INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner, comme chaque année, le projet de loi de finances pour 2007. Pour la deuxième année d'application de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), certaines modifications ont été effectuées quant à l'architecture du budget présenté au Parlement.
Comme pour l'examen de la loi de finances pour 2006, la commission des lois s'est saisie pour avis de l'intégralité de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » , qui regroupe un ensemble hétérogène où se trouvent les crédits alloués aux services du Premier ministre et à certaines autorités administratives (programme « Coordination du travail gouvernemental »), ainsi que le budget affecté au ministère de la fonction publique (programme « Fonction publique »). Elle a également décidé de se saisir du programme n° 622 « Édition publique et information administrative » de la nouvelle mission « Publications officielles et information administrative » , dans lequel figure désormais les crédits alloués à la Documentation française et aux centres interministériels de renseignements administratifs -CIRA- (ancienne action n° 5 « Information administrative » du programme « Coordination du travail gouvernemental »).
Enfin, comme les années précédentes, le présent avis relatif au budget du ministère de la fonction publique constitue l'occasion pour la commission des lois de s'intéresser plus généralement à l'évolution de l'emploi public, ainsi que des charges de personnels de l'Etat et de la fonction publique . Votre rapporteur interviendra d'ailleurs en tant que rapporteur pour avis de la commission des lois dans le cadre du débat sur les effectifs organisé pour la deuxième année par le Sénat et qui prendra place lors de l'examen de l'article d'équilibre budgétaire.
A l'occasion de l'élaboration du présent avis, outre l'audition par la commission de M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, le 16 novembre 2006, votre rapporteur s'est déplacé une demi-journée dans les locaux du Médiateur de la République, M. Jean-Pierre Delevoye, pour le rencontrer et visiter en particulier la direction du développement territorial, chargée des relations avec les délégués du Médiateur, et la direction de la recevabilité des réclamations. Elle a également entendu M. Serge Lasvignes, Secrétaire général de Gouvernement, responsable des deux programmes de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », accompagné de M. André Ferragne, directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre.
I. L'ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE ET DES CRÉDITS DE LA MISSION
Pour 2007, le projet de loi de finances prévoit d'attribuer 0,56 milliard d'euros à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » en autorisations d'engagement et 0,53 milliard d'euros en crédits de paiements , répartis entre les programmes n° 129 « Coordination du travail gouvernemental » (383,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 358,27 millions d'euros en crédits de paiements) et n° 148 « Fonction publique » (175,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 173,73 millions d'euros en crédits de paiement). Le plafond d'emplois correspondant est fixé, à titre indicatif, à 2.531 équivalents temps plein travaillé (ETPT).
S'agissant de la mission « Publications officielles et information administrative », le programme « Edition publique et information administrative » est doté de 48,21 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Le plafond d'emplois de ce programme s'élève à 415 ETPT .
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MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » |
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Programme
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Programme
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Coordination du travail gouvernemental Coordination de la sécurité et de la défense Coordination de la politique européenne Coordination sectorielle Instances indépendantes Médiateur Défense et protection des libertés Conseil supérieur de l'audiovisuel Soutien
Stratégie et prospective
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Formation des fonctionnaires Action sociale interministérielle |
A. LE PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » : UN PÉRIMÈTRE MODIFIÉ ET UNE AMÉLIORATION DES OUTILS DE MESURE DE LA PERFORMANCE
Le programme « Coordination du travail gouvernemental » n'a pas pour objet le financement de politiques publiques, mais le regroupement des services assistant le chef du Gouvernement. Si le périmètre de ce programme évolue au sein du projet de loi de finances pour 2007, son contenu demeure hétéroclite, puisqu'il rassemble aussi bien les services administratifs du Premier ministre (Secrétariat général du gouvernement, Secrétariat général des affaires européennes...), que des autorités administratives indépendantes 1 ( * ) et des organismes chargés de fonctions de stratégie et de prospective (Centre d'analyse stratégique, Conseil d'analyse économique...).
1. L'évolution du périmètre du programme
L'architecture du programme « Coordination du travail gouvernemental » a été sensiblement modifiée au sein du projet de loi de finances pour 2007, l'action « Information administrative » ayant été transférée au sein de la nouvelle mission « Publications officielles et information administrative ».
La création de cette nouvelle mission répond à la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, appelant à la mise en conformité, à compter de l'année 2007, du budget annexe des Journaux officiels, qui constituait une mission mono-programme et ne respectait donc pas l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
En effet, le deuxième alinéa de cet article dispose qu'« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». La mission « Publications officielles et information administrative », créée par l'article 17 du projet de loi de finances pour 2007, rassemble ainsi dans une mission unique des actions publiques concourant à la politique d'information et d'accès au droit.
Aussi cette nouvelle mission comprend-elle deux programmes intitulés « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » et « Edition publique et information administrative », correspondant respectivement aux activités de la direction des Journaux officiels et de la Documentation française.
Afin de maintenir le suivi par la commission des lois des crédits consacrés à l'information administrative, examinés pour la première fois dans l'avis de votre rapporteur sur le projet de loi de finances pour 2006, le présent rapport pour avis examine également le programme « Édition publique et information administrative » de la nouvelle mission « Publications officielles et information administrative ».
Le responsable de ce programme, auquel sont alloués 48.215.000 euros de crédits de paiement au sein du projet de loi de finances pour 2007, est le directeur de la Documentation française, M. Olivier Cazenave. Le programme comporte trois actions, comme l'illustre le tableau suivant :
Les actions du programme
« Édition
publique et informations administratives »
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Intitulé de l'action |
Autorisation d'engagement |
Crédit
|
Emplois exprimés en ETPT |
|
Édition, diffusion, documentation |
32.239.200 |
32.239.200 |
286 |
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Renseignement administratif |
12.241.000 |
12.241.000 |
49 |
|
Soutien |
3.734.800 |
3.734.800 |
80 |
|
Total |
48.215.000 |
48.215.000 |
415 |
Source : projet annuel de performance de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
En outre, les crédits de la Commission interministérielle de la politique immobilière, qui figuraient au sein de l'action « Coordination du travail gouvernemental » du programme du même nom, ont été déplacés vers le programme « Dépenses immobilières des ministères » de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
2. L'augmentation modérée des crédits, à des fins de modernisation et de sincérité budgétaire
L'évolution du périmètre du programme « Coordination du travail gouvernemental » entraîne le transfert vers d'autres missions des crédits affectés, d'une part, à la Documentation française et aux CIRA, soit 30,4 millions d'euros de crédits de paiement dans la loi de finances pour 2006 et, d'autre part, à la Commission interministérielle de la politique immobilière, soit 21,38 millions d'euros de crédits de paiement dans la même loi de finances.
A périmètre constant, les dépenses du programme « Coordination du travail gouvernemental » connaissent une augmentation de 3,7 % 2 ( * ) en crédits de paiement et de 9,3 % en autorisations d'engagement. Cette progression est principalement due à l'augmentation des autorisations d'engagement de l'action « Coordination de la sécurité et de la défense », visant à permettre le lancement d'un programme interministériel de développement des produits de sécurité informatique (35 millions d'euros).
Elle correspond en outre à la réévaluation des dépenses immobilières des services du Premier ministre (action « Soutien », augmentation de 9 millions d'euros en crédits de paiement) et des effectifs des services du Médiateur de la République (augmentation de 2,5 millions d'euros des dépenses de personnel).
Crédits alloués au programme
« Coordination du travail gouvernemental »
par le
projet de loi de finances pour 2007
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Numéro et intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement (euros) |
Crédits de paiement
|
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01 Coordination du travail gouvernemental |
51.230.000 |
51.230.000 |
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02 Coordination de la sécurité et de la défense |
144.997.374 |
119.997.374 |
|
03 Coordination de la politique européenne |
10.831.180 |
10.831.180 |
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04 Coordination sectorielle |
16.290.000 |
16.290.000 |
|
06 Instances indépendantes |
4.155.000 |
4.155.000 |
|
07 Médiateur |
10.970.000 |
10.970.000 |
|
08 Défense et protection des libertés |
1.550.000 |
1.550.000 |
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09 Conseil supérieur de l'audiovisuel |
33.940.000 |
33.940.000 |
|
10 Soutien |
84.174.630 |
83.752.719 |
|
11 Stratégie et prospective |
25.558.068 |
25.558.068 |
|
TOTAUX |
383.696.252 |
358.274.341 |
Source : projet annuel de performance de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, contre l'avis du Gouvernement, un amendement supprimer, au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental », les crédits de personnel et de fonctionnement de la Commission d'indemnisation des victimes de spoliation 3 ( * ) , afin de les transférer vers la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », où figurent les dépenses d'intervention décidées par cette commission.
3. L'amélioration des indicateurs de performance
a) L'amélioration progressive des indicateurs de performance du programme « Coordination du travail gouvernemental »
Les objectifs et indicateurs de performance du programme « Coordination du travail gouvernemental » connaissent tout d'abord une évolution due au changement de périmètre de ce programme. En effet, les objectifs liés à l'action « Information administrative » ne figurent plus dans ce programme, puisque les crédits de cette action ont été transférés vers la mission « Publications officielles et information administrative ».
De nouveaux objectifs ont en outre été définis pour certaines actions du programme qui en étaient dépourvues lors du projet de loi de finances pour 2006.
• L'action
«
Médiateur
» est désormais assortie
d'un objectif portant sur
l'accessibilité au droit
,
dont l'indicateur porterait sur le pourcentage de dossiers traités en
moins de 130 jours. Cet indicateur sera renseigné à partir
des données issues du système automatisé de gestion des
dossiers du Médiateur de la République, le système
Poséïdon. La part des dossiers traités en moins de
130 jours s'élèverait à 60 % en 2006 et en 2007
et devrait atteindre 100 % en 2010.
• L'action «
Stratégie et
prospective
» comporte un nouvel objectif visant à
éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue,
mesuré par le taux de publications présentées par le
centre d'analyse stratégique dans les délais fixés soit
par le Premier ministre, soit par le programme de travail. Cet objectif serait
par ailleurs assorti d'un indicateur relatif à la diffusion
électronique des travaux du Conseil d'analyse stratégique,
fondé sur le nombre de visites du site
«
stratégie-gouv.fr
». Le nombre de ces
visites est évalué à 110.000 pour l'année 2007 et
devrait s'élever à 150.000 en 2008.
• L'action «
Coordination de la
sécurité et de la défense
» est
dotée d'un objectif portant sur l'amélioration de la
sécurité des systèmes d'information de l'Etat. Cet
objectif vise par conséquent l'activité de la direction centrale
de la sécurité des systèmes d'information (DCSSI) du
Secrétariat général de la défense nationale (SGDN).
Il est assorti d'un indicateur de performance consistant en une note de 0
à 5, mesurant la maturité globale en sécurité des
systèmes d'information de l'Etat. Selon le projet annuel de performance
de la mission, «
les niveaux de maturité effectifs et
adéquats sont déterminés par l'intermédiaire d'un
guide méthodologique et d'un questionnaire établis par la DCSSI
en collaboration avec les départements
ministériels
». La note de maturité globale en
sécurité des systèmes d'information de l'Etat
s'élèverait à 2,38 en 2006 et à 2,59 en 2007, la
cible étant fixée à 3,22 en 2010.
• Enfin, l'action «
Conseil
supérieur de l'audiovisuel
» comporterait un objectif
concernant l'accélération de la diffusion de la
Télévision numérique terrestre (TNT), qui serait
évalué, d'une part, par le pourcentage de la population ayant
accès à la TNT et, d'autre part, par le nombre des
équipements de réception TNT.
Votre rapporteur pour avis relève que seules deux des sept AAI rattachées au programme « Coordination du travail gouvernemental » sont dotées d'objectifs de performance. Certes, toutes ces autorités n'exercent pas une mission qui se prête aisément à la définition d'un objectif assorti d'indicateurs. Les autorités telles que le Comité consultatif national d'éthique jouent en effet essentiellement un rôle de réflexion. En revanche, M. Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, a considéré qu'un indicateur de performance pourrait être établi à l'égard de la Commission d'accès aux documents administratifs.
En outre, votre rapporteur pour avis avait préconisé en 2005 la création, pour l'action « Coordination du travail gouvernemental » et l'activité du Secrétariat général du Gouvernement, d'un objectif de performance portant sur la publication des textes réglementaires d'application des lois.
Indiquant à votre rapporteur pour avis que 65 % des décrets nécessaires à l'application des lois adoptées depuis le début de la douzième législature avaient été publiés au printemps 2006 4 ( * ) , M. Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, a estimé que pourrait être défini un objectif de performance mesurant la proportion des décrets d'application publiés dans un délai de six mois suivant la promulgation de la loi.
Il a par ailleurs expliqué que des efforts importants avaient été réalisés afin de réduire le retard de la France en matière de transposition des directives communautaires, précisant qu'un groupe de haut niveau, co-présidé par lui-même et par le secrétaire général aux affaires européennes, arrêtait un programme de transposition. M. Serge Lasvignes a déclaré que le retard de la France pour la transposition des directives relatives au marché intérieur de l'Union européenne ne dépassait pas 1,5 % des 1.600 directives en vigueur dans ce domaine et devait par conséquent respecter les exigences définies par le Conseil européen 5 ( * ) .
b) La pertinence des objectifs et indicateurs de programme « Édition publique et information administrative »
Les objectifs de performance du programme « Édition publique et information administrative de la nouvelle mission « Publication officielles et informations administratives » sont ceux qui avaient été définis pour l'ancienne action « Information administrative » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ils visent à :
- faciliter l'accès des usagers à l'information administrative à coût optimal (objectif n° 1) :
- améliorer l'information administrative du public diffusée par la Documentation française et les centres interministériels de renseignement administratif (objectif n° 2) ;
- assurer la progression de la diffusion des publications éditées par la Documentation française (objectif n° 3).
Certains indicateurs font déjà apparaître des résultats encourageants pour l'année 2005. Ainsi, l'indicateur relatif au coût unitaire de renseignement administratif sur « Allo 3939 », montre que ce coût s'est établi à 4,40 euros en 2005, pour une prévision fixée à 4,45 euros %. Le taux de satisfaction des visiteurs du site « service-public.fr » a atteint 97 % en 2005, alors que le taux prévu était de 96 %. Pour le même site, le nombre total de visites satisfaites s'élève à 28,8 millions, pour une prévision de 28 millions, la cible étant de 35 millions en 2007 et de 40 millions en 2008.
B. LE PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE » : LE BUDGET EN FORTE HAUSSE D'UN MINISTÈRE DONT L'ACTIVITÉ EST ESSENTIELLEMENT TOURNÉE VERS LA MISE EN oeUVRE DES ACCORDS DU 25 JANVIER 2006
Structuré autour de deux actions, « Formation des fonctionnaires » (action n° 1) et « Action sociale interministérielle » (action n° 2), ce programme est doté de 175,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 173,73 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2007, représentant respectivement une hausse de 26 % et 27 % par rapport à 2006 . Cette forte augmentation des crédits s'explique principalement par une politique volontariste du Gouvernement en matière d'action sociale interministérielle, découlant des accords conclus par le ministre de la fonction publique avec trois organisations syndicales 6 ( * ) ainsi que, plus mécaniquement, par l'abondement par le budget général de l'Etat d'une partie du montant des prestations d'action sociale jusqu'à présent assurée par le fonds de roulement de la Mutualité fonction publique .
Les crédits de personnels alloués à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ne figurent toujours pas parmi le programme « Fonction publique » . Ils sont, comme l'an dernier, globalisés avec l'ensemble des dépenses de personnels des services généraux du Premier ministre au sein du titre 2 du programme « Coordination du travail gouvernemental » (action n° 4 « coordination sectorielle ») 7 ( * ) .
Le choix effectué par le Gouvernement de regrouper les crédits de personnels de la DGAFP avec ceux de l'ensemble des autres services du Premier ministre permet tout d'abord d'éviter la fixation d'un plafond d'emplois pour un trop faible effectif, une taille critique minimum de masse salariale associée à chaque programme étant nécessaire et la DGAFP n'employant au 1 er juillet 2006 qu'environ 160 agents, parmi lesquels onze mis à disposition sans remboursement d'autres administrations. Il s'agit ainsi de mutualiser et optimiser les ressources et les moyens des services du Premier ministre.
Ensuite, certaines des missions de la DGAFP ne relèvent ni de la formation des fonctionnaires ni de l'action sociale interministérielle, mais consistent en la définition de la politique statutaire et de règles de gestion des ressources humaines communes aux trois fonctions publiques, ce qui correspond à une fonction de conception et de coordination justifiant le rattachement du personnel de la DGAFP au programme « Coordination du travail gouvernemental ».
Le choix de cette répartition des crédits du ministère de la fonction publique conduit à la ventilation de crédits , qui s'élèvent à 4,42 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007, du programme « Coordination du travail gouvernemental » vers le programme « Fonction publique ».
S'agissant de la responsabilité du programme, votre commission constate, comme l'an dernier, qu'elle a été confiée au Secrétaire général du Gouvernement .
Tant M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, que M. Serge Lasvignes, secrétaire général du gouvernement, considèrent que cette solution est souhaitable et qu'elle ne pose aucune difficulté particulière.
Ainsi, lors de son audition devant la commission des lois, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a indiqué qu'il avait été estimé cohérent de confier la responsabilité de la mission « Direction de l'action du gouvernement » à une seule autorité, le choix s'étant dès lors légitimement porté sur le Secrétaire général du gouvernement. Il a ajouté qu'en pratique le directeur général de l'administration et de la fonction publique détenait la responsabilité opérationnelle des actions menées par le ministère de la fonction publique.
M. André Ferragne, directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, a quant à lui précisé, lors de son audition par votre rapporteur, que la responsabilité du secrétaire général du gouvernement se justifiait d'autant plus que les personnels de la direction générale de l'administration et de la fonction publique relevaient des services du Premier ministre et étaient mis à la disposition du ministre de la fonction publique.
1. Des crédits en forte hausse du fait principalement d'une politique active du ministère de la fonction publique en matière d'action sociale interministérielle
Depuis plusieurs années, le budget d'intervention du ministère de la fonction publique était plutôt stable (+/- 5 %), même si l'action sociale interministérielle jouissait fréquemment mais modestement d'une hausse de ses dotations.
Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit cette fois-ci une augmentation considérable des crédits du programme « Fonction publique », à hauteur de 27 %, principalement due à une hausse de 52,51 % de la dotation affectée à l'action sociale interministérielle .
Crédits alloués au programme
« Fonction publique »
par le projet de loi de finances
pour 2007
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Intitulé |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
Action n° 1 : Formation des fonctionnaires |
71 638 240 |
71 638 240 |
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dont sous action : ENA |
31 500 000 |
31 500 000 |
|
dont sous action : IRA |
32 614 821 |
32 614 821 |
|
dont sous action : formation. interministérielle, études et communication |
7 523 419 |
7 523 419 |
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Action n° 2 : Action sociale interministérielle |
103 461 794 |
102 094 077 |
|
dont sous action : Handicap |
0 |
0 |
|
dont sous action : Aide aux familles |
54 603 794 |
54 603 794 |
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dont sous action : Retraités |
27 426 172 |
27 426 172 |
|
dont sous action : Logement et restauration |
19 731 828 |
18 364 111 |
|
dont sous action : sections régionales interministérielles d'action sociale |
1 700 000 |
1 700 000 |
|
Total |
175 100 034 |
173 732 317 |
Source : données du ministère de la fonction publique.
15 des 35 millions d'euros d'augmentation prévus par le projet de loi de finances pour 2007 pour l'action sociale interministérielle s'expliquent tout d'abord par le fait que le budget de l'Etat couvrira désormais le financement d'une plus grande partie des dispositifs d'aide aux familles, jusqu'à présent assuré par le fonds de roulement de la Mutualité fonction publique 8 ( * ) .
Ensuite, il est procédé à la mise en place et au déploiement d'un nouveau dispositif d'aides à la famille : le chèque emploi service universel (CESU).
Instauré en 2006, cette nouvelle prestation d'action sociale est destinée à prendre en charge une partie des frais de garde des enfants âgés de moins de trois 9 ( * ) . Elle est dotée de 17,75 millions d'euros par le projet de loi de finances pour 2007, contre 8,5 millions en 2006. Comme l'indique le projet annuel de performances, « une partie de cette enveloppe, nécessaire à la couverture de la dépense en 2007, a été obtenue par transfert sur le programme « Fonction publique » des crédits consacrés par les ministères à la prestation pour la garde de jeunes enfants puisque cette dernière est remplacée par la nouvelle prestation et, par conséquent, disparaît au 1 er janvier 2007 » . En 2005, la prestation pour la garde des jeunes enfants bénéficiait de 4,5 millions d'euros.
Le protocole d'accord signé en matière d'action sociale par le ministre de la fonction publique avec certains syndicats le 25 janvier 2006 reprenait la mise en place de ce dispositif, en définissant un calendrier précis (circulaire élaborée en juin 2006 et notification du marché avant le 15 août pour les premières utilisations du CESU en septembre) qui a été respecté, le droit à cette prestation étant ouvert depuis le 1er septembre 2006 . Si cette nouvelle prestation s'adresse à tous les agents de l'Etat, le montant de l'aide accordée est toutefois modulé en fonction de leurs ressources et de leur situation familiale.
En outre, également inscrite dans le protocole d'accord relatif à l'action sociale, une politique de réhabilitation des restaurants inter-administratifs a été engagée, le projet de loi de finances pour 2007 prévoyant pour cette mesure une dotation de 10,26 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 8,89 millions d'euros en crédits de paiement. Elle est en partie couverte par le transfert des crédits consacrés par les ministères à la rénovation et la construction des restaurants inter-administratifs sur le programme « Fonction publique », dans lequel tous les crédits d'investissement destinés à cette politique sont désormais inscrits.
Cette enveloppe devrait permettre de poursuivre les opérations débutées en 2006 à Châteauroux, Colmar, Grenoble, Orléans, Périgueux et Toulouse, et d'en démarrer deux nouvelles à Bobigny et Paris.
La prestation « aide à l'installation des personnels de l'Etat » (AIP) , qui vise à prendre en charge par l'employeur public une partie des dépenses engagées par les agents au moment de leur installation, connaît également une importante rénovation prévue dans l'accord du 25 janvier 2006 sur l'action sociale et entrée en vigueur au 1er juillet 2006 . Comme prévu déjà l'an dernier dans la loi de finances pour 2006, cette prestation doit être étendue à l'ensemble du territoire -cette aide ne bénéficiant jusqu'à présent qu'aux agents affectés en Ile-de-France, en région Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les zones urbaines sensibles- et revalorisée pour les agents qui en sont d'ores et déjà bénéficiaires, principalement ceux employés en Ile-de-France.
Lors de son audition par la commission des lois, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a précisé que le montant de cette prestation était passé de 609 à 700 euros en Ile-de-France, en Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les zones urbaines sensibles, et était créé à 350 euros dans les autres régions.
Selon les estimations du ministère de la fonction publique, cette réforme de l'aide à l'installation des personnels de l'Etat devrait se traduire par une augmentation significative du nombre de ses bénéficiaires , qui devrait s'élever à 11.000 en année pleine. Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit à cet effet une enveloppe de près de 7 millions d'euros.
Enfin, le développement de l'aide au paiement du dépôt de garantie (LOCA-PASS) 10 ( * ) devrait également se poursuivre au cours de l'année 2007. Une dotation de 2,5 millions d'euros (contre 500.000 euros en 2006) est prévue à cet effet par le projet de loi de finances, le ministère de la fonction publique estimant à 30.000 le nombre de bénéficiaires pour cette nouvelle prestation en 2007 .
D'après les réponses du ministère au questionnaire budgétaire de votre rapporteur, la garantie LOCA-PASS devrait, à terme, remplacer le prêt à l'installation des personnels.
S'agissant de la formation des fonctionnaires , le projet de loi de finances prévoit une hausse des crédits de 2,58 % , dont +1,1 % pour le financement de l'Ecole nationale de l'administration (ENA) et des Instituts régionaux d'administration (IRA).
La réforme de l'ENA qui s'appuie sur les travaux de la commission présidée par M. Yves-Thibault de Silguy et chargée par le ministre de la fonction publique de « proposer les axes d'une réforme ambitieuse » pour cette école 11 ( * ) , est toujours en cours et s'est manifestée, en 2006, par l'aboutissement de plusieurs projets :
- la nouvelle scolarité de l'ENA s'applique depuis le 1 er janvier 2006 à la promotion d'élèves entrés à cette date. Le nouveau cursus est axé autour de trois thématiques : l'Europe, l'administration des territoires et la gestion publique ;
- le module de formation commune entre l'ENA et l'Institut national des études territoriales (INET) , relatif à l'« administration territoriale », a été mis en oeuvre au cours du deuxième semestre 2006. Les élèves ont 132 heures de cours en commun, avec pour objectif de provoquer une « amorce de coopération entre des hauts fonctionnaires de l'Etat et des collectivités . » 12 ( * )
- du point de vue de la restructuration immobilière de l'ENA, l'immeuble situé 13 rue de l'Université à Paris et jusqu'à présent affecté à l'école a été vendu par le Gouvernement, pour un montant de 46,35 millions d'euros, sur le fondement de l'article 49 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie 13 ( * ) . Racheté en décembre 2005 par la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP), le bâtiment fait actuellement l'objet d'une convention d'occupation avec l'ENA qui devrait prendre fin au plus tard au début 2007.
La réforme de l'ENA devrait se poursuivre en 2007, avec en particulier la mise en oeuvre de sa scolarité rénovée pour la deuxième année de formation des élèves entrés cette année.
Le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait initialement une augmentation de la dotation de l'ENA de 600.000 euros, au titre de dépenses liées aux revalorisations salariales, à certaines charges pédagogiques relatives à la mise en oeuvre de la nouvelle scolarité ainsi qu'au Centre d'études économiques de Strasbourg (CEES). Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques , respectivement présentés par la commission des lois et M. Louis Giscard d'Estaing, tendant à supprimer cette hausse des crédits alloués à l'ENA , estimant que cette école devait, du point de vue de l'exemplarité, également être soumise à des contraintes budgétaires.
S'agissant des IRA , le projet de loi de finances pour 2007 prévoit une hausse de son enveloppe de 100.000 euros, au titre de la réforme de la déconcentration de l'organisation des concours .
D'après les informations fournies par le Gouvernement, une réforme des IRA est en cours afin de mieux répondre aux attentes des élèves et des administrations employeurs et de mieux renforcer l'attractivité de ce concours.
Cette réforme s'effectue par le biais de trois projets distincts :
- faire évoluer le contenu du concours en l'axant davantage sur « des matières spécifiques», afin de modifier le profil des lauréats et l'adapter au mieux aux postes de gestionnaires proposés lors de leur recrutement ;
- confier pour partie les modalités d'organisation du concours aux IRA , afin d'en réduire les délais et d'améliorer l'attractivité du concours en donnant une assurance aux candidats de la localisation de l'institut dans lequel ils étudieront et de l'espace géographique dans lequel ils seront susceptibles d'être affectés. Les candidats choisiront ainsi l'IRA dans lequel ils souhaitent être recrutés. La DGAFP restera toutefois compétente pour l'élaboration des actes réglementaires relatifs aux concours et l'organisation des épreuves d'admissibilité afin de garantir le caractère national du recrutement. Les nouvelles modalités d'organisation du concours devraient entrer en vigueur pour les concours ouverts en 2007 ;
- engager une réforme de la formation assurée par les IRA , en distinguant un tronc commun assurant la maîtrise des compétences communes à tout attaché et une période d'approfondissement dans trois univers professionnels interministériels -l'administration centrale, l'administration territoriale et l'administration scolaire et universitaire- leur permettant d'être mieux préparés à leurs futures fonctions.
Enfin, une nouvelle dépense de 1,2 millions d'euros est également inscrite en dépenses de personnels dans le programme « Fonction publique » pour 2007. Elle vise à couvrir le financement de la rémunération des fonctionnaires assurant des actions de formation.
En effet, comme indiqué dans le bleu budgétaire, ces crédits représentent les deux tiers de la dotation estimée pour la formation interministérielle déconcentrée. Le recours à des fonctionnaires pour formateurs a été décidé par le ministère de la fonction publique qui espère ainsi mieux adapter les formations aux besoins des services déconcentrés, tout en optimisant leur coût.
2. Une réduction considérable des objectifs de performance
Neuf objectifs de performance avaient été retenus pour le programme « Fonction publique » dans le budget 2006. Le projet de loi de finances pour 2007 n'en prévoit désormais plus que trois , cette réduction étant principalement due aux recommandations de Didier Migaud et Alain Lambert dans leur rapport remis au Gouvernement en 2006 sur « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances ». Ces derniers invitaient en effet à une simplification des indicateurs prévus dans les projets de loi de finances et à donner du sens à la démarche de performance, constatant que les indicateurs étaient « trop nombreux, insuffisamment fiables, parfois difficiles à renseigner et pouvant, ponctuellement, biaiser la conduite de l'action publique. » Ils rappelaient également que la performance était « issue d'une démarche qui consiste, pour chaque programme, à définir une stratégie et des objectifs illustrés par des indicateurs ».
Le Gouvernement a donc décidé de réduire, non seulement le nombre d'indicateurs, mais surtout celui des objectifs associés au programme « Fonction publique ».
Les trois objectifs, auxquels deux indicateurs sont associés pour chacun d'entre eux, sont :
- objectif n° 1 : promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l'Etat - indicateurs : transparence de l'emploi public pour les administrations de l'Etat ; nombre de cadres concernés par le dispositif de rémunération à la performance ;
- objectif n° 2 : optimiser la formation initiale des fonctionnaires - indicateurs : dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA ; dépenses consacrées à la formation initiale à l'ENA ;
- objectif n° 3 : optimiser la gestion des prestations d'action sociale interministérielle - indicateurs : pourcentage des restaurants inter-administratifs de la région Centre dont le coût de revient d'un repas est ajusté aux normes habituelles de la profession en matière de restauration collective 14 ( * ) ; coût de gestion du prestataire extérieur en charge de la gestion de certaines prestations d'action sociale.
Si votre rapporteur considère que le nombre d'objectifs et d'indicateurs pouvait en effet être réduit pour le présent programme , elle estime qu'il est désormais insuffisant et regrette surtout que les indicateurs conservés se contentent, pour l'essentiel, de mesurer la performance de l'action ministérielle au regard du seul coût de la mesure . Ainsi en est-il notamment des indicateurs tendant à mesurer l'optimisation de la formation initiale des fonctionnaires en fonction des seules dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA ou à l'ENA. En effet, la maîtrise du coût de ces formations ne saurait en aucun cas suffire à la satisfaction des contribuables si elle ne s'accompagne pas d'une certaine qualité des formations suivies par les élèves. Or, ces deux indicateurs visent uniquement à s'assurer de la stabilité, voire la réduction de ces coûts de formation. Votre rapporteur rappelle d'ailleurs que, parallèlement à la mesure du coût de la formation initiale, le projet de loi de finances pour 2007 avait, au moins pour les IRA, retenu pour objectif l'amélioration de la formation délivrée dans ces instituts, avec pour indicateur une enquête annuelle externe auprès des administrations et des anciens élèves de ces instituts. Si la construction et l'analyse de cette enquête auraient certainement nécessité la plus grande vigilance afin d'en éviter les biais, elle aurait eu le mérite de prendre en compte, non seulement le coût mais également la qualité de la formation initiale suivie par ces futurs fonctionnaires.
Votre rapporteur se félicite en revanche du choix du premier objectif (« promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l'Etat ») qui devrait permettre de mesurer efficacement la performance du ministère de la fonction publique dans son rôle de coordonnateur en matière de gestion des ressources humaines . Les deux indicateurs correspondent d'ailleurs à deux des principales actions menées depuis plusieurs années par le ministère dans ce domaine (transparence de l'emploi public pour les administrations de l'Etat, nombre de cadres concernés par le dispositif de rémunération à la performance 15 ( * ) ).
* 1 Le Comité consultatif national d'éthique, le Médiateur de la République, la Commission d'accès aux documents administratifs, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la Commission nationale consultative du secret de la défense nationale et le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
* 2 De 344,262 à 357,274 millions d'euros de crédits de paiement.
* 3 Les crédits de cette commission figurent au sein de l'action 6 du programme, regroupant des instances indépendantes.
* 4 Ce taux s'élevait à 60 % en novembre 2005.
* 5 Le Conseil européen a fixé le plafond du déficit de transposition à 1,5% des directives.
* 6 Voir le B du III du présent rapport.
* 7 L'action « Coordination sectorielle » ne regroupe plus pour 2007 que les crédits de rémunération de la DGAFP et de la direction du développement des médias -DDM. Dans la loi de finances initiale pour 2006, elle comprenait également les crédits du Conseil d'analyse économique, le Conseil d'orientation des retraites et le Conseil d'analyse de la société, lesquels figurent désormais dans l'action n° 11 « Stratégie et prospective ». Voir le A du présent I.
* 8 Comme l'indiquent MM. François Marc et Michel Moreigne, dans leur rapport spécial relatif à la mission « Direction de l'action du Gouvernement », le financement des prestations d'aide à la famille n'aurait pu être assuré à cette hauteur par le fonds de roulement de la Mutualité fonction publique dans la mesure où celui-ci est estimé à 4,45 millions d'euros fin 2006.
* 9 Les chèques emploi service universel devraient permettre de rémunérer partiellement une assistante maternelle, une garde à domicile ou les frais de garde en crèche.
* 10 Pour rappel, cette aide vise à offrir une avance, sous forme de prêt sans intérêt et remboursable sur une durée maximale de 36 mois, destinée à financer le dépôt de garantie exigée en cas de location. Le montant de l'aide correspond au montant du dépôt de garantie exigé par le bailleur.
* 11 Voir l'avis n° 104-tome II (Sénat, 2005-2006) de Mme Jacqueline Gourault fait au nom de la commission des lois, sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » pour 2007, pp. 18-20.
* 12 Propos de M. Dominique Lagrange, responsable pédagogique de l'INET, reproduits dans un article de la Gazette des communes du 24 juillet 2006, « INET : la promotion « Monod » inaugure le rapprochement avec l'ENA ».
* 13 Une disposition législative s'était en effet avérée nécessaire pour effectuer cette aliénation, dans la mesure où, l'immeuble ayant été affecté à un service public et ayant fait l'objet d'un aménagement à cet effet, il appartenait au domaine public et était en conséquence inaliénable et imprescriptible. Voir l'avis n° 437 (Sénat, 2004-2005) de M. François-Noël Buffet fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie ainsi que l'avis précité n° 104-tome II (Sénat, 2005-2006) de Mme Jacqueline Gourault.
* 14 Une expérimentation est en effet en cours dans la région Centre pour que le coût de revient d'un repas dans le restaurant inter-administratif (calculé sur la base du coût des denrées, du personnel et de l'exploitation) soit conforme aux normes habituelles de la profession en matière de restauration collective (entre 6,01 euros pour une activité journalière de 1.000 repas par jour et 7,66 euros pour une activité journalière de 100 repas par jour).
* 15 S'agissant du développement de la rémunération à la performance pour certains personnels, voir le B du III du présent avis.