Projet de loi de finances pour 2007 : Administration générale et territoriale de l'État

III. LA CONDUITE ET LE PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR

1. La réduction du nombre d'objectifs et d'indicateurs

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » dont le responsable est le secrétaire général du ministère de l'intérieur, rassemble les fonctions d'état-major et de gestion des moyens concourant à la réalisation des autres programmes pilotés par ce ministère. Les services dont les activités sont retracées par les actions du programme sont les cabinets des ministres, l'inspection générale de l'administration (IGA), le secrétariat général et la direction des libertés publiques et des affaires juridiques.

Le nombre des objectifs et indicateurs de performance connaît une diminution par rapport au projet de loi de finances pour 2006, puisqu'il passe de 7 objectifs et 18 indicateurs à 5 objectifs et 9 indicateurs, ce qui semble suffisant et surtout plus propice à la définition d'outils pertinents, que les services pourront s'approprier.

Objectifs et indicateurs du programme
« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »

Objectif	Indicateur(s)
1. Assurer une activité d'expertise, d'audit et de contrôle réactive et opérationnelle	Pourcentage des travaux de l'IGA n'ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de 6 mois (cible 2007 : 40 %)
2. Améliorer la performance du ministère en systèmes d'information et de communication	- Respect des échéances de livraison des études et des applications ; - Nombre d'heures d'indisponibilité des systèmes d'information et de communication
3. Améliorer l'adaptation des processus d'affectation aux besoins des autorités d'emploi en recherchant la meilleure adéquation profil/poste	- Taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste ; - Fiabilité des schémas d'emploi des responsables de programmes au regard de leur exécution en gestion
4. Améliorer la gestion immobilière du ministère	- Taux de livraison dans les délais prévus ; - Taux de livraison ne dépassant pas le budget prévu (cible 2007 : 65 %) ; - Coût de la construction au m ^2 (cible 2008 : 2.400 €).
5. Améliorer la défense juridique de l'Etat	Taux de règlement amiable des dossiers

Deux objectifs n'ont pas été maintenus : l'objectif « optimiser le coût du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », en raison de l'élaboration d'un indicateur interministériel d'efficience », et l'objectif portant sur l'amélioration de la fourniture d'expertise aux préfectures, services de police et autres directions en matière de libertés publiques, à défaut de système d'information adéquat.

2. Une politique de gestion immobilière dynamique

L'action 5 « Affaires financières et immobilières » comprend les missions de conception et de mise en oeuvre de la politique immobilière du ministère de l'Intérieur, l'entretien et la gestion du patrimoine de l'administration centrale, ainsi que la gestion du patrimoine de l'action sociale. Les effectifs de cette action sont ceux de la direction de l'évaluation de la performance et des affaires immobilières, soit 276 équivalents temps plein travaillés, et du contrôle financier près le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (12 ETPT).

Le ministère entend moderniser la gestion de son patrimoine immobilier en mettant en place une nouvelle application informatique permettant de réaliser des bilans fiables, y compris pour les sites déconcentrés.

a) L'évolution des biens immobiliers relevant de l'administration centrale

Le parc immobilier de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire comporte 11 localisations à Paris et en Ile-de-France et 10 en province, représentant un total de 279.000 m ² . Les biens sont cependant concentrés à Paris et en Ile-de-France, avec une superficie de 221.000 m ² (79,2 % du total), dont 60 % en propriété et 40 % en location.

De 2001 à 2006, pour faire face à des missions nouvelles, résultant notamment de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002, et pour regrouper sur un site unique les services de police (police judiciaire, service de coopération technique internationale de police) de nouvelles locations ont été effectuées. Les derniers transferts de services ont été réalisés en 2006, tous les offices de la direction centrale de la police judiciaire étant désormais installés sur le site de Nanterre, qui a également accueilli le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance.

Par ailleurs, le schéma directeur des implantations immobilières des services et directions de l'administration centrale prévoit l'organisation de cette dernière selon quatre pôles : le pôle Beauveau dit pôle décisionnel, l'administration, la police opérationnelle et le renseignement.

Ce schéma directeur a été élaboré à l'issue d'une étude réalisée en 2005, mettant en évidence plusieurs problèmes tels que l'éclatement des services et la vétusté des implantations, l'impossibilité de réaliser une mise en conformité avec les normes de sécurité sur des sites occupés et la part excessive des loyers dans le budget de fonctionnement.

La première phase de ce schéma directeur a été mise en oeuvre en 2006 avec la location d'un immeuble à Levallois-Perret, destiné à accueillir le pôle du renseignement (direction centrale des renseignements généraux, direction de la surveillance du territoire, division nationale anti-terroriste). Pour ce site, le ministère a finalement choisi de souscrire une location avec option d'achat. Les dépenses liées à cette location sont évaluées à 14,53 millions d'euros au sein du projet annuel de performance de la mission AGTE pour l'année 2007.

L'installation des services de renseignement à Levallois-Perret en 2007 permettra de réaliser quelques cessions sur le site de Beauveau.

b) L'évolution des biens immobiliers relevant de l'administration territoriale

Le parc immobilier de l'administration territoriale représente près de 2 millions de mètres carrés, comprenant des bureaux, des résidences, des logements de fonction, des garages et des ateliers-garages.

Ce parc est constitué à 75 % de biens bénéficiant du régime de mise à disposition défini par les lois de décentralisation de 1982 et 1985, à 15 % de biens détenus en propriété et à 10 % de locations.

En raison de la forte proportion d'immeubles mis à disposition, le parc évolue peu. Néanmoins, quelques cessions ont été réalisées au cours des dernières années et plusieurs sont en cours.

Cessions réalisées depuis 2004

Nature du bien	Année	Montant de la cession	Surface
Immeuble sis 26 rue du Chef de Ville à La Rochelle (Charente-Maritime)	2004	550.000 €	416 m ^2
Franctions de tréfonds de terrains pour la réalisation de la ligne B du métro toulousain (Haute-Garonne)	2004	3.165 €	1.004 m ^2
Immeuble de la sous-préfecture de Cherbourg sis 13 et 15 rue du Suaire (Manche)	2004	244.000 €	754 m ^2
Immeuble 8 rue du Bal à Rodez (Aveyron)	2005	68.450 €	135 m ^2
Locaux rue Durand à Montpellier (Hérault)	2006	115.000 €	170 m ^2
Couvent Saint-François à Bastia (Haute-Corse)	2006	570.000 €	2.528 m ^2
Total des ventes		1.550.615 €	5.007 m²
Source : ministère de l'intérieur.

Cessions en cours sur l'exercice 2006

Nature du bien	Estimation de la valeur vénale	Montant des recettes attendues pour le ministère	Surface
Terrain (immeuble en péril) sis rue de Reims à La-Ferté-Milon (Aisne)	82.500 €	62.262 €	682 m ^2
Logement sis 24 rue Armagnac à Carcassone (Aude)	210.000 €	178.500 €	189 m ^2
Place du marché aux Fleurs à Montpellier (Hérault)	2.470.000 €	2.099.500 €	1.732 m ^2
Rue Ernest Michel à Montpellier (Hérault)	En cours	En cours	En cours
Terrain sis 104 rue Gabriel Péri à Saint-Denis (Seine-Saint-Denis)	1.300.000 €	1.105.000 €	1.233 m ^2
Total attendu	4.062.500 €	3.445.262 €	3.836 m²
Source : ministère de l'intérieur.

Les acquisitions réalisées pour l'administration territoriale restent marginales. Elles sont essentiellement liées aux décisions de réimplantations de certains conseils généraux, dont l'administration territoriale occupe une partie des locaux. Dans ces rares cas, l'administration territoriale peut acquérir pour un euro symbolique les surfaces qu'elle occupe déjà et à titre onéreux celles que libère le conseil général, si elles répondent à un besoin réel. Tel pourrait être le cas des locaux de la préfecture d'Ille-et-Vilaine.

3. L'augmentation des activités contentieuses du ministère de l'intérieur

L'action 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » porte sur le traitement des dossiers pré-contentieux et contentieux -à l'exception des contentieux des élections- qu'il s'agisse de recours pour excès de pouvoir ou de dossiers faisant intervenir la responsabilité de l'Etat, et sur la protection juridique des fonctionnaires en application des dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

La mise en oeuvre de cette action revient à la sous-direction du conseil juridique et du contentieux de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, qui délègue aux échelons déconcentrés les moyens financiers nécessaires au règlement des dossiers.

Cette action est dotée de 82,39 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, correspondant à des dépenses de fonctionnement réparties entre :

- une dotation « contentieux » (75,2 millions d'euros), destinée à financer les dépenses liées à l'engagement de la responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial ^{47 ( * )} , (frais de poursuite et de contentieux, honoraires d'avocats, experts et autres auxiliaires de justice, indemnisation) ;

- une dotation « protection des fonctionnaires » (7,2 millions d'euros) ; cette obligation légale et statutaire se concentre sur les personnels de police (90 % des dépenses sont effectuées par les secrétariats généraux pour l'administration de la police). Cette dotation finance notamment les frais de poursuite et de contentieux, les honoraires d'avocats, d'experts et d'autres auxiliaires de justice, les dommages-intérêts et indemnités et le règlement des frais irrépétibles que le fonctionnaire protégé a été condamné à payer par une juridiction civile ou pénale.

S'agissant des crédits de contentieux, auparavant évaluatifs, la LOLF entraîne leur transformation en crédits limitatifs. Aussi le ministère de l'intérieur a-t-il pris des mesures visant à maîtriser les dépenses : instruction demandant aux préfectures d'accorder une priorité à l'exécution des décisions de justice, définition des critères de recours à la procédure de transaction amiable (caractère irréfutable de l'engagement de la responsabilité de l'Etat), veille juridique en matière de reconduite à la frontière.

L'activité contentieuse de l'administration centrale du ministère de l'intérieur (hors contentieux électoral et contentieux des collectivités locales) a connu en 2005 une augmentation essentiellement liée aux recours relatifs aux refus d'asile territorial. Au total, 9.801 dossiers ont été traités en 2005, contre 12.851 en 2004, année au cours de laquelle un dispositif exceptionnel avait été mis en place pour le traitement des recours liés aux refus d'asile territorial.

Activité contentieuse de l'administration centrale
du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire depuis 2004
(hors contentieux électoral et contentieux des collectivités territoriales)

	2001	2002	2003	2004	2005
Nombre de dossiers enregistrés % d'augmentation par rapport à l'année précédente	8.404 + 28 %	8.125 - 3 %	10.583 + 30 %	10.119 - 4,4 %	11.673 + 15 %
Nombre de dossiers terminés % d'augmentation par rapport à l'année précédente	7.489 + 12,7 %	8.010 + 6,9 %	7.244 - 9,6 %	12.851 + 77,4 %	9.801 + 15 %
Stock au 31 décembre de l'année considérée Evolution en % par rapport à l'année précédente	3.987 + 29 %	4.102 + 3 %	7.441 + 81 %	6.288 - 15,8 %	8.026 + 27 %

En 2005, le nombre de référés a connu une forte augmentation avec 700 dossiers enregistrés (contre 547 en 2004 et 409 en 2003) dont 600 référés en police administrative (8.390 portant sur le permis de conduire et le reste sur des expulsions ou des refus d'entrée sur le territoire), 48 référés en matière de fonction publique et de marchés publics et une cinquantaine de référés en matière de contentieux déconcentrés (refus de concours de la force publique, attroupements et rassemblements).

Les recours contre les retraits de points du permis de conduire augmentent très fortement, avec 5.721 recours reçus en 2005 contre 2.324 en 2004 (+ 146,2 %). L'aggravation des sanctions prévue par la loi n° 2003-495 du 12 juin 2005 renforçant la lutte contre la violence routière ^{48 ( * )} impliquerait l'essentiel de cette hausse.

Face à l'accroissement du volume des contentieux, le ministère de l'intérieur a mis en place des procédures de prévention, visant par exemple à améliorer la connaissance de la jurisprudence par l'édiction d'une circulaire sur le contentieux des refus de concours de la force publique.

En outre, les services développent le recours à la transaction amiable , fortement utilisée pour le règlement des dossiers relatifs au refus de concours de la force publique. Le taux de règlement amiable des dossiers (nombre de règlements amiables rapporté au nombre de dossiers traités) constitue d'ailleurs un indicateur de l'objectif de performance visant à améliorer la défense juridique de l'Etat. Ainsi, en 2005, 90,15 % des dossiers ont été réglés de façon amiable, contre 93 % en 2004. Compte tenu de ces résultats, il est surprenant que le taux cible soit fixé à 60 % pour l'année 2008.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dans le projet de loi de finances pour 2007.

* ⁴⁷ Le financement n'est assuré sur cette dotation que si le dommage entre dans le champ des compétences du ministère.

* ⁴⁸ Pour non port de la ceinture et usage du téléphone portable notamment.