D. VERS UN RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION RÉGIONALE ET DE LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE EN FAVEUR DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
1. Une intensification marquée de la coopération régionale
a) Les actions de coopération régionale des collectivités territoriales
L'essor économique, culturel et social des départements et régions d'outre-mer requiert la mise en place de liens forts avec les Etats ou collectivités publiques voisins. La coopération régionale constitue donc un instrument essentiel pour atteindre cet objectif. Sur le plan financier, l'action régionale des collectivités ultramarines est notamment soutenue par les fonds de coopération régionale (FCR) créés dans chaque département d'outre-mer sur le fondement de l'article L. 4433-4-6 du code général des collectivités territoriales.
Sont éligibles au financement de ces fonds les projets ayant vocation à favoriser l'intégration des collectivités d'outre-mer dans leur environnement régional, quel que soit le secteur d'activité concerné. L'effet multiplicateur étant recherché, les fonds de coopération régionale sont en principe destinés à n'intervenir qu'en cofinancement. Par ailleurs, chaque projet doit présenter une véritable dimension régionale et doit donc associer un ou plusieurs États étrangers et un ou plusieurs départements d'outre-mer.
Entre 2001 et 2003, la consommation effective des crédits a été inférieure aux dotations allouées en raison de retards importants liés à l'installation des comités de gestion et à l'existence d'une faible programmation. En outre, la délivrance tardive des documents nécessaires au paiement de la subvention a conduit à un retard dans la consommation des crédits. Par ailleurs, les reports de crédits ayant été gelés, les engagements de l'Etat n'ont pas tous été soldés ; les nouvelles programmations ont alors été privilégiées.
Afin de remédier à ces dysfonctionnements, une nouvelle procédure de gestion et de suivi des fonds de coopération régionale a été proposée en 2004 aux préfectures. Cette procédure, inspirée de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, a permis de mieux définir les stratégies d'utilisation des fonds tout en diversifiant leurs domaines d'intervention et en ajustant de manière plus précise les enveloppes déléguées à chaque département. Certains départements ont utilisé les fonds, de manière prioritaire, pour la coopération dans le domaine économique ou celui de la lutte contre le trafic de stupéfiants et l'immigration illégale.
Cette nouvelle méthode de gestion a porté ses fruits et permis d'assurer une consommation de plus de 94 % des crédits délégués en 2004 , malgré une réserve budgétaire de 1,26 million d'euros.
Pour cette même année, la consommation s'est répartie comme suit dans les quatre départements d'outre-mer :
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Enveloppe déléguée (€) |
Enveloppe consommée (€) |
Taux de consommation |
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|
Guadeloupe |
307.841,60 |
306.437,00 |
99,54 % |
|
Guyane |
545.243,21 |
473.479,40 |
86,84 % |
|
Martinique |
670.777,90 |
670.777,90 |
100,00 % |
|
La Réunion |
386.539,84 |
384.877,00 |
99,57 % |
|
TOTAL |
1.910.402,55 |
1.835.571,30 |
96,08 % |
Source : ministère de l'outre-mer
Depuis le 1 er janvier 2005, les crédits des fonds de coopération régionale ont fait l'objet d'une expérimentation dans le cadre de la LOLF. L'objectif de consommation a été fixé par le ministère de l'outre-mer à 97 % des crédits délégués .
Les actions financées par les fonds concernent prioritairement la coopération en matière culturelle et d'éducation, qui concentre près de 50 % des crédits. Toutefois, une tendance à la diversification semble s'amorcer. En particulier, l'année 2004 a été marquée par une intensification de la coopération régionale en matière de sécurité civile et de lutte contre le trafic de drogue et l'immigration clandestine . Les objectifs de chaque département d'outre-mer sont néanmoins propres et diffèrent les uns des autres.
Pour 2005, les budgets opérationnels de programme (BOP) ont retenu comme priorités locales des domaines différents selon les collectivités concernées. Ainsi, en Guadeloupe, 50 % de l'enveloppe allouée concerne des actions en matière de développement économique, tandis qu'en Martinique, les deux tiers de l'enveloppe sont consacrés, à égalité, à des projets en matière culturelle et d'éducation ainsi qu'en matière sanitaire et sociale. Les projets financés à La Réunion sont beaucoup plus diversifiés. En Guyane, les deux tiers de l'enveloppe 2005 sont alloués aux financements d'engagements antérieurs non honorés, ceux-ci concernant, pour l'essentiel, la coopération culturelle avec les Etats voisins.
Pour 2006, les crédits s'élèvent à 4,65 millions d'euros en autorisations d'engagement et 3,76 millions d'euros en crédits de paiement. Cette augmentation se justifie par la nécessité de payer les arriérés qui n'avaient pas été régularisés par le fonds de coopération Caraïbe avant sa transformation en fonds de coopération régionale. Votre commission estime néanmoins que des efforts supplémentaires substantiels devraient être fournis à l'avenir afin de renforcer la dynamique de l'action internationale des collectivités territoriales, seule à même de leur permettre de surmonter les handicaps structurels qui sont les leurs.
b) Des actions renforcées de coopération régionale en matière d'immigration clandestine
Face au défi que représente l'immigration clandestine, la coopération régionale constitue une arme maîtresse . Depuis le milieu des années 1990, l'Etat a entrepris d'intensifier les accords de coopération avec les Etats au voisinage des départements et régions d'outre-mer. Cette politique concerne essentiellement les départements français d'Amérique.
? Cette politique volontariste intéresse au premier chef le département et la région de Guyane .
L' accord de réadmission franco-brésilien du 28 mai 1996, entré en vigueur le 24 août 2001, a permis d'instituer une coopération réelle entre les services de police français et brésiliens qui, à terme, devrait améliorer les conditions de reconduite à la frontière, notamment grâce à l'installation du commissariat commun franco-brésilien de Saint-Georges de l'Oyapock et la construction prochaine d'un pont sur ce fleuve.
Dans le cadre de l'application de la convention, l'autorité consulaire brésilienne se rend, en principe, deux fois par semaine au centre de rétention administrative aux fins d'auditionner les présumés ressortissants brésiliens et de leur délivrer éventuellement des laissez-passer. L'obtention de ce document permet ainsi une reconduite directe à Bélem et non plus au poste frontière de Saint-Georges, comme précédemment. Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, 100% des laissez-passer sollicités ont été accordés en 2004.
L' accord de réadmission avec le Surinam , en négociation depuis plusieurs années, a enfin été signé le 30 novembre 2004. Outre faciliter la réadmission des ressortissants surinamiens, cet accord a pour principal objet de permettre aux ressortissants du Guyana d'être reconduits à la frontière de leur pays par les autorités surinamiennes, la France ne disposant pas de frontière terrestre avec cet Etat.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, la réadmission des Surinamiens s'effectue sans difficultés notables et le principe de l'installation d'une antenne consulaire du Surinam à Saint-Laurent-du-Maroni est désormais acquis. Toutefois, les autorités surinamiennes ont demandé qu'une réflexion soit également engagée sur la facilité de circulation de leurs ressortissants en Guyane, notamment dans la région du Maroni.
Des négociations avec le Guyana ont repris afin de signer très rapidement un protocole d'accord de réadmission. L'aboutissement rapide de ces négociations s'avère d'autant plus nécessaire que le Guyana refuse, depuis 2000, la réadmission de ses ressortissants démunis de passeport. Cette situation conduit à maintenir sur le territoire ses ressortissants en situation irrégulière dont certains entretiennent une délinquance violente, les données de la police, de la gendarmerie et du parquet semblant établir une corrélation dans le temps entre la position prise par le Guyana et la montée d'une délinquance violente à Cayenne. Le succès de ces négociations serait lié, pour l'essentiel, à la décision d'ouvrir un consulat à Cayenne.
? L'intensification de l'immigration clandestine en Martinique et surtout en Guadeloupe -compte tenu du rattachement à ce département d'outre-mer de la commune de Saint-Martin- a également conduit le Gouvernement à s'efforcer de conclure des accords de coopération policière et, le cas échéant, de réadmission avec les Etats voisins.
Un accord de réadmission a été signé avec Sainte-Lucie le 23 avril 2005, ainsi qu'un accord facilitant la circulation des Saint-Luciens dans les départements français d'Amérique. Ces conventions sont intervenues après cinq années d'application d'un régime expérimental de circulation qui a fait ses preuves. Ainsi, ces accords prévoient, à titre pérenne, une exemption de l'obligation de visa pour des séjours d'une durée inférieure ou égale à 15 jours, dans la limite de 120 jours cumulés sur une période de 12 mois, sans limitation du nombre de séjours.
L'Etat a, par ailleurs, entamé des négociations avec deux autres Etats de l'arc antillais au cours de l'année 2005 :
- d'une part, avec La Dominique , en février 2005. Celle-ci constitue en effet un tremplin pour l'immigration irrégulière vers les départements français d'Amérique. Les discussions portent actuellement sur l'instauration d'une coopération policière, l'institution d'un visa à l'entrée sur le territoire de La Dominique pour les ressortissants haïtiens et dominicains ainsi que la mise en place d'un mécanisme de réadmission -sans accord de circulation- afin de faciliter la reconduite à la frontière des personnes en situation irrégulière ayant transité par ce pays ;
- d'autre part, avec La Barbade , en avril 2005. Les négociations portent sur la signature d'un accord de réadmission. Les risques d'immigration en provenance de la Barbade sont cependant limités.