Projet de loi de finances pour 2006 : Direction de l'action du Gouvernement

III. L'EMPLOI PUBLIC, AU CoeUR DES PRÉOCCUPATIONS DE L'ETAT

A. L'IMPORTANCE DES PERSONNELS DE L'ETAT DANS LE BUDGET

D'après les derniers chiffres du ministère de la fonction publique, obtenus par les travaux de l'Observatoire de l'emploi public, l'ensemble de la fonction publique employait plus de 5,03 millions de personnes au 31 décembre 2003 ^{57 ( * )} , soit plus de 20 % des salariés, ainsi répartis entre les trois fonctions publiques :

1. Une meilleure perception des effectifs de l'Etat par la LOLF

La réforme budgétaire est revenue sur la notion d' « emploi budgétaire » jusqu'ici retenue pour tenir le compte des personnes de l'Etat au sein du budget. En effet, il est apparu nécessaire de changer de concept, dans la mesure où les emplois budgétaires ne semblaient pas permettre de rendre compte de la réalité des effectifs de l'Etat.

Comme votre commission des Lois l'avait déjà développé l'an dernier dans son avis sur les crédits alloués à la fonction publique dans le projet de loi de finances pour 2005 ^{58 ( * )} , l'Observatoire de l'emploi public, créé en 2000 et chargé d'appréhender le plus précisément possible les personnels de l'Etat, de la fonction publique territoriale et hospitalière, a déterminé les principales raisons pour lesquelles des écarts importants étaient constatés entre les emplois budgétaires et les effectifs réels payés et gérés :

Rappel des raisons avancées pour expliquer les écarts
entre les emplois budgétaires et les effectifs réels payés et gérés

Les emplois budgétaires décrits en loi de finances initiale sont les emplois permanents à temps complet autorisés par celle-ci. Les facteurs expliquant l'écart entre les emplois budgétaires et les effectifs physiques réels payés et gérés sont notamment les suivants :

- des éléments échappent en partie aux gestionnaires de personnel : le temps partiel (un emploi budgétaire peut être occupé par plusieurs personnes à temps partiel), les vacances d'emploi (certains emplois budgétaires peuvent ne pas être pourvus par suite du départ de leur titulaire, jusqu'au recrutement d'un nouvel agent sur cet emploi) ;

- des éléments visent à introduire une certaine souplesse dans l'exécution budgétaire : des surnombres peuvent ainsi être accordés en cours d'année par les contrôleurs financiers (on autorise ainsi un dépassement temporaire de l'emploi budgétaire) ainsi que des gages (utilisation d'un emploi à la place d'un autre). De même, les transferts « en gestion » d'emplois entre ministères en cours d'année (un ministère assure pour le compte d'un autre le service de la paye) contribuent à expliquer l'écart pour un ministère entre l'emploi budgétaire en début d'année et l'effectif réellement payé en cours d'année ;

- enfin, les limites de l'autorisation budgétaire elle-même expliquent le décalage entre emplois budgétaires et effectifs réels payés : les crédits permettant de rémunérer certains personnels ne sont pas présentés sous forme d'emplois budgétaires. Or, les personnels correspondants sont pris en compte dans l'effectif réel payé.

Source : Rapport annuel d'octobre 2002 de l'Observatoire de l'emploi public.

L'un des principaux biais de la notion d'emploi budgétaire venait en effet du fait qu'elle ne tenait pas compte des personnels rémunérés sur les crédits de fonctionnement de certains budgets. C'est ainsi qu'en 2004 plus de 48.796 emplois d'assistants d'éducation, de maîtres auxiliaires et de professeurs contractuels, jusqu'ici rémunérés sur des crédits de fonctionnement, ont été transformés en emplois budgétaires, entraînant mécaniquement sans recrutement une hausse de 2 % de nombre total d'emplois budgétaires par rapport à 2003.

La LOLF a en conséquence amélioré la prise en compte de la réalité des effectifs de l'Etat, en remplaçant la notion d' « emploi budgétaire » par celle d' « emploi rémunéré par l'Etat » , exprimé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT) ^{59 ( * )} .

Les ETPT concernent tous les agents effectivement rémunérés par l'Etat, quel que soit leur statut (titulaires, contractuels, vacataires...). Un agent est comptabilisé en ETPT à proportion de sa période de présence (recrutement au cours de l'année, présence dans le ministère tout au long de l'année...) et de sa quotité de travail (temps plein, temps partiel) ^{60 ( * )} .

Les personnels payés par les ministères (hors emplois aidés)

au 31/12/2003

Ministères	Données au vert		Données des matrices de passage
	Emplois budgétaires au vert (hors appelés)	en %	Emplois budgétaires (1)	Emplois disponibles (2)	Vacances d'emplois et gages réservataires	Effectif rémunéré sur emplois budgétaires en ETP	Vacances d'emplois et gages réservataires en % des emplois disponibles	Effectif réel rémunéré sur emplois budgé-taires	Ecart en % entre les effectifs physiques et les effectifs en ETP rémuné-ration	Effectif réel sur crédits (hors emplois aidés)	Effectifs sur crédits en % des effectifs sur emplois	Effectifs réels totaux (hors emplois aidés)
Affaires étrangères	9 409	0,4	9 413	9 297	546	8 751	5,9	8 830	0,9	13 646	154,5	22 476
Affaires sociales	25 579	1,2	25 585	25 289	885	24 404	3,5	25 585	4,6	2 068	8,1	27 663
Agriculture et pêche	31 098	1,4	31 100	32 729	582	32 147	1,8	33 586	4,3	5 085	15,1	38 671
Culture	14 010	0,6	14 011	13 559	278	13 281	2,1	13 592	2,3	843	6,2	14 435
Défense (3) (4)	455 382	20,9	454 767	453 466	10 705	442 761	2,4	444 568	0,4	689	0,2	445 257
Ecologie (5)	3 476	0,2	3 478	0	(=159)	0	(=6,6)	0		« ND »		0
Economie, finances et industrie (6)	179 917	8,3	179 922	182 336	4 013	178 323	2,2	189 423	5,9	3 251	1,7	192 674
Equipement	113 287	5,2	113 291	115 164	4 028	111 136	3,5	113 861	2,4	2 873	2,5	- 40 - 116 734
Intérieur (7)	171 728	7,9	171 730	173 257	1 939	171 318	1,1	173 581	1,3	580	0,3	174 161
Education nationale (hors jeunesse)	1 091 819	50,1	1 091 822	1 095 486	-2 615	1 098 101	-0,2	1 147 173	4,3	73 296	6,4	1 220 469
Justice (8)	69 642	3,2	69 644	69 097	3 057	66 040	4,4	67 701	2,5	2 264	3,3	69 965
Outre-mer	5 782	0,3	5 783	5 791	484	5 307	8,4	5 318	0,2	28	0,5	5 346
Jeunesse et sports	6 723	0,3	6 724	6 732	282	6 450	4,2	6 593	2,2	1 037	15,7	7 630
Premier ministre	2 388	0,1	2 392	2 346	333	2 013	14,2	2 046	1,6	981	47,9	3 027
TOTAL	2 180 240	100,0	2 179 662	2 184 549	24 517	2 160 032	1,1	2 231 857	3,2	106 641	4,8	2 338 498

(1) Emplois budgétaires, hors appelés, y compris volontaires, ministres et secrétaires d'Etat et retraitement pour certains ministères (défense...).

(2) L'effectif disponible se déduit à partir de l'effectif budgétaire en prenant en compte, les blocages et surnombres au vert budgétaire, les transferts d'emplois entrants et sortants, ainsi que les gages et surnombres en gestion.

(3) Les personnels civils de la défense rémunérés sur crédits comprennent en outre 1.432 agents recrutés par contrats aidés de droit public.

(4) L'exercice GPEEC réalisé pour les personnels militaires de la défense ne prend pas en compte les emplois budgétaires à la charge du compte de commerce DCN (31-21-23 et 31-71-15).

(5) Pour l'écologie les vacances d'emplois sont de 159 et correspondent à l'écart entre les effectifs disponibles en fonction (2.381) et les personnels effectivement affectés dans le ministère (2.222) ; soit un taux de vacances de 6,6%.

(6) Economie, finances, industrie - y compris monnaies et médailles.

(7) Les effectifs réels sur crédits de la police nationale comprennent en outre 11.553 adjoints de sécurité recrutés par contrat aidé de droit public.

(8) Justice y compris Ordre de la libération et grande chancellerie de la Légion d'honneur ; les effectifs réels sur crédits de la justice comprennent en outre 1638 agents de justice recrutés par contrat aidé de droit public.

Source : rapport annuel 2003 de l'Observatoire de l'emploi public, publié à la Documentation française.

En vertu de l'article 43 de la LOLF, des plafonds d'autorisations d'emplois, exprimés en ETPT, sont fixés par ministère et budgets annexes et font l'objet d'un vote unique à l'article d'équilibre.

Il peut paraître paradoxal que les plafonds d'emplois soient fixés par ministère. Il semblerait qu'il s'agisse d'une demande du gouvernement, afin de faciliter la gestion des ressources humaines dans chacun des ministères.

Combinés avec les crédits du titre 2 alloués aux dépenses de personnel et fixées par programme, les plafonds d'emplois établissent ainsi une limite au nombre d'agents susceptibles d'être employés par l'Etat ^{61 ( * )} . Il s'agit effectivement de plafonds ne pouvant être franchis, en aucun cas d'un objectif devant être impérativement atteint par l'administration concernée, d'autant que la LOLF autorise désormais chaque ministère à utiliser les crédits de personnels économisés pour financer des mesures salariales particulières ou toute autre dépense du programme conforme à ses objectifs. Les ministères disposent ainsi d'une plus grande liberté dans la gestion de leurs effectifs, en fonction de leurs objectifs et sous réserve des limites fixées par la loi de finances.

Il convient également de préciser que la connaissance précise des effectifs des ministères est un objectif fixé par le projet annuel de performances associé au programme « Fonction publique » . En effet, le premier objectif fixé pour ce programme consiste à « connaître l'emploi public et promouvoir une gestion prévisionnelle des effectifs », l'indicateur étant la transparence de l'emploi public pour les administrations de l'Etat, au regard de la connaissance qu'ont les départements ministériels de leurs effectifs. En outre, les objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) ont été inscrits dans les circulaires du 16 décembre 2002 du ministre de la fonction publique et du 9 juin 2004 du directeur général de l'administration et de la fonction publique, un questionnaire étant notamment envoyé chaque année aux ministères afin que soient retranscrites les gestions prévisionnelles de chacun.

2. Les effectifs de l'Etat dans le budget pour 2006

a) La fixation des plafonds d'emplois pour 2006

Conformément aux exigences prévues par le 6° du I de l'article 34 de la loi organique précitée du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2006 (article 51) fixe un plafond autorisé des emplois rémunérés par l'Etat, exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT). Ce plafond global est établi à 2.351.146 ETPT pour 2006.

Le projet de loi de finances prévoit le départ à la retraite de 77.731 agents, hors carrières longues. D'après les éléments fournis par la DGAFP, ce chiffre passerait à 83.918 départs à la retraite en tenant compte des carrières longues.

En deuxième partie de la loi de finances, l'article 55 du projet de loi de finances pour 2006 répartit ainsi les emplois par ministère et budget annexe :

Plafonds d'autorisations d'emplois en 2006

Ministères ou budgets annexes	Plafonds d'autorisations d'emplois (en ETPT)
Affaires étrangères Agriculture et pêche Culture et communication Défense Écologie et développement durable Économie, finances et industrie Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche Emploi, cohésion sociale et logement Intérieur et aménagement du territoire Jeunesse, sports et vie associative Justice Outre-mer Premier ministre Santé et solidarités Transports, équipements, tourisme et mer	16 720 39 914 13 966 440 329 3 717 173 959 1 250 605 13 721 185 984 7 159 71 475 4 900 7 795 15 125 93 215
Total ministères	2 338 584
Contrôle et exploitation aériens Journaux officiels Monnaies et médailles	11.329 574 659
Total budgets annexes	12.562
TOTAL	2.351.146

Pour information, le projet de loi de finances indique également les plafonds d'emplois par mission.

b) Des efforts poursuivis en matière de maîtrise des effectifs

Depuis 2002, les emplois budgétaires ouverts en loi de finances initiale sont en constante baisse, si l'on exclut les mesures d'ordre opérées certaines années afin de « régulariser », comme cela a déjà été indiqué, des emplois rémunérés sur crédits en les transformant en emplois budgétaires ^{62 ( * )} .

En 2003, la loi de finances initiale avait prévu la suppression de 1.089 postes budgétaires. Le budget de 2004 avait quant à lui établi un solde de variation entre les emplois budgétaires créés et supprimés de - 4.561 postes.

S'agissant de 2005, la loi de finances initiale avait fixé un solde de variation des emplois budgétaires à - 7.188, correspondant à la création de 3.023 postes (enseignement supérieur, intérieur et justice) et à la suppression de 10.211 (soit 14 % du nombre total des départs en retraites pour cette année). Un effort de réduction particulièrement important devait être fourni en matière d'enseignement scolaire (-4.816 emplois) ainsi que par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (-2.210 emplois) et le ministère de l'équipement (-1.401 emplois). En outre, du fait de la suppression de 265 emplois payés sur crédits, la diminution réelle des effectifs a porté sur 7.453 emplois.

S'agissant de 2006, le projet de loi de finances prévoit au total la suppression de 5.100 emplois, correspondant à 5.318 ETPT.

Si ce chiffre peut a priori laisser croire à un fléchissement du nombre des suppressions de postes par rapport à l'an dernier, il convient de préciser qu'en réalité l'effort de maîtrise des effectifs devrait être comparable à celui de l'année dernière . En effet, le solde de variation des emplois prévus dans le projet de loi de finances paraît faible, certaines réformes engagées par le gouvernement nécessitant la création d'un nombre important de nouveaux emplois .

Ainsi, la mise en oeuvre de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école a pour conséquence la création de 3.000 emplois, répartis entre la recherche (+1.100 emplois) et l'enseignement supérieur (+1.900 emplois) et qui devraient être financés par redéploiement ainsi que grâce à la mise en oeuvre de réformes structurelles.

De même, en application de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, 500 nouveaux emplois devront être créés par le ministère de la Justice . Les objectifs de recrutement fixés par la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour l a sécurité intérieure seront également respectés ( 800 emplois de gendarmes et 650 emplois de policiers devraient ainsi être créés en 2006).

Au regard de l'évolution des effectifs d'élèves scolarisés, le projet de loi de finances pour 2006 prévoit également d'augmenter le nombre d'enseignants de 1.000 postes dans le premier degré, mais de le diminuer de 3.000 postes dans le second degré.

S'agissant des autres ministères, conformément à l'objectif fixé par le gouvernement, la plupart d'entre eux consent à d'importants efforts en matière de suppression d'emplois, en particulier le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (-2.848 emplois) et le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (-1.733 emplois).

Créations et suppressions d'emplois en 2006

Ministère	Solde des créations (+) et suppression (-) d'emplois	Traduction sur les plafonds d'autorisations d'emplois (en équivalents temps plein travaillé) (1)
Affaires étrangères	- 343	- 285
Agriculture et pêche	- 1 136	- 680
Culture et communication	- 105	- 52
Défense	+ 500	+ 250
Écologie et développement durable	- 5	- 2
Économie, finances et industrie	- 2 848	- 2 608
Education nationale, enseignement supérieur et recherche	+ 203	- 1 607
Enseignement scolaire	- 2 797	- 2 608
Enseignement supérieur et recherche	+ 3 000	+ 625
Emploi, cohésion sociale et logement	- 127	- 63
Intérieur et aménagement du territoire	+ 79	+ 364
Jeunesse, sports et vie associative	- 50	- 18
Justice	+ 500	+ 250
Outre-mer	- 5	- 5
Premier ministre	+ 120	+ 94
Direction de l'action du gouvernement	+ 20	+ 51
Conseil d'Etat et autres juridictions administratives	+ 77	+ 3
Conseil économique et social	+ 3	+ 20
Cour des comptes et autres juridictions financières	+ 20	+20
Santé et solidarités	- 150	- 61
Transports, équipement, tourisme et mer	- 1733	- 945
Total ministères	- 5 100	- 5 318
(1) Hors emplois des établissements d'enseignement et des établissements de recherche, directement rémunérés par ceux-ci. Source : Les grandes orientations du projet de loi de finances pour 2006

Dans sa conférence de presse du 27 octobre 2005 ^{63 ( * )} , M. Dominique de Villepin, Premier ministre, a indiqué que, dans le souci d'améliorer la gestion de la fonction publique, il allait demander à chaque ministre de faire « des propositions chiffrées de redéploiement des effectifs et de non remplacement des départs en retraite avant le 1 ^er février 2006 », afin qu'elles soient prises en compte pour la préparation du budget 2007. Il s'est en outre engagé à redistribuer aux fonctionnaires en poste la moitié des économies salariales obtenues par ces redéploiements et réductions d'effectifs, « sous forme d'intéressement par l'amélioration des carrières ou des primes de résultats ». ^{64 ( * )}

3. Le poids considérable des dépenses de personnels

Les dépenses de personnels dans le budget de l'Etat concernent tous les agents rémunérés par celui-ci, quel que soit leur statut (titulaires, contractuels...). Plafonnées par programme au sein du titre 2, elles correspondent au coût total de chaque emploi, réparti entre la rémunération d'activité, les cotisations et contributions sociales ainsi que les prestations sociales et allocations diverses.

D'après le projet de loi de finances pour 2006, les dépenses de personnels de l'Etat au sein du titre 2 devraient s'élever à 118,208 milliards d'euros , représentant 44,4 % du budget général et 45,9 % des recettes fiscales nettes.

Ces dépenses de personnels sont ainsi réparties :

En millions d'euros

Dépenses de personnels	LFI 2005	PLF 2006 structure 2005	Changement de périmètre 2006	PLF 2006
Rémunérations d'activité	72.762	74.267	166	74.433
Cotisations et contributions sociales	47.526	52.259	-10.008	42.251
Prestations sociales et allocations diverses	1.731	1.524		1.524
Total	121.419	128.050	-9.842	118.204

Source : Projet de loi de finances pour 2006

Les crédits consacrés aux rémunérations d'activité connaissent une augmentation de 2,3 % qui s'explique principalement par la prise en compte de la revalorisation de la valeur du point fonction publique de 1,8 %.

En effet, conformément aux engagements pris par M. Renaud Dutreil, alors ministre de la fonction publique, à la suite des négociations salariales, le traitement indiciaire de l'ensemble des fonctionnaires a augmenté de 1,8 % en 2005. Cette hausse est intervenue en trois étapes : + 0,5 % en février 2005, + 0,5 % en juillet 2005 et + 0,8 % en octobre 2005 ^{65 ( * )} .

Il convient de préciser que le poids de cette augmentation n'est pas négligeable pour le budget de l'Etat dans la mesure où une hausse de 1 % de la valeur du point fonction publique augmente automatiquement les dépenses de personnels de 830 millions d'euros environ en année pleine.

Du fait de cette revalorisation, la valeur annuelle du point d'indice de la fonction publique est fixée à 53,711 euros et le montant de la rémunération minimale mensuelle porté à 1230,88 euros bruts.

En outre, 516 millions d'euros sont prévus pour des mesures catégorielles dans le projet de loi de finances pour 2006, auxquels s'ajoutent 47 millions d'euros consacrés aux enseignants du secteur privé.

Les dépenses dues aux pensions civiles et militaires représentent à elles seules 14 % du budget général.

S'agissant de la rémunération au mérite , cet élément essentiel de la réforme de l'encadrement supérieur, annoncé dans la communication précitée du ministre chargé de la fonction publique en Conseil des ministres du 22 octobre 2003, fait actuellement l'objet d'une expérimentation, débutée en 2004, pour les directeurs d'administration centrale du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministère de la défense, du ministère de l'équipement, du ministère de l'agriculture, du ministère de l'intérieur et du ministère de la fonction publique. Ces directeurs voient ainsi une partie de leur rémunération modulée dans la limite de 20 % de leur rémunération globale de base, en fonction des résultats obtenus au regard des objectifs qui leur avaient été préalablement assignés.

Cette expérimentation devrait être étendue à partir du 1 ^er janvier 2006 à tous les directeurs d'administration centrale de l'ensemble des ministères. D'autres cadres supérieurs pourraient ensuite bénéficier également de cette modulation des rémunérations.

* ⁵⁷ Rapport annuel de 2003 « Fonction publique : faits et chiffres », ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, La documentation française.

* ⁵⁸ Voir le rapport précité de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des Lois du Sénat, sur les crédits alloués au ministère de la fonction publique pour 2004.

* ⁵⁹ Voir le tableau page suivante mettant en évidence les écarts par ministère entre les emplois budgétaires, les ETPT et les effectifs réels rémunérés.

* ⁶⁰ Dans sa présentation des principales orientations du projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement donne l'exemple suivant : un agent employé à 80 % et présent du 1 ^er juillet au 31 décembre compte pour 0,4 ETPT.

* 61 III de l'article 7 de la LOLF : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère »

* ⁶² En effet, par souci de transparence, le gouvernement a décidé de régulariser certains emplois qui n'apparaissaient pas dans le décompte des emplois budgétaires dans la mesure où ils étaient rémunérés sur crédits de fonctionnement. Voir le A du présent III.

* ⁶³ Conférence de presse mensuelle du Premier ministre - 27 octobre 2005.

* ⁶⁴ Voir le b) du 2 du B du présent III..

* ⁶⁵ Décret n° 2005-31 du 15 janvier 2005, décret n° 2005-726 du 29 juin 2005 et décret n° 2005-1301 du 20 octobre 2005.