Projet de loi pour l'égalité des chances

Rapports législatifs

Avis n° 212 (2005-2006), déposé le

Avis n° 212 (2005-2006) de M. Pierre ANDRÉ , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 22 février 2006

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N° 212

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 février 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi pour l' égalité des chances , CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE AUX TERMES DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE,

Par M. Pierre ANDRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2787, 2825 et T.A . 534

Sénat : 203, 210, 211, 213 et 214 (2005-2006)

Solidarité nationale.

Mesdames, Messieurs,

Depuis le rapport d'information établi, en 1990, par Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, alors sénateur, sur la politique de la ville, votre commission pour avis a toujours suivi avec attention les questions posées par les quartiers en difficulté. Récemment encore, elle s'est penchée successivement sur le volet économique de cette politique, en appelant, en 2002, à la relance des zones franches urbaines, et sur son volet humain, en préconisant, lors de la dernière session parlementaire, la poursuite d'une politique contractualisée et territorialisée entre l'Etat et les villes en faveur des quartiers en difficulté. Entre ces deux rapports, elle s'est attachée au volet urbain de cette politique, à l'occasion de l'examen de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui a créé l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Dans le droit fil de ces travaux, elle a jugé naturel de se saisir pour avis de dispositions du projet de loi relatif à l'égalité des chances intéressant directement le renouveau économique des quartiers en difficulté avec la relance des zones franches urbaines , et les modalités de la prochaine contractualisation entre l'Etat et les villes, à travers la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale .

Le présent projet de loi concerne bien d'autres aspects de la politique de cohésion sociale, sur lesquels votre commission des affaires économiques ne s'est pas penchée, mais qui forment un ensemble cohérent, en agissant sur tous les leviers de l'exclusion : chômage, école, discriminations. Il ne constitue en outre que la partie législative d'un ensemble de mesures annoncées par le Premier ministre : mesures budgétaires , avec la hausse des crédits affectés aux associations dans le budget pour 2006, et administratives , avec l'institution des préfets délégués à l'égalité des chances.

Même si les dispositions examinées par votre commission des affaires économiques trouvent leur origine dans l'urgence née de la situation explosive qu'ont connue, cet automne, un certain nombre de quartiers, elles s'inscrivent en même temps, profondément, dans la continuité des politiques menées depuis 2002 en faveur de ces derniers, sous l'impulsion du ministre de la cohésion sociale Jean-Louis Borloo . Votre commission pour avis, pour qui la politique de la ville doit nécessairement s'inscrire dans la durée, ne peut que s'en féliciter.

En effet, l'achèvement de la carte des ZFU et la prorogation des zones existantes jusqu'au 31 décembre 2011 reposent sur la même idée que celle qui avait présidé à l'ouverture de 41 nouvelles zones en 2004 : la nécessité de combattre l'exclusion économique pour combattre l'exclusion sociale . Comme votre commission des affaires économiques l'avait établi en son temps, le bilan de ces zones, qui ont contribué à transformer des cités-dortoir en pôles de redynamisation économique, est incontestablement positif.

Pour sa part, la création d'une Agence pour la cohésion sociale repose notamment sur la volonté, exprimée par un certain nombre d'acteurs, que la politique ambitieuse de rénovation urbaine menée depuis 2003 soit soutenue par des actions d'accompagnement social des populations . Or, comme l'a montré l'expérience de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, la mise en place d'une agence permet de mobiliser efficacement les énergies et les financements au service d'un même objectif . La nouvelle agence aura essentiellement deux vocations : d'une part, mener des politiques, au niveau national, en faveur de l'intégration des populations immigrées et de lutte contre les discriminations et, d'autre part, mettre en oeuvre des actions en faveur des quartiers de la politique de la ville. C'est essentiellement ce dernier aspect qui intéresse directement votre commission pour avis.

S'il est vrai que les contours exacts et les financements dont bénéficieront cette Agence n'apparaissent pas encore totalement clairs, et que la rapidité des annonces qui ont présidé à sa création n'a pas toujours permis d'apaiser les inquiétudes qui se sont faites jour auprès des acteurs concernés, il est clair que, pour que cette Agence fonctionne à la satisfaction de tous, le travail de concertation avec les acteurs devra être poursuivi , qu'il s'agisse du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations ou de la Délégation interministérielle à la ville.

Votre rapporteur pour avis relève néanmoins que cette création, s'agissant de son volet « politique de la ville », résulte en réalité d'une réflexion menée depuis plusieurs mois pour trouver les moyens de simplifier les procédures et de mutualiser les financements, à la demande du monde associatif lui-même. De ce point de vue, elle constitue une avancée positive pour les associations mais aussi les collectivités territoriales, qui pourront bénéficier d'engagements pluri-annualisés.

Avant d'aborder l'examen des dispositions du projet de loi, ainsi que les modifications et les compléments qu'elle vous propose d'y apporter, votre commission pour avis souhaite rappeler brièvement la situation des quartiers en difficulté telle qu'elle vient d'être dressée par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles, et retracer les grandes orientations suivies depuis 2003 en matière de politique de la ville.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. DEPUIS 2002, UNE POLITIQUE AMBITIEUSE POUR LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ

Les dispositions du projet de loi examinées par votre commission pour avis poursuivent l'élan insufflé par la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, puisqu'elles tendent à achever la carte des zones franches urbaines, et à compléter son volet urbain à travers la création de l'Agence pour la cohésion sociale.

A. DES QUARTIERS EN CRISE, MAIS DES TRAJECTOIRES ASCENDANTES POSSIBLES POUR LES POPULATIONS

Sans entrer dans le détail du constat dressé dans son dernier rapport par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles 1 ( * ) , dont il convient de saluer la qualité, il apparaît utile d'en retracer ici les grandes lignes.

1. Des handicaps concentrés de longue date sur les mêmes zones

La situation des quartiers prioritaires de la politique de la ville se caractérise aujourd'hui par l'existence d'un fort taux de chômage, qui atteint, selon l'Observatoire des zones urbaines sensibles, 20,6 %, soit le double de la moyenne nationale. L'évolution récente apparaît plus encourageante, puisque entre le 31 décembre 2003 et le 31 décembre 2004, on estime que le nombre de demandeurs d'emploi résidant en ZUS 2 ( * ) a baissé de 1,6 % alors qu'il progressait de 0,5 % dans l'ensemble des agglomérations comportant une ZUS.

Chez les 15-26 ans, le chômage touche même 36 % des hommes et 40 % des femmes et, chez les travailleurs immigrés, 26 % des hommes et 38 % des femmes. Or, le faible niveau de qualification des habitants des zones urbaines sensibles constitue un handicap certain pour l'accès à l'emploi. En 1999, un habitant sur trois de plus de 15 ans déclarait n'avoir aucun diplôme, soit 1,8 fois plus que la moyenne nationale. L'écart de réussite au diplôme national du brevet est quant à lui de 10 points en défaveur des élèves scolarisés en ZUS. Cette situation explique sans doute que les jeunes des ZUS quittent plus tardivement et moins fréquemment le domicile parental que ceux qui habitent dans le reste de l'agglomération, en raison de leur faible niveau de diplôme et de leurs difficultés d'insertion professionnelle.

De là découle largement le niveau de pauvreté observé dans les ZUS, dans lesquelles le revenu fiscal moyen par unité de consommation représentait, en 2001, 58 % du niveau moyen de leurs unités urbaines et 61 % du niveau national.

2. Une mobilité résidentielle insoupçonnée

Ces chiffres, pour alarmants qu'ils soient, doivent être examinés à la lumière d'un autre phénomène, dont l'ampleur, soulignée par le rapport précité, est relativement méconnue, celui de la mobilité résidentielle en ZUS. Celle-ci a en effet été, entre 1990 et 1999, très importante, puisque 2,4 millions, soit 61 % de leurs habitants en 1990 habitent un autre logement en 1999. Dans le même temps, 1 million de personnes ont fait l'inverse. Le rapport souligne ainsi que « la mobilité résidentielle a transformé le peuplement des ZUS en accentuant le poids des personnes professionnellement les plus fragiles. Elle exerce un fort effet de sélection : les plus fragiles ont plus de chances d'arriver en ZUS et de s'y maintenir ; les autres poursuivent leur trajectoire résidentielle vers d'autres quartiers, devenant souvent propriétaires » .

B. TROIS CHANTIERS PRIORITAIRES

Depuis 2002, des efforts très importants ont été consentis en faveur de la rénovation urbaine des quartiers, avec la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, de leur dynamisation économique, à travers la relance des ZFU et l'institution des maisons pour l'emploi, et du soutien aux communes les plus pauvres, grâce à une hausse exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale.

1. La rénovation urbaine

a) L'action menée par l'ANRU

Comme l'a souligné votre rapporteur pour avis à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, la politique de rénovation urbaine, dotée d'un puissant levier d'action, à travers l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, connaît aujourd'hui un succès croissant auprès des élus, qui s'accordent à reconnaître son utilité et son efficacité.

Début 2006, 95 conventions ont été signées et 150 projets passés en comité d'engagement, concernant 1,7 million d'habitants de 276 quartiers en difficulté. Les 150 projets lancés représentent au total 17,2 milliards d'euros de travaux sur les prochaines années, financés à 31 % par l'ANRU. A la fin 2005, plus de 900 millions de subventions étaient effectivement engagés, entraînant le lancement de 2,6 milliards de travaux. Les hausses de crédits attendues de l'Etat (1 milliard) et du 1 % logement (2 milliards) devraient porter les subventions de l'ANRU à 9,8 milliards d'ici 2013 et les travaux à 30 milliards pour répondre à la demande des 300 quartiers supplémentaires qui frappent aujourd'hui à la porte de l'Agence.

b) Les autres mesures

A la mise en place de l'ANRU s'ajoutent les mesures prévues dans le projet de loi relatif à l'engagement national pour le logement en faveur de ces quartiers, notamment l'abaissement de la TVA à 5,5 % pour les opérations d'accession sociale à la propriété réalisées dans un quartier faisant l'objet d'une convention avec l'ANRU.

2. L'emploi et le développement économique

a) La relance des ZFU

Dans un contexte de risque d'abandon des 44 zones franches créées en 1997, votre rapporteur pour avis avait souhaité, en 2002, établir un bilan de ces zones, étayé par des visites de terrain et des rencontres avec les principaux acteurs, notamment économiques. Il parvenait ainsi aux conclusions suivantes : en 2002, on comptait 12.000 entreprises créées ou transférées, et entre 60.000 et 65.000 emplois exonérés dans les ZFU, le nombre d'emplois nouveaux par rapport à 1996 dépassant ainsi 46.000, dont deux tiers de création . Relevant que ces zones avaient permis de transformer en pôles économiques des « communes dortoir », le rapport soulignait l'effet multiplicateur sur l'activité économique locale des ZFU, avec un montant total estimé des investissements publics et privés de 22 milliards de francs en cinq ans. Enfin, le rapport mettait en évidence le rôle déterminant de ces zones dans la modification de l'image des quartiers concernés et la réaffirmation du rôle du travail dans l'intégration sociale .

Conformément au souhait alors exprimé par votre commission pour avis, la loi de finances rectificative pour 2002 a réouvert les ZFU de 1 ère génération, la loi du 1 er août 2003 créant quant à elle 41 nouveaux quartiers bénéficiaires. Aux termes de ce doublement, ce sont près d'un million et demi d'habitants qui sont concernés, soit plus de 30 % de la population totale des 751 quartiers classés en zones urbaines sensibles.

b) Un bilan positif

Le bilan quantitatif de la réouverture des 44 ZFU de 1 ère génération est bon, puisque, depuis 2003, 5.000 établissements y ont été créés ou transférés, ces zones comptant 25.000 établissements présents au 1 er janvier 2004. Les 41 ZFU créées en application de la loi du 2003, ouvertes au 1 er janvier 2004, qui comptaient à cette date 12.000 établissements, ont vu quant à elles l'installation, au cours de l'année 2004, de 3.000 établissements , soit 30 % de plus qu'en 2003. Il faut souligner de surcroît que la part de transferts d'entreprises et de transferts d'emplois dans les 41 nouvelles zones franches urbaines est limitée à environ 20 % en moyenne des nouvelles implantations.

Dans l'ensemble de ces ZFU, la proportion de créations d'activités nouvelles dans les installations nouvelles d'établissements a progressé depuis 2002, pour atteindre 64 % en 2004 , Dans les 23 ZFU de la région parisienne, les implantations d'établissements d'entreprise correspondent pour plus de 70 % des cas à une création pure d'activité 3 ( * ) .

Sur un plan plus qualitatif, d'après l'enquête réalisée par la Délégation interministérielle à la ville en décembre 2005 auprès des chefs d'entreprises 4 ( * ) , 88 % de ceux-ci se déclarent très ou assez satisfaits de leur implantation en ZFU, plus de 60 % jugeant l'évolution du quartier très positive ou positive, notamment s'agissant de l'aménagement urbain, du dynamisme économique et de son image.

3. L'accompagnement social

a) La mise en oeuvre du 3ème pilier du plan de cohésion sociale

Le troisième volet de cette politique, qui concerne l'accompagnement social, a pris la forme, tout d'abord, d'une réforme de la dotation de solidarité urbaine, rebaptisée dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale . Celle-ci entraîne, d'une part, une forte augmentation de son montant, puisqu'il est prévu de lui affecter une part de la hausse de la dotation globale de fonctionnement des communes à hauteur d'au moins 120 millions d'euros par an sur cinq ans. Elle vise, d'autre part, à permettre le rattrapage des villes les plus en difficulté, en concentrant l'effort financier sur les communes prioritaires de la politique de la ville, ayant des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines. Votre rapporteur pour avis ne peut que s'en féliciter et souhaiter que soit maintenu cet effet péréquateur, indispensable pour remettre à niveau des communes très pauvres .

En outre, à la suite des violences urbaines, 181 millions d'euros supplémentaires ont été alloués à cette politique pour 2006, dont 84 millions pour les associations opérant dans les quartiers sensibles. D'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis, les annonces ont été suivies d'effets, puisque plus de 83 % des sommes budgétisées ont d'ores et déjà été déléguées et notifiées.

Par ailleurs, les actions prévues au titre du 3 ème pilier du plan de cohésion sociale, relatif à l'égalité des chances, sont bien engagées, puisque les équipes de réussite éducative devraient passer de 195 à 520 entre fin 2005 et fin 2006, 15 internats de réussite éducative supplémentaires devant être créés en 2006.

b) Le renforcement de l'administration territoriale au service de la cohésion sociale

Votre rapporteur pour avis avait préconisé, dans son rapport relatif à l'avenir des contrats de ville, de renforcer le rôle des préfets en matière de politique de la ville et d'élargir leurs missions à la cohésion sociale afin que les collectivités territoriales puissent avoir un interlocuteur de poids. Il soulignait également que la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, et celle du plan de rénovation urbaine, avec la désignation d'un délégué territorial de l'ANRU, mobilisaient fortement l'administration territoriale de l'Etat, en multipliant le nombre de dispositifs à mettre en oeuvre au plan local, et requéraient donc des moyens renforcés. Il ne peut donc que se féliciter de l'annonce, en décembre 2005, par le Premier ministre, de mesures répondant directement à cette nécessité :

- un poste de préfet délégué pour l'égalité des chances a été créé par le décret du 22 décembre 2005 dans les six départements les plus concernés par les problématiques urbaines ;

- dans les départements où ils existent, les sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville -dénommés désormais sous-préfets pour l'égalité des chances- devraient voir leur portefeuille de compétences élargi à l'ensemble des politiques concourant à l'égalité des chances ;

- dans les autres départements où l'importance des enjeux le justifie une organisation comparable pourra être mise en place autour du sous-préfet secrétaire général et du sous-préfet d'arrondissement.

II. LES DISPOSITIONS EXAMINÉES PAR VOTRE COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Votre commission pour avis s'est saisie pour avis de la section 3 du titre I relative aux zones franches urbaines et de la section 1 du titre II du projet de loi concernant la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (articles 6 à 18).


• La section 3 du titre I , intitulée « Zones franches urbaines » se compose de dix articles :

- l'article 6 prévoit la création, à compter du 1 er août 2006, de nouvelles zones franches urbaines dans les quartiers de plus de 8.500 habitants ;

- l'article 7 institue un régime d'allégement d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises de moins de 250 salariés qui créent ou exercent des activités dans les nouvelles ZFU entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2011 et pour celles qui créent des activités dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération ; il proroge en outre les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe professionnelle jusqu'au 31 décembre 2011 dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération, (au lieu du 1 er janvier 2008) ;

- l'article 8 instaure une incitation fiscale pour les grandes entreprises qui souscrivent entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2007 au capital des entreprises de moins de 250 salariés installées dans les nouvelles ZFU ;

- l'article 9 proroge les exonérations de cotisations sociales patronales applicables dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération jusqu'au 31 décembre 2011, tout en unifiant les deux régimes et crée un nouveau régime d'exonérations pour les ZFU de 3 ème génération, applicable aux entreprises dont un établissement au moins est implanté en ZFU le 1 er août 2006 et aux entreprises qui s'y créent ou y créent un établissement avant le 31 décembre 2011 ;

- l'article 10 étend aux nouvelles ZFU la clause d'embauche locale imposée aux entreprises qui embauchent pour bénéficier des exonérations de cotisations sociales ;

- l'article 11 proroge les exonérations de cotisations sociales personnelles du 31 décembre 2007 (pour la 1 ère génération) ou du 31 décembre 2008 (2 ème génération) au 31 décembre 2011 et instaure le même régime pour les ZFU de 3ème génération ;

- l'article 12 étend à tous les projets ayant pour objet l'implantation, l'extension ou la réalisation à usage de commerce de détail, de surfaces commerciales de plus de 300 mètres carrés dans une zone franche urbaine la procédure simplifiée d'autorisation qui avait été instaurée par la loi relative au Pacte de relance pour la ville s'agissant des projets dont l'EPARECA assure la maîtrise d'oeuvre ;

- l'article 13 dispense de l'autorisation délivrée par la commission départementale d'équipement cinématographique les projets d'équipement cinématographique de type multiplexe en zone franche urbaine ;

- l'article 14 supprime l'autorisation d'exploitation commerciale délivrée par la commission départementale d'équipement commercial pour les projets d'équipement commercial d'une surface de vente inférieure à 1.500 mètres carrés et pour la construction ou l'extension d'activités hôtelières ;

- l'article 15 vise à exonérer de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat les installations et les extensions de magasins en ZFU uniquement de 3 ème génération.


• La section 1 du titre II , intitulée « Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances », comporte trois articles :

- l'article 16 crée un nouvel établissement public, l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC), qui devrait reprendre des missions et moyens de diverses agences et administrations ;

- l'article 17 prévoit le transfert à l'Agence des compétences, biens, moyens, droits et obligations du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations ;

- l'article 18 abroge, par coordination, la loi du 10 juillet 1964 relative au FASILD.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté des amendements tendant à :

- étendre aux nouvelles ZFU les exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties ( article 7 ) ;

- étendre le régime d'incitation à l'investissement dans les petites et moyennes entreprises situées aux ZFU de 1 ère et 2 ème génération ( article 8 );

- prolonger, jusqu'au 31 décembre 2011, le régime d'exonérations des charges sociales pour les associations qui se créent ou s'implantent dans les zones de redynamisation urbaine et les ZFU de 1 ère et 2 ème génération ( article 9 bis ) ;

- prévoir que la dispense d'autorisation pour les multiplexes s'applique « dès lors que la densité d'équipement en salles de spectacles cinématographiques de la zone d'attraction concernée est inférieure à la moyenne nationale d'équipement observée l'année civile précédente » ( article 13 ) ;

- clarifier les missions de l'Agence et préciser qu'elle passe des concours financiers aux organismes publics et privés, « notamment les associations » ( article 16 ) ;

- élargir le conseil d'administration de l'Agence aux représentants des chambres consulaires et des organismes de la mutualité ( article 16 ) ;

- préciser le rôle du préfet de département, qui signe les conventions et concourt à leur mise en oeuvre, à leur évaluation et à leur suivi ( article 16 ).

IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION POUR AVIS

Votre commission pour avis souscrit à la philosophie générale des dispositions proposées par le projet de loi. Sur les articles relatifs aux zones franches urbaines, elle vous propose principalement les modifications suivantes :

- la réduction du seuil des entreprises concernées par les exonérations fiscales de 250 à 50 salariés, conformément aux dispositions en vigueur dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération ( articles 7 et 8 ) ;

- l'extension aux salariés résidant en ZFU pour le bénéfice de la majoration de 5.000 euros prévue à l'article 7 ;

- l'extension de la clause d'embauche locale aux salariés résidant dans les ZFU de l'unité urbaine ( article 10 ) ;

- le maintien de l'autorisation délivrée par la commission départementale d'équipement commercial pour l'implantation des surfaces commerciales en ZFU, et la mise en place d'une procédure d'instruction accélérée ( articles 12 et 14 ) ;

- le maintien de l'autorisation délivrée par la commission départementale d'équipement cinématographique pour l'implantation des multiplexes en ZFU, et la mise en place, également, d'une procédure d'instruction accélérée ( article 13) ;

- la suppression de l'article 15 relatif à l'exonération de taxe professionnelle d'aide au commerce et à l'artisanat.

Elle vous propose également d'adopter un article additionnel afin de permettre aux collectivités territoriales qui le souhaitent et aux établissements publics d'aménagement de pouvoir engager, comme le fait l'EPARECA, mais sur des opérations qui restent trop limitées, une procédure d'expropriation pour réhabiliter les centres commerciaux dégradés, à condition de s'inscrire dans le cadre d'un projet de rénovation urbaine ( article additionnel après l'article 14 ).

S'agissant de l'article 16 , votre commission pour avis vous propose de prévoir :

- que l'Agence pour la cohésion sociale doit s'engager, par des conventions pluriannuelles, à financer les contrats qui prendront la relève des contrats de ville ;

- que des représentants des associations pourront siéger au conseil d'administration de l'Agence.

EXAMEN DES ARTICLES

SECTION 3 - Zones franches urbaines
Article 6 - Création de nouvelles zones franches urbaines

Le texte du projet de loi

L'article 6 vise à créer, à compter du 1 er août 2006, de nouvelles ZFU dans les quartiers de plus de 8.500 habitants de communes figurant sur une liste arrêtée par décret.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle.

Propositions de votre commission pour avis

Convaincue du bilan positif des zones franches existantes, même si celles-ci ne suffiront pas, à elles seules, à résoudre l'ensemble des problèmes dans les quartiers en difficulté, votre commission pour avis approuve la création de nouvelles zones.


• Elle n'en relève pas moins que la création effective de celles-ci est suspendue à un agrément délivré par la Commission européenne . L'article 87-1 du traité CE, qui pose le principe d'interdiction des aides d'Etat, est accompagné d'un certain nombre de dérogations, prévues par les articles 87-2 et 87-3. Les Etats sont tenus de notifier à la Commission leurs projets d'établissement d'aides, l'agrément de celle-ci n'étant pas automatique, puisqu'elle dispose en la matière d'une large faculté d'appréciation.

Qu'il s'agisse de la réouverture des zones franches de 1 ère génération ou de la création des ZFU de 2 ème génération, l'agrément communautaire est toujours intervenu après le vote de la loi : au mois de mars 2003 pour la réouverture prévue par la loi de finances rectificative de décembre 2002 , et de novembre 2003 pour la création des ZFU de 2 ème génération par la loi du 1 er août 2003 . Les modifications demandées par la Commission avaient été introduites dans la loi de finances rectificative pour 2003.

Votre commission pour avis rappelle à ce sujet que le président de la Commission s'était engagé, après les violences urbaines, à ce que l'Europe puisse consacrer un milliard d'euros pour les banlieues en difficulté. Pour l'instant, ce sont seulement 100 millions d'euros qui ont été prévus, par redéploiement de certains crédits.


• S'agissant des critères de délimitation , l'article 42 de la loi du 4 février 1995 prévoit que les ZFU sont créées au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine, celles-ci étant des zones « confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. Celui-ci est établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées. » Le décret prévu par l'article 6 fixera la liste des communes et quartiers visés, tandis qu'un décret en Conseil d'Etat devra ensuite délimiter, rue par rue, le contour précis des zones.

Les 85 zones franches urbaines existantes se caractérisent ainsi par un taux de chômage supérieur de 25 % à la moyenne nationale, une proportion de jeunes supérieure à 36 % de la population , une proportion de jeunes de plus de quinze ans non diplômés supérieure à la moyenne nationale, puisqu'elle s'élève à 44 % au lieu de 29 % et par un potentiel fiscal bas, à moins de 580 euros par habitant .


• Il convient de souligner que la réussite des futures ZFU est conditionnée par l'existence de foncier disponible et par la présence d'un dispositif d'animation et d'accompagnement. Le développement des ZFU existantes a été en effet particulièrement important là où les collectivités locales ont accompagné leur installation de grands projets de rénovation urbaine et d'une politique coordonnée d'accueil et de soutien aux entreprises.

Votre commission pour avis vous propose, par un amendement , de réécrire l'article 6 afin de clarifier le cadre juridique applicable aux ZFU, en intégrant la référence à celles qui seront prochainement créées par décret à l'article 42 de la loi de 1995 , qui constitue l'article de référence des ZFU. Cette modification simplifiera ensuite les renvois aux différentes générations de zones franches. Il apparaît en effet particulièrement souhaitable, au regard de la complexité des dispositions applicables, et de la petite taille des entreprises qui doivent les appliquer, de simplifier au maximum les dispositions.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 (Articles 44 octies A [nouveau], 170, 220 quinquies, 223 nonies, 244 quater B, 244 quater H, 244 quater K, 244 quater M, 302 nonies, 1417, 1383 B, 1466 A, 1383 C, 1383 C bis [nouveau] du code général des impôts et 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ) -
Allégement de la fiscalité sur les bénéfices dans les zones franches urbaines

L'article 7 du projet de loi initial comporte trois paragraphes :

- le paragraphe I insère dans le code général des impôts un nouvel article 44 octies A afin de proroger le régime d'exonérations d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération et d'instituer un nouveau régime pour celles qui se créeront ou s'installeront dans les nouvelles ZFU ;

- le paragraphe II vise à proroger du 1 er janvier 2008 au 31 décembre 2011 la durée de validité de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de taxe professionnelle (TP) pour les entreprises en zone franche urbaine de 1 ère génération ;

- le paragraphe III prolonge la durée d'exonération de TFPB et de TP jusqu'au 31 décembre 2011 pour les ZFU de 2 ème génération.

1 ) L'exonération d'impôt sur les bénéfices (paragraphe I)

Le droit en vigueur


• L'article 44 octies du code général des impôts fixe le régime des exonérations fiscales accordées aux entreprises dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération. Trois périodes sont à distinguer :

- un premier régime a été institué, par la loi de 1996, courant de 1997 à 2002, en faveur des contribuables qui créent ou exercent des activités avant le 31 décembre 2001 dans les zones de 1 ère génération ;

- ce régime a été prorogé, par la loi de finances rectificative de 2002, pour les contribuables créant des activités entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2007 ;

- un second régime a été institué, par la loi du 1 er août 2003, relatif aux contribuables qui exercent ou créent des activités entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 dans les ZFU de 2 ème génération.

Pour l'application de ce dernier régime, des conditions nouvelles ont été fixées, puisque seules sont éligibles les entreprises ayant un effectif maximum de 50 salariés et un chiffre d'affaires ou un total de bilan inférieur à 10 millions d'euros.


• L'exonération d'impôt sur le revenu (IR) ou d'impôt sur les sociétés (IS) à raison des bénéfices provenant des activités implantées dans la zone est totale pendant cinq ans , puis ces bénéfices sont soumis à l'IR ou l'IS à hauteur de 40, 60 et 80 % de leur montant les 6 ème , 7 ème et 8 ème années (respectivement de la 6 ème à la 10 ème , de la 11 ème à la 12 ème et de la 13 ème à la 14 ème pour les entreprises de moins de cinq salariés). Le bénéfice exonéré ne peut pas excéder 61.000 euros par contribuable et par période de douze mois.

Le texte du projet de loi

Le paragraphe I crée un article 44 octies A dans le code général des impôts, composé de quatre paragraphes.


• Aux termes du premier paragraphe , les entreprises qui créent ou exercent des activités dans les nouvelles ZFU entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2011 bénéficient, pendant les cinq premières années, d'une exonération totale d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés pour les bénéfices provenant des activités implantées dans la zone. Ces bénéfices sont ensuite soumis à l'IS ou à l'IR à raison de 40 % de la 6 ème à la 10 ème année, 60 % la 11 ème et la 12 ème , et 80 % la 13 ème et la 14 ème année. On relèvera donc que le dispositif de sortie « en sifflet » applicable aux entreprises de moins de 250 salariés dans les dernières ZFU est le même que celui applicable aux entreprises de moins de cinq salariés dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération.

Bénéficieront de ce nouveau régime les entreprises qui emploient moins de 250 salariés , qui ont réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros ou qui ont un total de bilan inférieur à 43 millions d'euros et dont le capital et les droits de vote ne doivent pas être détenus, directement ou indirectement, à concurrence de 25 % ou plus par une entreprise ne répondant pas à ces conditions.

Il est prévu que ce nouveau régime s'appliquera également dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération, mais uniquement pour les contribuables qui créent des activités entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2011.

Les 3 ème , 8 ème et 10 ème alinéas reprennent à l'identique les conditions déjà existantes pour les ZFU de 1 ère et 2 ème génération concernant la définition des bénéficiaires , le calcul du chiffre d'affaires et l'obligation, pour les contribuables dont l'activité est exercée en tout ou partie en dehors de la ZFU, d'employer au moins un salarié sédentaire à temps plein ou équivalent ou de réaliser au moins 25 % de son chiffre d'affaires auprès de clients situés dans les ZFU. Enfin, ce premier paragraphe prévoit, dans son 9 ème alinéa, des dispositions spécifiques en cas de transfert d'entreprise .


• Le deuxième paragraphe de l'article 44 octies A reprend exactement les dispositions applicables dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération concernant les modalités de calcul du bénéfice exonéré, notamment lorsque le contribuable n'exerce pas l'ensemble de son activité dans un ZFU . Il prévoit, en outre, que le bénéfice exonéré ne peut excéder 100.000 euros par contribuable et par période de douze mois. Il précise que ce bénéfice peut être majoré de 5.000 euros par salarié domicilié dans une ZUS et employé à temps plein pendant une période d'au moins six mois, ce qui est nouveau.


• Les troisième et quatrième paragraphes de l'article 44 octies A comportent des dispositions techniques.

Enfin, les alinéas B à F de ce paragraphe I constituent des dispositions de coordination par rapport au régime fiscal en vigueur dans les ZFU existantes, en matière d'obligation déclarative pour l'impôt sur le revenu (article 170 du code général des impôts), de calcul du bénéfice s'agissant du régime de « report en arrière » pour l'impôt sur les sociétés (article 220 quinquies du CGI), d'exonération d'imposition forfaitaire annuelle (article 223 nonies ) et de crédit d'impôt. Enfin, le 27 ème alinéa prévoit que ces dispositions sont applicables pour les exercices ouverts à compter du 1 er janvier 2006.

2 ) Les exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties

Le paragraphe II vise à proroger du 1 er janvier 2008 au 31 décembre 2011 la durée de validité de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe professionnelle pour les entreprises en zone franche urbaine de 1 ère génération.

Le paragraphe III opère la même prorogation pour les ZFU de 2 ème génération, en prolongeant la durée d'exonération de TFPB et de TP jusqu'au 31 décembre 2011 au lieu du 31 décembre 2008.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement remplaçant deux alinéas (28 et 29) par pas moins de 42 alinéas, afin d'étendre aux nouvelles ZFU le bénéfice des exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties applicables dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération. Cette mesure s'appliquera, sauf si les collectivités territoriales délibèrent en sens contraire, aux établissements de moins de 250 salariés existants au 1 er janvier 2006 et à ceux qui se créeront ou s'étendront entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2011, pour une durée de cinq ans.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis approuve l'institution de nouvelles exonérations et la prorogation de celles qui existent, mais rappelle, encore une fois, que leur entrée en vigueur dépend de l'agrément de la Commission européenne.

Sur la forme, elle ne peut que regretter la complexité croissante des dispositifs, et souligner qu'ils s'appliquent majoritairement à de petites entreprises. Les personnes auditionnées par votre rapporteur pour avis ont attiré son attention sur ce point, lui indiquant à titre d'exemple que certaines entreprises ignorent l'existence même d'un dispositif de sortie en sifflet. Sur le fond, le coût réel des nouvelles dispositions reste méconnu, les seules données disponibles concernant le coût des exonérations fiscales en 2005, qui s'est élevé à 200 millions d'euros, et le coût total budgétisé pour les nouvelles ZFU dans la loi de finances pour 2006, à hauteur de 20 millions d'euros. En l'absence d'indication sur la localisation même des nouvelles zones, il apparaît difficile de chiffrer le dispositif.

Votre commission pour avis s'interroge fortement sur l'élévation du seuil des entreprises éligibles à 250 salariés. En effet, le tissu économique des ZFU est constitué essentiellement de petites entreprises, et on peut s'interroger sur l'opportunité de bouleverser l'équilibre existant. C'est pourquoi il vous est proposé, par deux amendements , de revenir au droit existant en la matière.

Elle estime en outre que le dispositif de majoration de 5.000 euros par salarié résidant en ZUS, destiné à inciter les entreprises à recruter, doit être précisé . En effet, l'objectif du législateur de favoriser le développement des activités économiques et de l'emploi dans les 41 nouvelles zones franches urbaines s'est traduit dans plusieurs cas, lors de leur délimitation, par des extensions au-delà du périmètre des ZUS, pour partie dans des quartiers limitrophes présentant des caractéristiques sociales et urbaines proches. Aussi les demandeurs d'emploi habitant dans le périmètre de ces extensions risquent de rencontrer des difficultés d'accès à l'emploi, s'ils sont exclus du bénéfice de la majoration de 5.000 euros, qui ne vise que les quartiers classés en zones urbaines sensibles. C'est pourquoi, afin d'éviter cet effet, l'amendement proposé précise que les salariés peuvent résider en ZUS ou en ZFU .

Parallèlement à cette extension de la zone de recrutement, il vous est suggéré de prévoir par un amendement que, pour que l'entreprise puisse bénéficier de la majoration, le salarié doit être employé sur une période d'au moins un an , au lieu des six mois prévus par le projet de loi. Une telle mesure apparaît de nature, en contrepartie de l'important avantage fiscal consenti, à améliorer l'emploi des personnes résidant dans les quartiers difficiles. En outre, elle constitue une harmonisation avec les obligations qui s'appliquent aux entreprises qui embauchent pour bénéficier des exonérations de cotisations sociales, puisque celles-ci ne s'appliquent que pour les contrats de travail à durée indéterminée ou conclus pour une durée déterminée d'au moins douze mois.

Enfin, votre commission pour avis vous propose, outre un amendement rédactionnel, un amendement tendant à soumettre à la règle européenne dite « de minimis » les entreprises implantées avant le 1 er janvier 2006. Celles-ci ne pourraient pas percevoir plus de 100.000 euros d'aide sur trois ans.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 - (Article 217 septdecies [nouveau] du code général des impôts) -
Investissement des grandes entreprises dans les zones franches urbaines

L'article 8 institue un régime fiscal d'incitation pour les grandes entreprises à souscrire au capital des entreprises installées en ZFU.

Le paragraphe I de l'article 217 septdecies prévoit la possibilité pour les entreprises de déduire de leurs résultats imposable les sommes versées entre 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2007 pour la souscription en numéraire au capital de sociétés qui exercent ou créent des activités dans les nouvelles ZFU . L'entreprise qui souscrit doit détenir les actions pendant trois ans.

Le paragraphe II instaure des conditions afin d'éviter les effets d'aubaine :

- l'entreprise qui bénéficie de la souscription doit exercer ou créer une activité dans la ZFU pendant trois ans ; en outre, le contribuable ne doit pas avoir bénéficié, au titre d'une ou plusieurs des cinq années précédant celle du transfert, des exonérations prévues dans les ZRR, les ZRU ou de la prime d'aménagement du territoire ;

- dans le délai de trois ans cette même entreprise doit utiliser, dans la ZFU et pour son activité qui y est implantée, les sommes versées ;

- l'entreprise bénéficiaire doit répondre aux mêmes conditions que celles exigées pour les allégements d'impôts sur les bénéfices à l'article 7 du projet de loi, notamment en matière d'effectifs (au plus 250 salariés), de chiffre d'affaires et de composition du capital ;

Le paragraphe III précise les conditions applicables en cas de non-respect des obligations précitées.

Enfin, le 13 ème alinéa précise que les sommes pour lesquelles l'entreprise qui souscrit bénéficie d'une déduction ne peuvent ouvrir droit à une autre déduction, à une réduction ou à un crédit d'impôt.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui étend ce régime d'incitation à l'investissement aux ZFU de 1ère et 2ème génération .

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis approuve cette nouvelle disposition, de nature à soutenir les entreprises implantées en ZFU mais, pour les mêmes raisons que celles évoquées à l'article 7, s'interroge sur l'opportunité d'étendre ce mécanisme aux entreprises de 250 salariés. C'est pourquoi elle vous propose, par deux amendements , d'abaisser le seuil des entreprises bénéficiaires de la souscription en capital.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (Article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Régime d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines

L'article 9 du projet de loi modifie l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, afin de prolonger le régime des exonérations de charges sociales dans les anciennes ZFU, et de l'instituer dans les nouvelles.

Le droit en vigueur

Le régime des exonérations de charges sociales applicables dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération est fixé aux articles 12-1 à 14 de la loi du 14 novembre 1996 précitée.


• Fin 2004, on comptait environ 13.500 établissements bénéficiant, dans l'une des 85 ZFU existantes, d'une exonération de cotisations sociales patronales, l'exonération de charges sociales concernant quant à elle 68.600 salariés .

Ces établissements bénéficient d'une exonération des charges sociales patronales dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du SMIC majoré de 50 % jusqu'au 31 décembre 2005 inclus et, pour ceux versés à compter du 1 er janvier 2006 , dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le SMIC majoré de 40 % . Cette réduction de 1,5 à 1,4 SMIC du plafond mensuel exonéré par salarié a été introduite par l'article 162 de la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, et justifiée par les relèvements importants du SMIC intervenus depuis 2002, qui ont fait croître le plafond mensuel exonéré par salarié en ZFU beaucoup plus rapidement que les salaires moyens des entreprises qui y sont implantées.

Ces exonérations sont applicables, dans les ZFU de 1 ère génération, aux entreprises qui se créent ou créent jusqu'au 31 décembre 2007 un établissement qui emploie, à cette date, un effectif total de 50 salariés . Dans les ZFU de 2 ème génération, il s'agit des entreprises ayant un établissement implanté en ZFU au 1 er janvier 2004 et de celles qui s'y créent ou créent un établissement avant le 1 er janvier 2009.

Elles sont applicables pendant une période de cinq ans, étant ensuite de 60 % la 6 ème année, puis de 40 % la 7 ème , et de 30 % la 8 ème . Pour les entreprises de moins de cinq salariés, l'exonération est de 60 % de la 6 ème à la 10 ème année, puis de 40 % les 11 ème et 12 ème , et de 20 % les 13 ème et 14 ème .

Le texte du projet de loi

Les 1° et 2° de l'article 9 tendent à mettre fin, à compter du 31 décembre 2007, au régime d'exonérations spécifique prévu dans les ZFU de 1 ère génération, et à l'aligner avec les dispositions en vigueur dans les ZFU de 2 ème génération.

Les 3° et 7° vise à instituer, dans les ZFU de 3 ème génération, un régime d'exonérations de charges sociales pour les établissements implantés dans la ZFU au 1 er août 2006 et pour les entreprises qui s'y implantent, s'y créent ou y créent un établissement avant le 31 décembre 2011, et qui emploient au plus 50 salariés au 1 er août 2006 , et dont le chiffre d'affaires annuel et le total de bilan n'excèdent pas l'un et l'autre 10 millions d'euros.

Les 4° , 5° et 6° prolongent jusqu'au 31 décembre 2011 le régime d'exonérations dans les ZFU de 1 ère génération et de 2 ème génération.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux modifications rédactionnelles.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis souscrit à ces nouvelles dispositions. Elle relève toutefois que les conditions relatives au plafond du chiffre d'affaires et au total de bilan des entreprises, pour bénéficier des exonérations de cotisations, sont cumulatives, alors qu'elles ne le sont ni pour les exonérations sociales applicables dans les autres ZFU, ni pour les exonérations fiscales. Elle vous propose donc, par un amendement , d'harmoniser l'ensemble de ces conditions, en précisant qu'elles sont alternatives.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 bis [nouveau] (Article 12-1 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Exonérations accordées aux associations qui s'implantent dans les zones franches urbaines

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des affaires culturelles visant à insérer un article additionnel afin de prolonger jusqu'au 31 décembre 2011 les exonérations accordées aux associations qui se créent dans les ZFU existantes et à étendre ce régime aux nouvelles.

Le droit en vigueur

Aux termes de l'article 12-1 de la loi de 1996, les associations implantées , au 1 er janvier 2004, dans une zone de redynamisation urbaine (ZRU) ou dans une ZFU ainsi que celles qui s'y créent ou s'y implantent avant le 1 er janvier 2009 bénéficient d'une exonération de charges sociales. Celle-ci s'applique aux salariés présents dans l'établissement de l'association au 1 er janvier 2004, ou à la date de création ou d'implantation de l'association si elle est postérieure, ainsi qu'aux embauches ultérieures réalisées par l'association dans les cinq ans de sa création ou de son implantation dans la zone de redynamisation urbaine ou la zone franche urbaine. Le nombre de salariés exonérés est limité à 15.

La clause d'embauche locale, initialement limitée aux résidents de la ZRU ou de la ZFU, a été étendue, à compter du 1 er janvier 2005, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, dans la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, aux salariés résidant dans une ZUS située dans la même unité urbaine que la ZRU ou la ZFU d'implantation de l'association.

Le texte du projet de loi

L'article 9 bis tend à étendre ce régime aux associations qui se créeront ou s'implanteront dans les nouvelles ZFU, et à le proroger dans l'ensemble des ZFU jusqu'au 31 décembre 2011.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis approuve cette extension, et vous propose d'adopter cet article.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article additionnel sans modification.

Article 10 (Article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Extension aux nouvelles zones franches urbaines de la clause d'embauche locale

L'article 10 vise à étendre aux nouvelles ZFU la clause d'embauche locale prévue par l'article 13 de la loi du 14 novembre 1996 précitée.

Le droit en vigueur

Le I de cet article 13 fixe le régime de la clause locale d'embauche applicable dans les ZFU de 1 ère génération, pour les entreprises implantées avant le 1 er janvier 2002 : les résidents de la ZFU doivent représenter 1/5 ème des effectifs présents ou embauchés. Cette disposition s'applique à partir du troisième salarié embauché.

Le II de l'article 13 précité prévoit qu'à compter du 1 er janvier 2003 , pour les entreprises créées ou implantées à compter du 1 er janvier 2002 dans les ZFU de 1 ère génération et à compter du 1 er janvier 2004 , pour celles implantées dans les zones de 2 ème génération, le nombre de salariés résidant dans la ZFU où est implantée l'entreprise ou dans l'une des ZUS de l'unité urbaine dans laquelle est située la ZFU soit égal au tiers du total des salariés employés, ou que le nombre de salariés embauchés résidant dans les zones précitées représente un tiers du total des salariés embauchés. Cette disposition s'applique également à partir du troisième salarié embauché.

Le texte du projet de loi

L'article 10 du projet de loi étend la clause d'embauche locale aux entreprises existant dans les ZFU au 1 er août 2006 et à celles créées ou implantées à compter de cette date.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté des modifications d'ordre purement rédactionnel.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis est favorable à cette extension aux nouvelles ZFU de la clause locale d'embauche, qui favorise l'emploi des habitants des quartiers en difficulté.

La loi de finances rectificative pour 2002 et la loi du 1 er août 2004 ont, pour l'ensemble des ZFU, renforcé la clause locale d'embauche. En 2003, les résidents des ZFU et des ZUS représentent 27 % des salariés recrutés dans les établissements présents au 1 er janvier 2002 et 32 % de ceux recrutés dans les établissements implantés en 2002 et 2003.

D'après une enquête réalisée par la Délégation interministérielle à la ville auprès des chefs d'entreprises, dans 52,4 % des cas, les entreprises ont rencontré des difficultés importantes de recrutement, principalement du fait du manque de compétences (dans 62 % des réponses). Le manque de main d'oeuvre qualifiée et de candidats au sein de la ZFU est mentionné respectivement dans 31,3 % et 25,8 % des réponses. C'est pourquoi votre commission pour avis appelle à une mobilisation particulière des acteurs pour mettre en oeuvre des parcours adaptés en faveur des demandeurs d'emplois.

En outre, elle propose, dans le même esprit qu'à l'article 7, de rendre le champ d'application de la clause locale parfaitement cohérent avec le périmètre des ZFU. En effet, le texte actuel, qui vise les ZUS de l'unité urbaine, pourrait aboutir à exclure des habitants résidant dans une partie d'une ZFU de l'unité urbaine non comprise dans le périmètre d'une ZUS, ce qui apparaît tout à fait contraire à l'esprit de cette disposition. C'est pourquoi l'amendement proposé rectifie cette anomalie, en précisant que la clause concerne les salariés résidant dans l'ensemble des ZFU de l'unité urbaine.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (Article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Exonération s de cotisations sociales personnelles pour les non salariés non agricoles

L'article 11 vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2011, dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération, le régime d'exonérations des cotisations sociales personnelles, et à en instituer en faveur des nouvelles ZFU.

Le droit en vigueur

La loi du 14 novembre 1996 a institué un régime d'exonérations des cotisations sociales personnelles dues par les non salariés non agricoles. Ceux-ci sont exonérés des charges au titre de l'assurance maladie et maternité pendant une durée de cinq ans.

Dans les ZFU de première génération, cette exonération s'appliquait, avant 2002, à compter du 1 er janvier 1997 ou à compter du début de l'installation, à condition que celle-ci intervienne avant le 31 décembre 2002 . La loi de finances rectificative pour 2002 a prorogé ces dispositions pour les personnes s'installant entre le 1 er janvier 2003 et le 31 décembre 2007 . La loi du 1 er août 2003 les a étendues aux personnes exerçant une activité dans une ZFU de 2 ème génération entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 . L'exonération est totale les cinq premières années, puis dégressive au taux de 60 % la 6 ème année, de 40 % la 7 ème année et de 20 % la 8 ème année.

Le texte du projet de loi

Le 1° de l'article 11 proroge jusqu'au 31 décembre 2011 la date jusqu'à laquelle les entreprises peuvent s'implanter dans les ZFU de 1 ère génération pour bénéficier des exonérations, tandis que le 2° la repousse du 31 décembre 2008 au 31 décembre 2011 dans les ZFU de 2 ème génération . Le 3° crée un nouveau paragraphe afin d'étendre ce régime aux personnes s'installant dans les nouvelles ZFU entre le 1 er août 2006 et le 31 décembre 2011 .

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis approuve ces modifications. Elle regrette à cet égard que, malgré l'amendement adopté à l'occasion de la loi du 1 er août 2003, tendant à rendre opposables aux URSSAF leur interprétation des textes en vigueur, plusieurs acteurs auditionnés ont à nouveau fait part à votre rapporteur pour avis des difficultés rencontrées, en pratique, par beaucoup de petits entrepreneurs, qui se heurtent à des interprétations divergentes de la part des services fiscaux et sociaux.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (Article 28 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) -
Procédure d'autorisation devant la Commission nationale d'équipement commercial pour les surfaces commerciales en zone franche urbaine

Cet article rend applicable aux projets d'équipement commercial en zone franche urbaine la procédure simplifiée d'autorisation d'exploitation suivie par l'Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.

Le droit en vigueur

1 ) La procédure de droit commun

La loi de 1973, dite « loi Royer » 5 ( * ) , a créé une procédure d'autorisation des surfaces commerciales distincte de celle du permis de construire, en soumettant à autorisation les créations de magasins de plus de 1.000 mètres carrés . La loi de 1996, dite « loi Raffarin » 6 ( * ) , a abaissé ce seuil à 300 mètres carrés de surface de vente pour les créations de magasins nouveaux et pour les extensions de magasins existants. L'article L. 720-5 du code de commerce soumet ainsi à autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés.

Les projets d'équipement commercial doivent donc, en application de ces dispositions, être soumis à la commission départementale d'équipement commercial (CDEC) 7 ( * ) . Aux termes de l'article L. 720-10 du même code, celle-ci doit statuer sur les demandes d'autorisation dans un délai de quatre mois , à compter du dépôt de chaque demande, l'autorisation étant réputée accordée à défaut de réponse. Sa décision peut, dans un délai de deux mois à compter de sa notification, faire l'objet d'un recours auprès de la Commission nationale d'équipement commercial (CNEC), celle-ci devant se prononcer dans un délai de quatre mois . Ainsi, en pratique, l'exercice de ce droit de recours peut entraîner un délai de dix mois entre l'autorisation délivrée par la CDEC et le moment où le projet peut démarrer. En effet, l'article L. 720-10 précise que le permis de construire ne peut être accordé ni la réalisation entreprise avant l'expiration du délai de recours ou, en cas de recours, avant la décision en appel de la commission nationale .

2 ) La procédure applicable aux opérations menées par l'EPARECA

Afin d'accélérer les projets de restructuration des centres commerciaux dégradés, une procédure simplifiée a été mise en place pour l'Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). Etablissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi du 14 novembre 1996 précitée, sa principale mission consiste à faciliter les opérations de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux implantés dans les quartiers urbains en difficulté . A cette fin, il peut acquérir des fonds de commerce et, le cas échéant, par voie d'expropriation, des immeubles et des droits nécessaires à son objet, céder des immeubles et fonds acquis et concéder la gestion de ces derniers à des locataires gérants 8 ( * ) . Son périmètre d'intervention, d'abord circonscrit aux zones urbaines sensibles, a été étendu à l'ensemble des quartiers prioritaires des contrats de ville 2000-2006 par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

Cet établissement bénéficie de la mise en oeuvre d'une procédure simplifiée, aux termes de laquelle, par dérogation à l'article L. 720-5 du code de commerce, les projets dont il assure la maîtrise d'ouvrage sont soumis pour autorisation directement à la CNEC 9 ( * ) , qui dispose de quatre mois pour statuer. Elle doit pour cela consulter la CDEC , qui rend son avis dans un délai d'un mois à compter de sa saisine.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis, particulièrement attentive à la question de l'équilibre entre les différentes formes de commerce, ainsi qu'à celle de l'aménagement des centres-villes, ne peut que s'interroger fortement sur la pertinence de la disposition proposée par l'article 12, même si elle relève que l'intention qui l'anime -favoriser les ZFU en étendant une disposition utile pour l'EPARECA- peut être louable.

Elle rappelle en outre qu'à l'initiative de M. Alain Fouché, auteur d'un rapport sur le sujet, la commission a examiné, lors de la dernière session parlementaire, une proposition de loi modifiant, dans une perspective plus globale, les dispositions régissant l'urbanisme commercial. Cette proposition de loi ayant été adoptée par notre haute Assemblée en juin 2005, votre commission pour avis ne peut, en première analyse, qu'émettre certaines réserves quant à l'opportunité de mettre en place des dérogations spécifiques, sans envisager la problématique de l'équipement commercial dans son ensemble .

Il pourrait toutefois être répondu à cette objection que l'urgence de la crise des quartiers justifie la mise en place rapide de dispositifs spécifiques en leur faveur, et c'est bien là l'objet du projet de loi. Mais c'est alors sur le bien-fondé même de la réponse proposée que votre commission pour avis s'interroge . Elle relève, tout d'abord, que de nombreuses zones franches urbaines ont été délimitées de telle sorte que la grande surface, si elle existait déjà, a été « collée » à la ZFU, sans y être intégrée. En outre, il faut garder à l'esprit que la population présente dans les ZFU se distingue par sa pauvreté et par la faiblesse de son pouvoir d'achat. Enfin, il est probable que les coûts supplémentaires liés à la nécessité d'assurer la sécurité des locaux et des personnels s'avèrent plus dissuasifs que les quelques mois de procédure nécessaire pour obtenir une autorisation d'implantation.

Ces données étant posées, même à considérer que tous les moyens doivent être mis en oeuvre pour soutenir l'implantation de commerces dans les ZFU, deux questions se posent : la nouvelle disposition permet-elle une réelle réduction des délais ? Celle-ci justifie-t-elle, en retour, de retirer aux élus locaux leur pouvoir d'aménagement et aux représentants consulaires leur droit de regard ?

Pour la première question, rien n'est moins sûr, puisque le passage direct en CNEC ne constitue un gain de temps que dans les cas de recours dirigé contre la décision de la CDEC. Or, de l'avis des personnes qualifiées entendues par votre rapporteur pour avis, notamment les chambres de commerce et de métier, aucun recours n'a été, jusqu'à présent, enregistré contre une décision de la CDEC pour un projet situé en ZFU. Le rapport pour avis établi par notre collègue Gérard Cornu sur le projet de loi de finances pour 2005 soulignait quant à lui que, sur l'ensemble du territoire, le taux d'annulation des autorisations de CDEC par la CNEC est extrêmement faible (moins de 1 %), en raison d'un nombre de recours contre les décisions positives départementales désormais très réduit (de l'ordre de 1 %, alors qu'il varie entre 30 et 40 % en ce qui concerne les décisions de refus) .

S'agissant de la deuxième question, votre commission pour avis ne peut que rappeler les positions prises par le Sénat au moment de l'examen de la proposition de loi précitée, tendant à renforcer l'efficacité du rôle des CDEC pour faire face aux implantations de grande surface ou de discounters. Le rapport de notre collègue Fouché soulignait ainsi : « L'expérience révèle que cet équilibre (entre les différentes formes de commerce) n'est pas assuré par le seul jeu du marché, qui risque de tourner à la domination quasi exclusive de la grande distribution. La concurrence pourrait tuer la concurrence et ceci serait d'autant plus dangereux que notre pays connaît déjà un double risque de désertification des zones rurales et de désocialisation des zones urbaines. » Garantes de la prise en en compte des exigences d'aménagement du territoire, de qualité de l'urbanisme et de rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville, ces commissions prennent leurs décisions en tenant compte, notamment, des prescriptions des schémas de développement commercial, qui doivent eux-mêmes être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale (SCOT). Dès lors, si l'on réduit ou supprime leur pouvoir, c'est tout le dispositif de planification urbaine élaboré par les élus locaux qui est atteint .

Pour toutes ces raisons, votre commission pour avis estime nécessaire de conserver à la CDEC tout son pouvoir d'intervention. Toutefois, attentive à la préoccupation exprimée à travers cet article d'encourager les commerces qui souhaiteraient s'implanter en ZFU, elle propose de créer, plutôt qu'une procédure dérogatoire par rapport au droit commun , une procédure d'urgence en faveur des ZFU qui constituerait, plus sûrement que la mesure proposée, un gain de temps. Elle suggère donc, par un amendement , de prévoir que la CDEC devra statuer dans un délai de deux mois, au lieu de quatre, la CNEC devant elle-même à son tour statuer dans ce même délai.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (Article 36-1 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973) -
Dispense d'autorisation pour l'implantation des multiplexes en zone franche urbaine

L'article 13 vise à dispenser d'autorisation les projets de création ou d'extension de complexes cinématographiques .

Le droit en vigueur

L'article 36-1 de la loi du 27 décembre 1973 prévoit que sont soumis pour autorisation à la commission départementale d'équipement cinématographique, avant la délivrance du permis de construire ou avant réalisation, les projets relatifs :

- à la création de salles de cinéma de plus de 300 places, ou à l'extension d'un ensemble de salles de cinéma ;

- à l'extension d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques ayant déjà atteint le seuil de 300 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet, à l'exception des extensions représentant moins de 30 % des places existantes et s'effectuant plus de cinq ans après la mise en exploitation ou la dernière extension ;

- à l'extension d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques ayant déjà atteint le seuil de 1.500 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet.

Aux termes de l'article 36-1 de la loi du 27 décembre 1973, la commission 10 ( * ) doit statuer en prenant en compte plusieurs critères, dont l'offre et la demande globales de cinéma, la densité d'équipement, l'effet potentiel du projet sur la fréquentation cinématographique, la préservation d'une animation culturelle et économique suffisante de la vie urbaine et l'équilibre des agglomérations, etc.

La commission départementale d'équipement cinématographique doit statuer dans un délai de quatre mois , sa décision pouvant, dans un délai de deux mois, à l'initiative du préfet ou du médiateur du cinéma, de trois membres de la commission ou du demandeur, faire l'objet d'un recours auprès de la Commission nationale d'équipement commercial, qui se prononce dans un délai de quatre mois .

Le texte du projet de loi

L'article 13 prévoit de dispenser d'autorisation tout projet de création ou d'extension d'ensembles de salles de cinéma situées dans les ZFU.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement précisant que la dispense d'autorisation s'applique dès lors que la densité d'équipement en salles de cinéma de la zone d'attraction concernée est inférieure à la moyenne nationale d'équipement observée l'année civile précédente.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis tend à adopter, sur cet article, la même position que sur l'article 12 : il n'apparaît pas opportun de retirer tout droit de regard aux élus locaux. En outre, la modification apportée à l'Assemblée nationale ne met en avant qu'un seul critère, alors qu'il en existe beaucoup d'autres, et qu'on ne sait pas qui sera chargé de donner ou non la dispense. Pour toutes ces raisons, votre commission pour avis vous propose, par un amendement , de maintenir le pouvoir de la commission départementale d'équipement cinématographique, tout en réduisant les délais.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 (Article L. 720-5 du code de commerce) -
Dispense d'autorisation d'exploitation pour les projets d'établissements commerciaux inférieurs à 1.500 mètres carrés et pour les établissements hôteliers en zone franche urbaine

L'article 14 vise à compléter l'article L. 720-5 du code de commerce afin de soustraire à l'obligation d'autorisation d'exploitation commerciale délivrée par la CDEC :

- les projets et opérations dont la surface de vente est inférieure à 1.500 mètres carrés situés dans le périmètre des ZFU ;

- les constructions nouvelles, les extensions ou les transformations d'immeubles existants entraînant la constitution d'établissements hôteliers.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucune modification à cet article.

Propositions de votre commission pour avis

Pour l'ensemble des raisons exposées à l'article 12, votre commission pour avis ne peut être favorable à une disposition qui supprime toute intervention de la CDEC au-dessous de 1.500 mètres carrés, et estime qu'il est préférable d'accélérer les procédures existantes, ainsi que le propose son amendement au même article. Elle vous suggère donc, par un amendement , de supprimer l'article 14.

Votre commission pour avis vous propose de supprimer cet article.

Article additionnel après l'article 14 (nouveau) (Article L. 750-1 [nouveau] du code de commerce) -
Réhabilitation des centres commerciaux dégradés

Dans un certain nombre de quartiers en difficulté, les opérations de restructuration des ensembles commerciaux, nécessaires notamment dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain, sont rendues très difficiles du fait de l'existence de copropriétés émiettées, notamment s'agissant des centres qui datent des années 1960.

L'EPARECA joue un rôle particulièrement utile à cet égard, mais qui reste malheureusement limité, du fait de ses moyens trop restreints. Le Premier ministre a d'ailleurs pleinement reconnu ce rôle, en annonçant un triplement de ses moyens.

Votre commission pour avis vous propose donc, par un amendement , de faciliter la restructuration de ces centres commerciaux, dès lors qu'elle s'inscrit dans un projet de rénovation urbaine du quartier, en permettant aux communes ou à l'Etat de mettre en demeure le ou les propriétaires d'un centre commercial très dégradé de procéder à sa réhabilitation, et de pouvoir engager une procédure d'expropriation en cas de refus.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 15 (Article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972) -
Exonération de taxe d'aide au commerce et à l'artisanat dans les nouvelles zones franches urbaines

L'article 15 instaure une exonération de taxe professionnelle d'aide au commerce et à l'artisanat pour les entreprises qui s'implantent dans les nouvelles zones franches urbaines.

Le droit en vigueur

L'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 a créé une taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), dont l'assiette est constituée par la surface de vente des magasins de commerce de détail, lorsqu'elle dépasse 300 mètres carrés. Toutefois, si cette surface ne dépasse pas 400 mètres carrés, la taxe n'est pas due, mais le chiffre d'affaires annuel doit être déclaré à la caisse nationale chargée du recouvrement. La taxe n'est pas due par les établissements dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 460.000 euros .

Cet article comporte déjà une mesure d'incitation à l'installation en zone urbaine sensible, puisque les établissements qui y sont installés bénéficient d'une franchise de 1.500 euros sur le montant de la taxe. Son taux est progressif , et varie en fonction du chiffre d'affaires 11 ( * ) . En outre, des réductions de taux sont prévues en faveur des établissements de 400 à 600 mètres carrés dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas un certain montant.

Le texte du projet de loi

L'article 15 prévoit d'exonérer totalement, pendant cinq ans, les établissements qui se créeront dans les nouvelles ZFU après le 1 er janvier 2006. Il étend également le bénéfice de cette mesure aux établissements déjà situés dans ces périmètres, qui procèderont à des extensions après le 1 er janvier 2006 : ceux-ci bénéficieront de la mesure pour les surfaces de vente correspondant aux extensions.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucune modification à cet article.

Propositions de votre commission pour avis

Votre commission pour avis relève tout d'abord qu'initialement, la taxe d'entraide au commerce et à l'artisanat, instituée par la loi du 13 juillet 1972, avait pour objet de financer le versement par les caisses d'assurance vieillesse des commerçants et artisans, d'une aide spéciale à des commerçants en difficulté , âgés ou invalides, aux revenus très modestes, sous forme d'une indemnité de départ.

Ce mécanisme a été conforté ultérieurement par la création du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), créé par la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989. Le FISAC a été mis en place pour répondre à la double nécessité d'assurer le maintien d'une desserte commerciale et des services de proximité indispensables à la vie sociale , et de préserver l'équilibre entre les différentes formes de commerce, en favorisant l'adaptation des structures traditionnelles . Ce fonds a ainsi été alimenté par un prélèvement sur l'excédent du produit de la TACA. La loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 a budgétisé les dépenses financées par la TACA, dont le produit est désormais inclus dans les recettes du budget de l'Etat.

En outre, la loi de finances pour 2004 a fortement augmenté cette taxe, en portant les taux de 3,5 à 9,3 euros pour le taux minimum et de 12,7 à 34,12 pour le taux maximum. A l'occasion de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2005, le Sénat a souhaité les réduire et cette loi a ainsi minoré le taux minimum de la taxe applicable aux établissements dont le chiffre d'affaires par mètre carré est inférieur à 1.500 euros. Le coût estimé de cette réduction des taux minimum et intermédiaire représente 60 millions d'euros, soit 10 % du produit global de la TACA. Celle-ci se traduira, dès 2006, par une diminution du produit de la taxe supportée par 90 % des établissements assujettis.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, votre commission pour avis souligne que la réforme proposée par l'article 15 n'apparaît pas réellement opportune. D'une part, en effet, il importe désormais, après tant de modifications, de stabiliser le régime de la TACA, sous peine de complexifier encore le dispositif. D'autre part, la forte hausse de son montant rend l'exonération problématique au regard des éventuelles distorsions de concurrence qu'elle peut engendrer entre entreprises, d'autant plus que la mesure proposée ne s'applique pas aux entreprises situées dans les ZFU de 1 ère et 2 ème génération . En outre, l'exonération s'inscrit dans un ensemble des mesures visant à faciliter l'implantation de grandes surfaces en ZFU, sur l'opportunité desquelles votre rapporteur pour avis a des doutes importants. Pour toutes ces raisons, votre commission pour avis vous propose, par un amendement , de supprimer cet article.

Votre commission pour avis vous propose de supprimer cet article.

TITRE II - MESURES RELATIVES À L'ÉGALITÉ DES CHANCES ET À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
SECTION 1 - Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances
Article 16 (Articles L. 121-14, L. 121-15, L. 121-17 et L. 121-18 du code de l'action sociale et des familles) -
Création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances

L'article 16 vise à créer une nouvelle agence, baptisée Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, en modifiant les articles L. 121-4 à L. 121-15 du code de l'action sociale et des familles. Cette nouvelle Agence, dont la création a été annoncée par le Premier ministre au mois de décembre 2005, devrait reprendre une partie des compétences de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), et celles du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).

Le droit en vigueur


• L' ANAEM a été créée, à la suite du comité interministériel à l'intégration du 10 avril 2003, par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. La création de cette Agence correspond à une première simplification des structures existantes , puisqu'elle réunit les moyens de l'Office des migrations internationales (OMI) établissement public administratif créé en 1945, et du Service social d'aide aux émigrants (SSAE) association reconnue d'utilité publique, créée en 1927. Chargée du service public de l'accueil des étrangers elle propose aux migrants un contrat d'accueil et d'intégration, plus de 60 000 contrats ayant été signés à ce jour. Elle reprend également les missions déjà exercées par les deux organismes précités : introduction en France des étrangers, accueil des demandeurs d'asile, contrôle médical, aide au retour volontaire et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine, emploi des français à l'étranger.


• Présent depuis un demi-siècle, le FASILD a vu quant à lui ses missions progressivement évoluer, la dernière modification datant de la loi de cohésion sociale. Doté de 292 emplois budgétaires, il participe à l'accueil des primo-arrivants, en partenariat avec l'ANAEM pour la mise en oeuvre du CAI, à l'intégration des étrangers au-delà de ce premier accueil, et à la lutte contre les discriminations, en complément de l'action menée par la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. En 2004, 4.474 associations et organismes ont bénéficié de crédits du Fonds, la subvention de l'Etat pour 2006 étant prévue à 177,6 millions d'euros.

Le texte du projet de loi


• L' article L. 121-14 modifié par l'Assemblée nationale définit les missions et les moyens d'actions de l'Agence.

Elle sera chargée, d'une part, de mettre en place des actions en faveur de publics spécifiques, au niveau national, touchés par l'illettrisme ou par des formes de discrimination, et rencontrant des difficultés d'insertion sociale ou professionnelle. Elle devra, d'autre part, mettre en oeuvre des actions en faveur de territoires spécifiques. L'Assemblée nationale a remplacé la notion du projet de loi initial de « zones urbaines sensibles et zones présentant des « caractéristiques sociales et économiques analogues » par celle de « quartiers prioritaires de la politique de la ville ».

L'exemple de l'ANRU a bien montré les limites d'une géographie strictement limitée aux ZUS puisque 200 quartiers « dérogatoires » ont été définis à ce jour. Si ces zones présentent l'immense mérite d'avoir une existence juridique claire, il n'en demeure pas moins que de nombreux rapports, le dernier d'entre eux étant celui élaboré par l'Observatoire national des ZUS lui-même, mettent en exergue, depuis un certain nombre d'années, la nécessité de remettre à plat cette géographie prioritaire. Au demeurant une telle évolution enverrait enfin un signal tangible de la réussite des politiques menées dans certains quartiers, dont la situation s'est améliorée, alors même que la rigidification du zonage peut laisser perdurer sur eux la mauvaise image qui y est -à tort- parfois associée .

En outre, l'extension des quartiers prioritaires, de 50 au début des années 1980 à 750 ZUS a conduit à un certain durcissement : en effet, plus la géographie prioritaire s'étend, plus elle se focalise sur le quartier lui-même. Or certaines interventions, notamment en matière de transport, d'activité économique ou de mixité sociale dans les logements, ne sauraient avoir d'effet si elles restent cantonnées aux quartiers sensibles. C'est d'ailleurs ce constat qui a conduit à élargir, avec les contrats de ville, le champ d'intervention géographique des quartiers à la commune, et de plus en plus à l'agglomération . De 750 ZUS, on est donc passé à près de 1.500 quartiers prioritaires définis en concertation entre les collectivités territoriales, représentant 6 millions d'habitants.

L'article L. 121-14 précise en outre que l'agence accorde, par le biais de conventions pluriannuelles, des concours financiers aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents ou à des organismes publics ou privés. L'Assemblée nationale a précisé que ces derniers pouvaient être des associations. La pluri-annualisation des financements pou les associations, certes déjà possible aujourd'hui, mais peu utilisée, devrait constituer un grand progrès pour celles-ci. Votre rapporteur pour avis, qui a eu l'occasion, à de nombreuses reprises, de déplorer la multiplication des procédures et des contrôles préalables au versement de sommes modiques ne peut que se féliciter de ces dispositions, qui devraient permettre, en retour, une meilleure évaluation .

Enfin, l'Agence pourra également mettre en oeuvre directement toute action visant à favoriser la cohésion sociale et l'égalité des chances.


• L' article L. 121-15 fixe ensuite la composition du conseil d'administration de l'Agence , composé pour moitié de représentants de l'Etat et pour moitié de représentants d'organisations professionnelles, d'élus et de personnalités qualifiées, le président étant désigné par l'Etat parmi ces dernières. L'Assemblée nationale a souhaité que figurent également des représentants des organismes régis par le code de la mutualité et des chambres consulaires. Le deuxième alinéa précise que les préfets seront, comme pour l'ANRU , les délégués départementaux de l'Agence. Cette disposition est de nature à assurer l'indispensable coordination entre ces deux agences, et la cohérence de l'action menée par l'Etat envers les quartiers visés .


• L' article L. 121-1 prévoit la possibilité pour l'agence de recruter des agents non titulaires sur des contrats à durée indéterminée.


• L' article L. 121-17 énumère les ressources de l'Agence, qui seront constituées « notamment » par des subventions de l'Etat, les concours des fonds structurels de la Communauté européenne, les subventions de la Caisse des dépôts et consignations et des produits divers, dons et legs. D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis, l'Agence devrait recevoir initialement environ 500 millions d'euros : 170 du FASILD, 250-300 de la DIV, et 70 millions du FSE . Sur ce dernier point, votre rapporteur pour avis estime indispensable que l'Etat français se mobilise davantage au niveau européen afin d'obtenir, pour la prochaine période de programmation, des fonds susceptibles de venir soutenir les villes en difficulté.

En outre, il est précisé que l'Agence pourra recevoir, par le biais de conventions, des contributions de différentes caisses sociales. Votre rapporteur pour avis relève à cet égard que la concertation sur les modalités de participation de ces caisses doit encore être approfondie afin de déterminer les modalités de leur participation à l'Agence, aujourd'hui extrêmement floues .


• L' article L. 121-18 prévoit un décret en Conseil d'Etat pour fixer les règles d'organisation et de fonctionnement de l'Agence.

Propositions de votre commission pour avis

Comme elle l'avait fait à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Ville et logement », votre commission pour avis souhaite que la création de cette Agence, pendant de l'ANRU pour le volet social de la politique de la ville, constitue une réponse à l'ensemble des « maux » de la politique de la ville : multiplication et empilement des dispositifs et des guichets, incertitude sur les financements, lourdeur des procédures. Elle doit ainsi permettre de conforter les associations dans leur action et de simplifier les procédures, en rassemblant différentes contributions financières, afin de constituer un guichet unique. Toutefois, il incombe encore au Gouvernement de clarifier certains points, notamment la question de la coexistence d'actions nationales et d'actions territorialisées, et la part respective de celles-ci.

A cet égard, votre commission pour avis souhaite que dès à présent puisse être clarifiée l'articulation de l'action de cette Agence avec les autres instruments de la politique de la ville. En effet, à l'heure actuelle, la multiplicité des types de contrats annoncés (programmes d'actions concertées entre l'Etat et les collectivités prévus par l'article 1 er de la loi Borloo, chartes de cohésion sociale en application de la loi de janvier 2005, contrats urbains de cohésion sociale entre l'Agence et les collectivités, conventions pluriannuelles entre l'Agence et les associations) ne paraît pas aller dans le sens de la simplification recherchée, pourtant légitime et indispensable. Le prochain Comité interministériel de la ville prévu le 9 mars prochain devrait, conformément au souhait formulé par votre commission pour avis dans son rapport sur l'avenir des contrats de ville, clarifier la situation en annonçant l'objectif de conclusion de nouveaux contrats de cohésion sociale. Votre commission pour avis, qui croit en la vertu des procédures contractuelles et décentralisées, se réjouit de cette relance et souhaite la conforter par un amendement obligeant l'Agence à participer, par voie de convention pluriannuelle , au financement des futurs contrats territoriaux de cohésion sociale. Elle vous propose également un amendement tendant à permettre la représentation des associations au sein du conseil d'administration de l'Agence.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17 - Substitution de l'Agence pour la cohésion sociale au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations

L'article 17 vise à substituer l'Agence au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), en prévoyant que les compétences, biens, moyens, droits et obligations du FASILD sont transférés à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations et à la nouvelle Agence. L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 - Abrogation de la loi relative au Fonds d'action sociale pour les travailleurs étrangers

L'article 18 abroge la loi n° 64-701 du 10 juillet 1964 relative au Fonds d'action sociale pour les travailleurs étrangers.

Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Au cours de sa séance du mercredi 22 février 2006, votre commission des affaires économiques a donné un avis favorable aux dispositions du présent projet de loi dont elle s'est saisie, sous réserve de l'adoption des amendements proposés par son rapporteur pour avis.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

- Mme Nicole PRUD'HOMME , présidente, MM. Frédéric MARINACCE , directeur des prestations familiales, Arnaud ROZAN , sous-directeur des prestations familiales, Jean-Marc BEDON , conseiller technique à la direction de l'action sociale, Mme Véra LEVY, chargée des relations avec le Parlement, à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) ;

- M. Pascal AUBERT , administrateur fédéral à la Fédération des centres sociaux et socio-culturels de France ;

- M. El Hassan BOUOD , président de l'Association des entrepreneurs de la zone franche de Marseille ;

- MM. Jean-François BERNARDIN , président, Jean-Christophe de BOUTEILLER , directeur général, Mmes Delphine Gayrard, directrice de cabinet, Valérie DUPPERRIER-GUIGARD , attachée parlementaire, à l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) ;

- Mme Patricia SITRUK , directrice générale du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) ;

- M. Jacques MURA , président de la Fédération nationale des associations d'entrepreneurs des zones franches urbaines ;

- Mme Christine CORBILLÉ , directrice du département Démographie, à l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF) ;

- MM. Alain GRISET , président, François MOUTOT , directeur général, à l'Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM) ;

- M. Jean-Paul LE DIVENAH , directeur de cabinet, Mme Isabelle ROUGIER , conseillère technique et M. Michel VILLAC , conseiller technique, au cabinet de Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité.

* 1 La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a défini deux catégories de quartiers prioritaires : les zones urbaines sensibles (ZUS), caractérisées par « la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi », également classées en zones de redynamisation urbaine (ZRU) lorsqu'elles sont situées dans des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine.

* 2 Cherchant un CDI.

* 3 Enquête menée par l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France, décembre 2005.

* 4 Enquête réalisée en décembre 2005 à partir d'une enquête téléphonique auprès d'un échantillon de 402 chefs d'entreprises de 10 ZFU (dont 2 en région parisienne) et d'une cinquantaine d'entretiens de face à face.

* 5 Loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat.

* 6 Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

* 7 Présidée par le préfet, elle est composée du maire de la commune d'implantation, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'aménagement de l'espace et de développement dont est membre la commune d'implantation ou, à défaut, du conseiller général du canton d'implantation et du maire de la commune la plus peuplée de l'arrondissement, autre que la commune d'implantation, ainsi que du président de la chambre de commerce et d'industrie dont la circonscription territoriale comprend la commune d'implantation, du président de la chambre de métiers dont la circonscription territoriale comprend la commune d'implantation et d'un représentant des associations de consommateurs du département.

* 8 Article L. 325-2 du code de l'urbanisme.

* 9 La CNEC est composée d'un membre du Conseil d'Etat, d'un membre de la Cour des comptes, d'un membre de l'inspection générale des finances, d'un membre du corps des inspecteurs généraux de l'équipement et de quatre personnalités désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d'aménagement du territoire ou d'emploi à raison d'une par le président de l'Assemblée nationale, une par le président du Sénat, une par le ministre chargé du commerce et une par le ministre chargé de l'emploi.

* 10 Présidée par le préfet, elle est composée du maire de la commune d'implantation, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'aménagement de l'espace et de développement dont est membre la commune d'implantation ou, à défaut, du conseiller général du canton d'implantation, du maire de la commune la plus peuplée de l'arrondissement autre que la commune d'implantation, d'un membre du comité consultatif de la diffusion cinématographique, du président de la chambre locale de métiers et de celui de la chambre locale de commerce et d'industrie et d'un représentant des associations de consommateurs du département.

* 11 Il est de 7,5 euros par mètre carré si le chiffre d'affaires au mètre carré est inférieur à 1.500 euros, et de 34,12 euros par mètre carré si celui-ci est supérieur à 12.000 euros. Entre les deux, il est déterminé par application d'une formule prenant en compte le chiffre d'affaires et la surface des locaux imposables.

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