II. POLITIQUE DU HANDICAP : LA RÉFORME DE 2005 DOIT TROUVER SON RYTHME DE CROISIÈRE
Les crédits en faveur des personnes handicapées figurant au programme « handicap et dépendance » de la mission « Solidarité et intégration » s'élèvent à 8 milliards d'euros en 2007, en progression de 3,1 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2006.
Cependant, pour apprécier l'ensemble de l'effort de l'Etat en faveur des personnes handicapées, il convient de tenir compte des crédits ouverts au titre d'autres missions :
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(en millions d'euros) |
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Programme « Handicap et dépendance » |
8.042 |
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Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » - crédits affectés au financement des pensions militaires d'invalidité |
1.965 |
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Mission « Travail et emploi » - crédits affectés au financement des ateliers protégés |
291 |
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Mission « Enseignement scolaire » - crédits consacrés aux auxiliaires de vie scolaire |
179 |
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Total |
10.477 |
A ceci s'ajoutent des dépenses non individualisables, comme les frais engagés par les administrations de l'Etat pour mettre en accessibilité leurs locaux recevant du public ou encore la contribution de l'Etat employeur au fonds « fonction publique » au titre de l'obligation d'emploi des personnes handicapées.
De plus, l'Etat est loin d'être le premier financeur de la politique du handicap. Ainsi, si l'on tient compte des dépenses engagées par l'assurance maladie, la branche famille, les départements, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et l'association pour la gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph), la dépense totale s'est élevée, en 2006, à 47 milliards d'euros.
C'est la raison pour laquelle, comme chaque année, le présent avis ne se limite pas à examiner les crédits inscrits à la mission « Solidarité et intégration » en faveur des personnes handicapées mais embrasse tout le champ de la politique du handicap, à travers l'ensemble de ses financeurs.
A. GARANTIR DES RESSOURCES D'EXISTENCE SUFFISANTES AUX PERSONNES HANDICAPÉES : UNE PRIORITÉ LOURDE À FINANCER
1. La difficile maîtrise des dépenses d'allocation aux adultes handicapés
a) Un nouveau risque de dérapage des dépenses
Les crédits destinés au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) s'élèvent à 5,4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007, ce qui représente une augmentation de 3,3 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2006.
Pour fixer cette dotation, le Gouvernement s'est fondé sur deux hypothèses : une croissance du nombre de titulaires de l'AAH de 1,5 % et une revalorisation du montant moyen de l'allocation versée de 1,9 %, en ligne avec l'inflation prévisionnelle pour 2007.
S'agissant de l'évolution du nombre de bénéficiaires, l'hypothèse retenue pour 2007 paraît plus réaliste que celle envisagée l'année dernière : alors que la loi de finances initiale pour 2006 tablait sur une quasi-stabilité du nombre de bénéficiaires (0,16 %), leur nombre a progressé en réalité de 1,6 % et ce dérapage était prévisible car le rythme moyen d'évolution du nombre de bénéficiaires de l'AAH s'établit à 2 % entre 1996 et 2005.
Le taux d'évolution du montant moyen versé aux titulaires de l'AAH est, quant à lui, conforme à celui constaté les années précédentes. Il pourrait toutefois se révéler insuffisant, en raison d'une modification dans la structure des allocataires.
En effet, depuis 2005, le nombre des bénéficiaires de l'AAH au titre de l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire des bénéficiaires les plus lourdement handicapés - dont les revenus d'activité sont généralement faibles et qui perçoivent donc des montants d'AAH élevés - progresse à nouveau plus vite que celui de l'ensemble des bénéficiaires. De même, on constate une augmentation de la proportion des allocations versées à taux plein ou presque plein, en raison notamment de la fréquence du travail à temps très partiel chez les bénéficiaires de l'AAH et de l'amélioration des conditions de cumul entre AAH et revenus d'activité.
De plus, même si ce taux de progression de 1,9 % était respecté, encore faudrait-il qu'il s'impute sur un montant moyen versé en 2006 exact. Or, les prévisions en la matière, telles qu'elles ressortent des documents budgétaires - laissent votre commission particulièrement perplexe.
La dotation ouverte en loi de finances initiale pour 2006 était fondée sur un montant moyen versé de 532 euros, hors coût de la réforme des compléments d'AAH. Le financement de celle-ci faisait l'objet d'une enveloppe séparée d'un montant de 90 millions d'euros. Si l'on intègre le coût de cette réforme, le montant moyen de l'allocation versée passe à 541 euros.
Or, les prévisions de réalisation pour l'exercice 2006 - telles qu'elles ressortent du projet annuel de performance de la mission « Solidarité et intégration » pour 2007 - font état d'un coût moyen de l'allocation versée, compléments inclus, de 535 euros seulement.
Cela signifierait que le coût de la réforme des compléments n'aurait pas dépassé, en 2006, 3 euros par mois et par bénéficiaire, soit au total seulement 29 millions d'euros. Compte tenu du nombre de bénéficiaires réellement constaté en 2006, cela signifierait également que la dépense totale d'AAH pour cet exercice n'aurait été que de 5.178 millions d'euros : elle aurait donc été inférieure de 9 millions d'euros aux prévisions.
Votre commission s'étonne de ces prévisions car elles s'écartent de façon sensible de celles réalisées par la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006 : cette dernière fait état d'une dépense d'AAH pour 2006 d'un montant de 5.307 millions. Ces prévisions ne concordent pas non plus avec les premiers résultats concernant le coût de la réforme des compléments d'AAH.
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Estimation du budget consacré aux nouveaux compléments d'AAH en 2006 |
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Nombre de bénéficiaires |
Montant du complément (en euros) |
Coût total
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Majoration pour la vie autonome |
94.448 |
101,8 |
115 |
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Garantie de ressources des personnes handicapées |
79.942 |
179,31 |
172 |
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Total |
174.390 |
- |
287 |
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Source : Commission des affaires sociales, d'après les informations fournies par la DGAS |
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En l'absence de réforme, et avec une hypothèse de nombre de bénéficiaires identique, l'ancien complément aurait coûté 204 millions d'euros au budget de l'Etat. Le coût net de la réforme en 2006 serait donc de 83 millions d'euros, et non de 29 millions.
Votre commission a donc toutes les raisons de penser que la dépense réelle pour 2006 est une fois de plus sous-estimée par le Gouvernement. D'après la commission des comptes de la sécurité sociale, les dépenses devraient excéder de 120 millions d'euros les crédits ouverts en loi de finances initiale.
Or, dans la mesure où les hypothèses retenues pour déterminer les crédits nécessaires pour 2007 s'appuient sur ces prévisions de dépenses erronées pour 2006, un nouveau dérapage n'est plus seulement probable mais d'ores et déjà certain.
Votre commission ne peut que dénoncer une nouvelle fois la sous-estimation chronique des crédits relatifs à l'AAH, qui fait peser sur la branche famille de la sécurité sociale le coût de l'imprévision de l'Etat.
Sur l'ensemble de la période 2002-2006, le montant total des dépenses d'AAH dépasse de 331 millions d'euros les crédits ouverts, toutes lois de finances confondues. La majeure partie de ce montant (232 millions d'euros) a pu être couvert par des redéploiements internes de crédits : votre commission ne peut que s'en féliciter mais elle constate que cette méthode prive la représentation nationale de la possibilité de se prononcer sur les arbitrages nécessaires à ces redéploiements.
Le solde constitue la dette cumulée de l'Etat à l'égard de la Cnaf. D'après l'état semestriel des dettes de l'Etat à l'égard des régimes obligatoires, elle s'élève à 99 millions d'euros au 30 juin 2006. D'après le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le Gouvernement projetait d'apurer cette dette en loi de finances rectificative pour 2006. Force est de constater que les arbitrages du ministère des finances ont une fois de plus eu raison des velléités de sincérité budgétaire des ministères dits « dépensiers ».
Votre commission le regrette d'autant plus que les dépassements prévisibles en 2006 et 2007 devraient encore alourdir la charge pesant sur la Cnaf.