sur le contrôle des personnes aux aéroports de l'île de Saint-Martin , signé le 17 mai 1994, reste cependant au point mort . Selon le ministère de l'outre-mer, les autorités locales néerlandaises ont demandé à la France de raccourcir la liste des pays soumis à l'obligation de visa. Cette demande s'est heurtée au refus du Gouvernement français qui estime une telle mesure inopportune du fait de la pression migratoire et du risque en matière de trafic de stupéfiants.

- S'agissant de La Réunion , un projet d'accord de réadmission avec l'île Maurice a été présenté en milieu d'année 2006 aux autorités mauriciennes, parallèlement à un accord facilitant la circulation des Mauriciens supprimant l'obligation de visa pour les séjours de toute nature inférieurs à 15 jours à La Réunion.

? Par ailleurs, sur le plan opérationnel, la coopération dans le domaine de la lutte contre la délinquance entre les autorités françaises et celles des Etats de la Caraïbe et des Etats-Unis s'est approfondie.

La coopération internationale s'organise désormais autour d'une « plate-forme anti-drogue », dans le cadre d'une coopération opérationnelle avec les Etats-Unis et les autorités anglaises et espagnoles , très présentes dans la zone. Elle repose également sur le réseau Interpol , dont une antenne est installée à la direction interrégionale de la police judiciaire à Pointe-à-Pitre.

De nombreuses actions communes sont mises en place entre les services de l'Etat et les autorités américaines tant sur le plan opérationnel qu'en matière d'échanges de renseignements. Les navires français sur la zone Caraïbe sont de plus en plus souvent sollicités. Parallèlement, le Royaume-Uni, l'Espagne et la France ont décidé de mettre en commun leurs moyens, en hommes et en matériels, pour améliorer la lutte contre le trafic de stupéfiants.

Enfin, le Centre interministériel de formation antidrogue (CIFAD), installé depuis 1992 à Fort-de-France, participe à la coopération internationale dans la zone Caraïbe et latino-américaine en proposant des stages ou séminaires sur la lutte contre les stupéfiants et le blanchiment de capitaux. En 2005, 47 stages de formation ont été organisés par cet organisme, regroupant plus de 1.000 stagiaires. Un séminaire des procureurs caribéens s'est également tenu dans cette instance, début 2006, en présence de magistrats de Martinique et de Guadeloupe, des magistrats de liaison en poste à La Haye et Washington, de représentants d'Eurojust et de magistrats des Etats de la zone Caraïbe ^{17 ( * )} .

2. Des actions régionales de coopération et de développement à renforcer

L'essor économique, culturel et social des départements et régions d'outre-mer requiert la mise en place de liens forts avec les Etats ou collectivités publiques voisins. Certaines collectivités ultramarines ont saisi toute l'ampleur de la tâche et y consacrent des financements spécifiques . Tel est le cas, en particulier, de La Réunion , où la région a consacré, pour la période 2000-2006, 5 millions d'euros et le département consacre entre 400.000 et 600.000 euros par an.

Si aucun accord de coopération décentralisée n'a été signé en 2006, une convention est en préparation entre le conseil régional de la Guadeloupe et La Dominique dans le domaine des échanges économiques, sociaux et culturels.

L'action régionale bénéficie d'une dotation budgétaire spécifique de l'Etat qui intervient par le biais des fonds de coopération régionale (FCR), créés dans chaque département d'outre-mer sur le fondement de l'article L. 4433-4-6 du code général des collectivités territoriales. Ces fonds peuvent également recevoir des dotations du département, de la région ou de toute autre collectivité ou organisme public. Ils n'interviennent qu'en cofinancement de projets menés par des personnes publiques ou privées.

Du 1 ^er janvier 2001 à la fin du premier semestre 2006, 332 projets ont été co-financés par les fonds de coopération régionale, grâce à une contribution totale de près de 9 millions d'euros.

Les financements apportés par les FCR ont été destinés à :

- 130 projets dans le domaine des échanges artistiques et des événements sportifs et culturels ;

- une cinquantaine de projets relatifs à la coopération dans le domaine de la formation professionnelle et linguistique ;

- une cinquantaine de projets concernant les secteurs de l'agriculture, de l'environnement et de la pêche ;

- 46 dossiers relatifs à la coopération dans le domaine de la santé ;

- 33 dossiers concernant la coopération pour le développement économique et technologique ;

- 6 dossiers relevant de la sécurité et de la protection civile.

Avec les sommes émanant d'autres fonds de l'Etat (notamment les fonds de solidarité prioritaire), les fonds régionaux ou les fonds européens (programme INTERREG, FED), les financements apportés par les FCR assurent donc un « effet levier » pour des projets structurants

Un équilibre s'est désormais instauré entre le nombre de porteurs de projets relevant du secteur privé et celui des porteurs de projets relevant du secteur public.

La directive annuelle d'orientation de 2006 du ministère de l'outre-mer prévoit une participation plus active des FCR au développement économique et social durable des territoires ultramarins en accordant une part significative des crédits aux projets à portée économique et en développant la coopération en matière de sécurité.

Votre commission soutient cette initiative, mais ne peut que regretter la faiblesse des dotations dont ces fonds sont pourvus.

E. LE RENFORCEMENT DE L'ACTION DE L'UNION EUROPÉENNE AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

En vertu du second paragraphe de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction issue du traité d'Amsterdam, les régions ultrapériphériques de l'Union européenne, notamment constituées des quatre départements français d'outre-mer , bénéficient d'un traitement particulier.

A ce titre, ces départements sont éligibles à certains financements communautaires spécifiques qui constituent l'un des éléments importants de lutte contre leurs handicaps structurels multiples.

1. Une consommation des crédits communautaires en nette amélioration

Pour la période 2000-2006, les institutions européennes ont dégagé en faveur des départements et régions d'outre-mer -régions ultrapériphériques de l'Union européenne- plus de 3,368 milliards d'euros d'aides au titre des fonds structurels ^{18 ( * )} .

Pour la dernière année de cette période, les résultats de programmation et de consommation des crédits font apparaître , au 1 ^er septembre 2006, une réelle amélioration .

Cette amélioration est particulièrement perceptible en ce qui concerne la programmation , dont le taux global pour les quatre départements d'outre-mer atteint 89 % et s'élève même à 92,82 % en Guyane.

Le taux de consommation de ces crédits a nettement progressé en 2006, passant de 35,6 % à 58 %. La situation de chaque département doit cependant être individualisée : ainsi, à La Réunion, ce taux atteint 69,81 % alors qu'il s'élève seulement à 44,24 % en Martinique.

Ces résultats permettent d'envisager que l'ensemble des crédits communautaires sera effectivement utilisé pour conforter l'essor économique des départements d'outre-mer, même si tout risque de « dégagement d'office » de la part de la Commission européenne n'est pas pour autant exclu.

Répartition des fonds structurels 2000-2006 (en millions d'euros)
(au 1er septembre 2006)

	FEDER	%	FEOGA	%	FSE	%	IFOP	%	Total	%
Guadeloupe
Dotation	522 254		140 175		166 855		4 397		833 681
Programmation	441 459	84,50%	114 154	81,40%	151 062	90,53%	4 303	97,90%	710 978	85,28%
Consommation	261 802	50,10%	70 134	50,00%	100 109	60,00%	2 088	47,50%	434 133	52,07%
Guyane
Dotation	238 161		66 089		79 889		5 422		389 561
Programmation	221 682	93,10%	60 089	91,30%	74 638	93,40%	5 199	95,90%	361 608	92,82%
Consommation	128 362	53,90%	39 244	59,40%	27 618	34,60%	4 279	78,90%	199 503	51,21%
Martinique
Dotation	473 783		101 792		121 019		7 196		703 790
Programmation	403 547	85,20%	89 631	88,10%	109 275	90,30%	6 902	95,90%	609 355	86,58%
Consommation	193 202	46,00%	59 277	58,20%	55 208	45,60%	3 644	50,60%	311 331	44,24%
La Réunion
Dotation	823 386		290 611		459 735		14 369		1 588 101
Programmation	697 026	84,70%	264 569	91,00%	459 735	100%	12 807	89,10%	1 434 137	90,31%
Consommation	378 825	22,20%	165 118	56,80%	267 391	58,20%	5 485	38,20%	1 108 614	69,81%
Total DOM
Dotation	2 057 584		598 667		827 498		31 384		3 515 133
Programmation	1 763 714	86%	528 443	88%	794 710	96%	29 211	93%	3 116 078	89%
Consommation	962 191	47%	333 773	56%	450 326	54%	15 495	49%	2 053 581	58%

Source : ministère de l'outre-mer

2. Le cadre rénové de l'action communautaire en faveur des régions ultrapériphériques

L'année 2006 a vu se concrétiser plusieurs réformes des instruments communautaires intéressant directement les quatre départements et régions d'outre-mer en leur qualité de régions ultrapériphériques.

a) La réforme du POSEIDOM et des organisations communes de marché « banane » et « sucre »

En Martinique et en Guadeloupe, l'agriculture -en particulier avec la canne à sucre et la banane ^{19 ( * )} - reste, avec le tourisme, l'un des piliers de l'économie locale. Pour soutenir les productions locales et leur écoulement sur le marché européen, l'Union européenne a prévu de longue date un régime spécifique dont bénéficient les quatre départements français d'outre-mer. Ce régime a fait l'objet de profondes réformes en 2006.

Le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements d'outre-mer (POSEIDOM), dans son volet agricole, a fait l'objet d'une réforme intervenue par l'effet du règlement (CE) du Conseil n° 247/2006 du 30 janvier 2006.

Commun à l'ensemble des régions ultrapériphériques, le nouveau règlement intègre l'organisation commune de marché (OCM) viandes bovine, ovine et caprine ainsi que l'OCM sucre. Il prévoit une stabilisation des ressources financières allouées et une décentralisation de leur gestion vers les Etats membres, à charge pour eux de définir un programme cohérent de développement de l'agriculture, à partir d'une évaluation ex-ante des filières.

Le programme commun aux quatre DOM élaboré en concertation avec les organisations professionnelles a été transmis à la Commission en avril 2006. Il a été approuvé par le comité de gestion du programme le 19 septembre 2006. Ces quatre départements bénéficieront, pour la période 2007-2013, d'une enveloppe annuelle évoluant entre 125 et 146 millions d'euros.

Si la réforme de l'OCM « banane » est toujours en cours ^{20 ( * )} , celle concernant l'OCM « sucre » a été menée à bien dans le cadre du règlement (CE) n° 318/2006 du Conseil du 20 février 2006. L'objectif de cette réforme, entrée en vigueur le 1 ^er juillet 2006, est de diminuer la production européenne de sucre afin de respecter les règles définies par l'Organisation mondiale du commerce concernant les subventions à l'exportation et pour prendre en compte l'augmentation future des importations en provenance des pays ACP.

Pour les départements d'outre-mer, l'autorisation d'écoulement est fixée à 480.000 tonnes de sucre. Des mesures spécifiques les concernant sont désormais incluses dans le POSEI, qui prévoit une enveloppe financière totale de 59 millions d'euros à partir de 2010 , incluant une aide de compensation pour baisse des prix, d'un montant de 44 millions d'euros, et une aide à l'écoulement, pour un montant de 15,2 millions. La France est, en outre, autorisée à accorder des aides nationales à hauteur de 90 millions d'euros afin de compenser les effets de la réforme pour la filière.

La filière canne-sucre des départements d'outre-mer voit ainsi son avenir assuré jusqu'en 2015 .

b) La réforme des fonds structurels pour la période 2007-2013

A l'issue d'une procédure engagée dès 2003, l'Union européenne a profondément modifié sa politique régionale et les conditions d'emplois des fonds structurels, afin de favoriser davantage l'emploi et la croissance au cours de la période 2007-2013. A cet effet, cinq règlements communautaires ont été adoptés par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne en juillet 2006.

Déclinée en trois objectifs (« convergence », « compétitivité régionale et emploi » et « coopération territoriale européenne ») par le règlement (CE) n° 1083/2006 du Parlement européen et du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999, la nouvelle politique régionale et de cohésion européenne permettra d'offrir des concours de 308 milliards d'euros sur la période 2007-2013. Elle s'appuiera sur les trois fonds déjà institués dont les conditions de fonctionnement ont été modifiées : le fonds européen de développement régional (FEDER) ^{21 ( * )} , le fonds social européen (FSE) ^{22 ( * )} , le fonds de cohésion ^{23 ( * )} .

Les départements et régions d'outre-mer seront éligibles à deux objectifs :

- d'une part, l' objectif « convergence » , qui vise à « accélérer la convergence des États membres et régions les moins développés en améliorant les conditions de croissance et d'emploi par l'augmentation et l'amélioration de la qualité des investissements dans le capital physique et humain, le développement de l'innovation et de la société de la connaissance, l'adaptabilité aux changements économiques et sociaux, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement ainsi que l'efficacité administrative » ^{24 ( * )} .

A ce titre, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion bénéficieront d'un montant global indicatif de 3,191 milliards en euros constants. Ces territoires seront les seules régions françaises à bénéficier de ces dotations compte tenu du fait qu'elles disposent d'un produit intérieur brut inférieur à 75 % de la moyenne des régions européennes. Ce nouvel objectif permettra de maintenir et d'approfondir les actions qui pouvaient déjà être soutenues dans le cadre de l'ancien « objectif 1 » ;

- d'autre part, l 'objectif « coopération territoriale européenne », qui vise à « renforcer la coopération au niveau transfrontalier par des initiatives conjointes locales et régionales, à renforcer la coopération transnationale par des actions favorables au développement territorial intégré en liaison avec les priorités de la Communauté, et à renforcer la coopération interrégionale et l'échange d'expérience au niveau territorial approprié ».

La décision n° 2006/769/CE de la Commission européenne du 31 octobre 2006 a rendu les quatre départements d'outre-mer éligibles à cet objectif, au même titre que 32 départements métropolitains, dès lors qu'ils se situent aux frontières extérieures de l'Union européenne. Les quatre départements d'outre-mer devraient bénéficier d'une dotation d'environ 85 millions d'euros pour la période 2007-2013.

Compte tenu de l'accroissement, par rapport à l'initiative INTERREG, des moyens mis à disposition pour la réalisation de cet objectif, la nécessité d'un instrument juridique spécifique à la coopération transfrontalière s'est faite jour. A donc été donnée aux Etats membres de l'Union européenne, à leurs collectivités régionales ou locales ainsi qu'aux organismes de droit public, la possibilité de créer des groupements européens de coopération territoriale (GECT), dotés de la personnalité juridique, ayant pour objet « de faciliter et de promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale (...) entre ses membres (...) dans le but exclusif de renforcer la cohésion économique et sociale »25 ( * ).

La mission des GECT est essentiellement de mettre en oeuvre des programmes ou des projets de coopération territoriale cofinancés par la Communauté européenne au titre du FEDER, du FSE et du Fonds de cohésion. Cependant, ces groupements peuvent également réaliser d'autres actions spécifiques de coopération territoriale entre leurs membres, qui ne feraient pas l'objet d'une contribution financière communautaire.

Cet instrument se révèlerait bien adapté pour les collectivités territoriales de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion afin de promouvoir des actions de coopération avec les Etats ou territoires voisins. Votre commission souhaite donc que la France puisse prendre rapidement les dispositions nécessaires à l'application effective du règlement communautaire instituant le GECT qui doit rentrer en application au plus tard le 1er août 2007.

* ⁹ La Réunion ayant cependant été exclue, à la demande de ses élus, de cette dernière possibilité.

* ¹⁰ A la majorité des présents pour les demandes d'habilitation à adapter localement les lois et règlements ; à la majorité des membres de l'assemblée intéressée pour les demandes d'habilitation à fixer les règles.

* ¹¹ Voir le rapport n° 25 (2006-2007) de M. Christian Cointat au nom de la commission des lois, p. 220 et suivantes.

* ¹² Nom communément donné aux personnes -souvent de nationalité brésilienne- travaillant sur les sites d'orpaillage clandestin.

* ¹³ Remplacées depuis la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration par les obligations à quitter le territoire français (OQTF), qui sont désormais couplées aux décisions de refus de titre de séjour.

* ¹⁴ Voir l'article L. 111-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ¹⁵ Rapport n° 300 (2005-2006), précité, tome 1, p. 107.

* ¹⁶ Décret n° 2006-431 du 12 avril 2006.

* ¹⁷ Etaient représentés : Aruba, le Brésil, la Colombie, Cuba, Curaçao, Haïti, la Jamaïque, la Dominique, Porto-Rico, la République Dominicaine, Sint-Maarten, Saint-Vincent, Sainte-Lucie, le Suriname, le Venezuela et les Etats-Unis.

* ¹⁸ Fonds européen de développement régional (FEDER), fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), fonds social européen (FSE) et instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

* ¹⁹ En Martinique, 60 % de la main-d'oeuvre agricole est employée dans la filière banane, qui représente 47 % du PIB agricole de ce département.

* ²⁰ La Commission européenne a proposé, en septembre 2006, l'abolition de l'actuel régime d'aide compensatoire aux producteurs de bananes et pour un financement de mesures d'aide à la filière banane au sein du POSEI.

* ²¹ Règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement (CE) n° 1783/1999.

* ²² Règlement (CE) n° 1081/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1784/1999.

* ²³ Règlement (CE) n° 1084/2006 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2006 instituant le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1164/94.

* ²⁴ Article 3 du règlement (CE) n° 1083/2006.

* ²⁵ Règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale.