II. COMMENT CONCILIER PROTECTION DU PAYSAGE ET DÉVELOPPEMENT DE L'ÉNERGIE ÉOLIENNE ?
L'indicateur « couverture du territoire par des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) » qui précise le pourcentage de SAGE approuvés, ramené au nombre de SAGE qu'il était prévu d'approuver, ne semble pas, par ailleurs, d'être d'un grand intérêt...
La perception croissante du risque que constitue la perspective d'un réchauffement climatique a conduit la communauté internationale à adopter des conventions par lesquelles les Etats signataires s'engagent à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, tenus pour les principaux responsables de ce phénomène.
Les engagements pris par les Etats avec la convention « Climat » de 1992, puis avec l'accord de Kyoto de 1997, la traduction qu'ils ont trouvée dans la directive européenne Quotas et dans les législations nationales ont ouvert de larges perspectives aux énergies renouvelables qui, présentent le triple avantage de garantir une large indépendance dans l'approvisionnement énergétique, de respecter l'atmosphère et de ne pas générer, comme l'énergie nucléaire, des déchets dont le traitement ou l'enfouissement sont délicats.
Les énergies renouvelables ne présentent pas actuellement, en France, le même potentiel de développement. L'hydroélectricité déjà largement exploitée dans les Alpes, les Pyrénées et le Centre, fournit actuellement 14 % de la consommation intérieure brute. Elle constitue, de très loin, la première source d'énergie renouvelable, mais ne présente pas de potentiel de développement très significatif, dans la mesure où les sites les plus favorables sont déjà exploités.
La plupart des autres sources d'énergie renouvelables, qu'il s'agisse de la biomasse, du géothermique ou de l'énergie solaire, n'apportent encore qu'une contribution très marginale, et les technologies qui permettraient une exploitation plus étendue, ne devraient, d'après une opinion assez largement répandue, pas arriver à maturité avant 2015.
Ces considérations ont conduit les autorités françaises, dans le cadre de la programmation pluriannuelle des investissements de production électrique couvrant les dix prochaines années, à considérer qu'il n'y avait pas « d'ici 2015, en France, d'autres choix que l'éolien pour un développement significatif des énergies renouvelables dans la production électrique ».
Certes, ce choix continue d'alimenter les débats entres les partisans et les adversaires de l'éolien.
Pour les premiers, l'éolien constitue un apport non négligeable en terme de diversification des sources d'énergie, même si sa production ne saurait, évidemment, rivaliser avec celle du nucléaire. L'importance du gisement éolien français, évalué à 20 Gigawatts, le triple régime des vents qui permet en France, contrairement à l'Allemagne de compenser les aléas de la météo, enfin, la gratuité et la propreté de sa source, le vent, en font une source d'énergie électrique dont il serait très dommage de se priver.
Les autres insistent sur le fait que la production française d'électricité repose pour l'essentiel sur le nucléaire et l'hydraulique, et qu'elle n'est donc pas productrice d'effet de serre. Ils rappellent que la France est d'ailleurs le 3 e plus faible émetteur de rejet de CO2 par habitant, parmi les pays industrialisés, et que les marges de réduction de ces émissions sont limitées.
Ils soulignent le caractère intermittent et variable de la production éolienne et les tensions qu'elles peuvent générer sur les réseaux électriques : les éoliennes ne commencent à produire de l'électricité qu'avec un vent de 15 km/h, atteignent leur puissance maximale avec un vent de 50 km/h, et doivent être mises en drapeau lorsque le vent atteint les 100 km/h.
Votre rapporteur n'entrera pas ici dans ce débat de politique énergétique qui ne relève pas des compétences de la commission des affaires culturelles, même s'il s'interroge, à titre personnel, sur la pertinence d'un choix aussi unilatéral en faveur de l'éolien.
Sans doute conviendra-t-il de rester attentif aux évolutions technologiques qui sont susceptibles d'accélérer la maturation des autres sources d'énergie renouvelables, et de ne pas nous interdire les rééquilibrages qui nous paraîtront opportuns.
Sans contester, par principe, le développement de l'éolien, votre rapporteur s'attachera dans le présent avis à examiner comment concilier au mieux les différents aspects de la protection de l'écologie, considérant que la lutte contre l'effet de serre ne doit pas se faire au détriment du paysage et du cadre de vie, en un mot, de ce qu'il appelle l'écologie de surface, et qui a aussi sa légitimité.
A. UNE ÉNERGIE POUSSÉE PAR UN VENT POLITIQUE PORTEUR
La politique énergétique française va favoriser dans les deux prochaines années un fort développement de l'énergie éolienne, soutenu par des dispositifs tarifaires et fiscaux fortement incitatifs.
Or, cette montée en puissance des parcs éoliens se traduira par un changement d'échelle de leur nombre et de leur dimension qui peuvent susciter des réactions de rejet si leur intégration dans le paysage et dans le cadre de vie ne sont pas convenablement assurées.
1. Une politique dans le sens du vent
a) Les objectifs de la politique énergétique : un décuplement de l'éolien
La politique française en faveur de l'éolien s'inscrit dans le cadre des engagements souscrits par l'Union européenne à Kyoto.
Ces engagements portent à la fois sur la consommation globale d'énergie (transports compris) et sur la production électrique.
Sur le plan de la consommation globale d'énergie , la France s'est engagée à stabiliser ses émissions de carbone par rapport à 1990 dans le cadre d'une réduction de 8 % des émissions européennes 7 ( * ) . Cet objectif de stabilité représente en réalité une baisse d'environ 20 % par rapport à l'évolution tendancielle de la consommation.
En matière de production électrique , la directive 2001/77 assigne à chaque pays un objectif quant à la proportion de cette production intérieure qui doit être d'origine renouvelable .
Pour la France, cette proportion a été fixée à 21 % à l'horizon 2010 .
La loi de programme du 13 juillet 2005 a repris cet objectif, en proposant de faire passer cette proportion du niveau de 14 % atteint en 2005, au niveau de 21 % en 2010.
L'arrêté du 7 juillet relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité a décliné ensuite la contribution qu'apporteraient à cet objectif les différentes sources d'énergies renouvelables .
Les objectifs assignés au biogaz, à la biomasse, aux déchets ménagers, à la géothermie, à l'hydraulique et au solaire photovoltaïque sont modestes, de l'ordre de quelques centaines de mégawatts à l'horizon 2010, et de, tout au plus, 2 000 mégawatts à l'horizon 2015.
Les objectifs assignés à l'éolien sont en revanche beaucoup plus ambitieux, puisqu'ils sont de 13 500 mégawatts pour 2010 , et de 17 000 mégawatts pour 2015 .
Ces objectifs sont au demeurant supérieurs à ceux qui sont assignés aux sources d'énergie primaire non renouvelable : 3 000 mégawatts à l'horizon 2015 pour le gaz naturel et le pétrole, 2 000 pour l'hydraulique et 1 600 pour le nucléaire.
L'énergie éolienne constituera donc, dans les dix prochaines années, celle dont le développement sera le plus dynamique, en termes absolus.
Elle le sera également en termes relatifs, et la comparaison des objectifs assignés à la puissance actuelle du parc éolien français, estimée à 1 300 mégawatts, donne une idée de la rapidité de la progression attendue.
Les représentants de l'ADEME, qu'a rencontrés votre rapporteur, ont estimé que l'objectif de 13 000 mégawatts qui suppose une multiplication par dix de la puissance du parc éolien par rapport à 2005 est sans doute optimiste, mais un objectif intermédiaire n'en constituerait pas moins une forte progression.
b) Les leviers d'un développement rapide de l'éolien
La promotion du développement de l'éolien sera assurée par la conjonction de trois paramètres : l'action des autorités administratives, la fixation d'un prix de rachat attractif et la fiscalité locale.
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Une incitation des services de
l'Etat
La circulaire du 19 juin 2006 adressée par le ministre de l'écologie et le ministre délégué à l'industrie aux préfets incite fortement ces derniers à favoriser le développement rapide de l'éolien.
Dans un style très volontariste, elle rappelle par exemple, que « l'énergie éolienne, dispose, en France, et à brève échéance, d'un fort potentiel de développement », ajoutant que, « un cap a été franchi » et qu'il « faut maintenant consolider cette dynamique en poursuivant la croissance dans un cadre favorisant la bonne insertion locale des projets ».
Elle incite les préfets à inviter rapidement les maires à engager à l'échelle intercommunale une dynamique territoriale... pour favoriser l'instruction rapide de propositions de zones de développement de l'éolien.
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Des tarifs de rachat attractifs
La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité oblige EDF et les distributeurs non nationalisés à acheter à un tarif déterminé l'électricité produite par des installations utilisant des énergies renouvelables, et notamment les éoliennes, dans certains cas déterminés.
Ce tarif a été fixé par un premier arrêté du 8 juin 2001, à un tarif de 8,38 centimes le kilowatt/heure pendant une durée de 5 ans au-delà de laquelle s'applique un tarif dégressif prenant en compte la plus ou moins grande rentabilité de l'installation. Il a été révisé en 2006, et sa dégressivité a été réduite, de façon à ne pas cantonner l'éolien aux sites les plus ventés, et notamment aux lignes de crête, où leur exposition, mais aussi leur visibilité est maximale, mais à favoriser leur implantation, sur des sites moins ventés et peut être moins visibles, avec le risque cependant d'encourager une dissémination sur des territoires moins adaptés.
Ce tarif de rachat calculé pour être attractif et encourager les investissements a été critiqué par la Commission de régulation de l'énergie. Il l'est aussi par les associations hostiles aux éoliennes qui le jugent exagérément attractif.
Il n'est cependant pas jugé anormal par EDF à qui ce tarif de rachat est cependant imposé, mais qui s'est, il est vrai, dotée à son tour d'une filiale « EDF Energie nouvelle » qui ambitionne d'être leader sur le marché français du développement de la capacité éolienne, avec plus de 15 % de la part de marché.
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Une ressource fiscale attractive pour les
communes
La taxe professionnelle est la retombée économique et financière la plus importante pour la ou les communes concernées.
Son montant varie avec le taux local d'imposition, mais un document réalisé par l'ADEME en 2003 évalue à 15 000 euros par an le produit fiscal que peut générer une éolienne de 1 mégawatt , c'est-à-dire une éolienne de taille moyenne.
2. Un changement d'échelle
Ce développement accéléré de l'éolien risque de se traduire par une multiplication du nombre des éoliennes et du parc d'éoliennes sur le territoire national. Le nouveau tarif de rachat obligatoire encouragera en outre l'implantation d'éoliennes même sur des territoires moins exposés au vent et donc moins rentables.
L'amorce de ce mouvement peut être résumée en quelques chiffres.
D'après une étude de l'ADEME 8 ( * ) , le rythme d'installation du parc éolien a progressé rapidement. Celui-ci qui ne représentait que 60 mégawatts en 2000, atteignait déjà 390 mégawatts à la fin 2004 et 757 mégawatts à la fin 2005. Sur la période 2000/2005, les taux de croissance annuels moyens ont été de 66 %.
Une étude du syndicat des énergies renouvelables évalue à 1 350 mégawatts la puissance installée en France au 18 octobre 2006, représentant un millier d'éoliennes. Elle estime qu'au premier semestre 2007, compte tenu du progrès en cours, le parc pourrait atteindre les 2 000 mégawatts. Elle recense en outre un cumul de projets à différents stades de développement de près de 20 000 mégawatts, dont la moitié pourraient être opérationnels en 2010.
Que l'on s'appuie sur ces chiffres, ou sur les objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements - 13 500 mégawatts en 2010 et 17 000 en 2015 - on peut s'attendre à un décuplement du parc des éoliennes dans les cinq ou dix prochaines années.
Cette progression se traduira à la fois par une augmentation du nombre des éoliennes et par une augmentation de leur puissance unitaire , et donc de leur taille. Cette puissance unitaire qui tournait encore en moyenne autour de 1 mégawatt par machine en 2004, est montée à 1,5 mégawatt en 2005, traduisant un alignement sur les standards européens actuels.
A titre d'illustration, une éolienne de 64 700 kw culmine à 80 mètres, mais une éolienne de 2,5 mégawatts peut aller jusqu'à 150 mètres.
Cette évolution rendra inévitablement les éoliennes beaucoup plus présentes et beaucoup plus visibles dans le paysage français. Si rien n'est fait pour garantir leur insertion harmonieuse, leur multiplication pourrait entraîner des phénomènes de saturation et de rejet.
* 7 PPI Rapport au Parlement, p. 20.
* 8 Bernard Chabot, Laurent Buquet « Le développement de l'énergie éolienne en France en 2005 ».