C. LA PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS DES CITOYENS : LA SITUATION PARTICULIÈRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
Les autorités administratives indépendantes rattachées au programme « Coordination du travail gouvernemental » ont pour point commun d'intervenir dans le domaine de la protection des droits et libertés.
1. La place des autorités administratives indépendantes dans la nouvelle architecture budgétaire
Les autorités administratives indépendantes bénéficient d'une large autonomie de gestion financière . En effet, le président de chaque autorité est l'ordonnateur principal de ses dépenses. Il dispose par conséquent d'un budget globalisé qu'il peut utiliser en fonction des besoins de l'instance qu'il dirige. En outre, pour la plupart des autorités administratives indépendantes, est exclue l'application de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées. Les dépenses engagées par ces autorités ne sont donc pas soumises au contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère des finances.
Les comptes des autorités administratives indépendantes sont en revanche soumis au contrôle a posteriori de la Cour des comptes, ainsi qu'à celui du Parlement. La Cour des comptes a ainsi procédé au contrôle des comptes du CSA pour les exercices 1994 à 1999.
Afin de prendre en compte, au sein du nouveau cadre budgétaire défini par la LOLF, les particularités des autorités administratives indépendantes , MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient proposé la création d'une nouvelle mission rassemblant les fonctions de régulation et d'audit des finances de l'Etat 45 ( * ) . Cette mission « Transparence et régulation de l'action publique » aurait ainsi regroupé dans deux programmes distincts la Cour des comptes et les autorités administratives indépendantes, dans un souci de séparation des crédits du régulateur et des administrations compétentes.
Si la Cour des comptes et les juridictions financières ont été dotées d'un programme spécifique, au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », les autorités administratives indépendantes demeurent réparties au sein de plusieurs missions, sans critère précis . Certaines d'entre elles sont ainsi rattachées à des programmes correspondant à leur domaine d'intervention, comme la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) qui figure dans le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés » de la mission « Justice ».
En revanche, d'autres autorités échappent à cette logique et sont rattachées au programme « Coordination du travail gouvernemental », en dehors de tout critère matériel. Tel est le cas du CSA, qui pourrait aussi bien, dans un objectif de cohérence, faire l'objet d'un programme ad hoc au sein de la mission « Médias ».
M. Dominique Baudis, président du CSA, a en effet indiqué à votre rapporteur qu'il ne jugeait pas le rattachement de cette instance au programme « Coordination du travail gouvernemental » conforme à son statut d'autorité administrative indépendante. Il a souligné la nécessité pour le CSA de bénéficier d'une véritable autonomie de gestion, que garantirait davantage son insertion dans un programme ne rassemblant que les autorités administratives indépendantes, ou, à défaut, la création d'un programme « CSA » au sein de la mission « Médias ».
2. Des autorités soumises aux mêmes contraintes budgétaires que les autres services de l'Etat ?
Le rattachement des autorités administratives indépendantes à différents programmes comprenant d'autres structures relevant directement du gouvernement leur rend applicable le principe de fongibilité asymétrique 46 ( * ) des crédits institué par la LOLF. Ainsi, le responsable d'un programme pourrait, en cours d'exercice, réduire les crédits d'une autorité administrative indépendante figurant dans ce programme afin de les attribuer à une autre action du même programme.
Toutefois, lors de la discussion en deuxième lecture au Sénat du projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 47 ( * ) , M. Jean-François Copé, ministre du budget et de la réforme de l'Etat, a indiqué que la direction du budget avait organisé des réunions budgétaires pour les principales autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République et le CSA.
Il a par ailleurs précisé que « les crédits de chaque autorité administrative indépendante feront l'objet, en exécution, d'un budget opérationnel de programme dont le responsable sera le dirigeant de l'autorité. »
Il a enfin encouragé les responsables de programme à passer avec les dirigeants des autorités des conventions de gestion, « prévoyant en particulier les conditions dans lesquelles les crédits de l'autorité seront préservés en exécution ».
Votre rapporteur relève qu' au cours des exercices précédents -certes soumis au cadre budgétaire antérieur à celui de la LOLF- plusieurs des autorités administratives figurant aujourd'hui dans le programme « Coordination du travail gouvernemental » ont fait l'objet de mesures de régulation budgétaire , comme l'illustre le tableau suivant :
Mesures de régulation budgétaire affectant les autorités administratives indépendantes rattachées au programme « Coordination du travail gouvernemental » (euros)
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Autorités indépendantes |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
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L.F.R.
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Annu-
|
L.F.R.
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Total |
Annu-
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Crédits mis en réserve |
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Médiateur de la République |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité |
40 000 |
11 000 |
- |
11 000 |
62 368 |
1 062 |
|
Conseil supérieur
|
- |
385 000 |
2 000 000 |
2 385 000 |
- |
6 069 018 |
|
Commission consultative du secret de la défense nationale |
30 000 |
6 000 |
132 637 |
138 637 |
119 021 |
- |
|
Commission nationale de déontologie de la sécurité |
70 000 |
39 000 |
293 063 |
332 063 |
22 000 |
103 402 |
|
Comité consultatif national d'éthique |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Commission d'accès aux documents administratifs |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
TOTAL |
140 000 |
441 000 |
2 425 700 |
2 866 700 |
203 389 |
6 173 482 |
Source : Services du Premier ministre - Direction des services administratifs et financiers.
Votre rapporteur estime nécessaire d'assurer l'autonomie de gestion financière des autorités administratives indépendantes, a fortiori lorsqu'elles sont chargées de la défense des droits et libertés fondamentaux.
A cet égard, le regroupement de ces autorités administratives indépendantes dans un programme unique, ne comprenant que des instances dotées du même statut, serait plus conforme à leurs spécificités puisque le principe de fongibilité des crédits au sein du programme serait en quelque sorte neutralisé.
Par conséquent, afin de rendre plus cohérente l'organisation de la mission « Direction de l'action du gouvernement », votre commission vous soumet un amendement tendant à créer un nouveau programme regroupant les sept autorités administratives indépendantes aujourd'hui dispersées au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental ».
Ainsi, l'amendement proposé par votre commission vise à rassembler au sein d'un programme intitulé « Autorités administratives indépendantes » le Médiateur de la République, le CSA, le Comité consultatif national d'éthique, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la Commission d'accès aux documents administratifs, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Commission consultative du secret de la défense nationale.
3. L'augmentation de l'activité des autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et libertés
La plupart des autorités administratives indépendantes intervenant dans la protection des droits et libertés des citoyens ont connu au cours des dernières années une progression de leur activité, suscitée par l'augmentation du nombre de saisines ou par l'élargissement de leur mission. Sans effectuer ici une revue exhaustive des autorités administratives indépendantes rattachées au programme « Coordination du travail gouvernemental », votre rapporteur juge pertinent de présenter l'évolution de l'activité de trois d'entre elles.
a) La généralisation de la procédure d'avis préalable de la CNCIS
La loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques, modifiée par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004, dispose que la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité 48 ( * ) (CNCIS) rend un avis a posteriori sur les décisions motivées du Premier ministre tendant à autoriser des écoutes téléphoniques (art. 14). Dans le cas où la commission estime qu'une interception de sécurité a été autorisée en méconnaissance de la loi, elle adresse au Premier ministre une recommandation tendant à ce que cette interception soit interrompue.
Dès les premiers mois d'existence de la commission, le régime d'avis a posteriori est apparu inadapté. En effet, ce régime pouvait conduire à l'interruption, a posteriori , de mesures d'interception en raison d'un défaut de motivation, puis à la reprise de cette interception après complément de la motivation. Par ailleurs, le régime d'avis a posteriori n'était pas le plus satisfaisant au regard de la protection des droits fondamentaux du citoyen.
Demandes d'interceptions : tableau récapitulatif global sur cinq ans
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Type de demandes |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
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Demandes initiales d'interceptions (hors urgence) |
2 559 |
2 773 |
2 775 |
2 814 |
3 154 |
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Urgence absolue (% du total des demandes initiales) |
197
|
388
|
363
|
548
|
633
|
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Demandes de renouvellements |
1 533 |
1 464 |
1 629 |
1 677 |
1 936 |
|
Total |
4 289 |
4 625 |
4 767 |
5 039 |
5 723 |
Au total, 3.733 des 3.787 demandes initiales d'interceptions ont été accordées en 2004.
Ce dispositif défini par la loi fut donc rapidement abandonné, dans les faits et avec l'accord du Premier ministre, pour un régime plus protecteur d'avis préalable pour les demandes d'interception ne relevant pas d'une urgence absolue.
Un nouveau progrès dans la protection des droits et libertés fondamentaux a été accompli en avril 2003, toujours sans modification de la loi et en accord avec le Premier ministre, avec l'extension du régime d'avis préalable aux demandes urgentes . Cette réforme a été motivée par la forte augmentation du nombre de décisions d'interception urgentes, notamment en matière de lutte contre le terrorisme, depuis les attentats du 11 septembre 2001.
Selon les indications de la CNCIS, cette évolution a été réalisée sans ralentissement, grâce à la disponibilité accrue de la structure permanente de la commission, qui est par conséquent en mesure de rendre un avis dans le délai maximal d'une heure en cas de saisine urgente, en se fondant sur la jurisprudence de la commission. Ainsi, le délégué général de la commission, ou son adjoint, informent systématiquement le président de l'autorité de toute saisine.
L'article 1 er du règlement intérieur de la CNCIS prévoit en effet que celle-ci se réunit à l'initiative de son président lorsque celui-ci estime que la légalité d'une autorisation d'interception n'est pas certaine 49 ( * ) .
Il convient de relever que la CNCIS n'a connu aucune évolution de ses effectifs budgétaires depuis 5 ans 50 ( * ) . De nouvelles missions pourraient toutefois lui incomber après l'adoption du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme déposé à l'Assemblée nationale le 26 octobre 2005 51 ( * ) .
Enfin, il apparaît que le nombre de demandes d'avis traitées par la CNCIS entre janvier et octobre 2005 est déjà supérieur au total des demandes traitées en 2004.
Le montant des crédits inscrits dans le projet annuel de performance de la mission « Direction de l'action du gouvernement » à destination de la CNCIS, qui s'élève à 3.008.033 euros, dont 2,9 millions d'euros de dépenses de personnel du titre 2, est erroné.
Votre commission vous propose par conséquent de corriger cette erreur dans le cadre de l'amendement tendant à créer un nouveau programme « Autorités administratives indépendantes », afin :
- de porter les crédits de la CNCIS à 465.500 euros ;
- d'augmenter de 100.000 euros les crédits du titre 2 destinés à la Commission nationale de déontologie de la sécurité ( cf.infra ) ;
- d'augmenter d'un million d'euros les crédits de fonctionnement du CSA, afin de lui permettre de faire face au déploiement de la Télévision numérique terrestre (TNT). Cette activité entraîne en effet une forte mobilisation des services du CSA pour la planification, le réaménagement et la coordination internationale des fréquences.
Par conséquent, l'amendement qui vous est présenté entraînerait une réduction des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » de 1.442.533 euros.
b) L'élargissement des missions de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)
L'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, prise sur le fondement de l'article premier de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, donne à la CADA le statut d'autorité administrative indépendante. Celle-ci comprend désormais onze membres au lieu de dix, dont des personnes qualifiées en matière de concurrence, de protection des données à caractère personnel et de diffusion des informations publiques.
Composition de la CADA
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Décret n° 78-1136 du 6 décembre 1978
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Ordonnance du 6 juin 2005 |
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- un membre du Conseil d'Etat, président ;
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- un membre du Conseil d'Etat, président ;
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L'évolution de la composition de la CADA correspond à celle de ses missions. Ainsi, demeurant compétente pour connaître, avant tout recours contentieux, du refus ou de l'absence de communication des documents administratifs 52 ( * ) , la commission devra désormais intervenir également en matière de réutilisation des informations publiques .
En effet, l'ordonnance du 6 juin 2005 a réalisé la transposition de la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003, concernant la réutilisation des informations du secteur public, conçue comme l'utilisation de ces informations à des fins étrangères au but en vue duquel elles ont été produites initialement.
Le champ retenu inclut la réutilisation des informations détenues ou produites par l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes chargés d'une mission de service public. En sont en revanche exclues les informations élaborées ou détenues dans le cadre d'une mission de service public industriel et commercial et celles sur lesquelles des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.
L'ordonnance pose le principe de la liberté de réutilisation des informations publiques, à des fins commerciales ou non, et place ce régime sous le contrôle de la CADA. Celle-ci se voit par conséquent reconnaître un pouvoir de sanction .
La CADA peut en effet désormais infliger des sanctions administratives, susceptibles d'aller jusqu'à une amende de 300.000 euros, modulée en fonction des finalités de la réutilisation, lorsque celle-ci a été faite en méconnaissance de l'obligation de licence, ou lorsqu'elle révèle une altération non autorisée des données publiques 53 ( * ) .
Aussi la mise en oeuvre des nouvelles compétences confiées à la CADA devrait-elle conduire à une évolution de son organisation lui permettant de traiter distinctement les affaires relatives à l'accès aux documents administratifs et celles touchant à la réutilisation des informations publiques.
Or, la situation budgétaire de la CADA ne paraît pas compatible avec son nouveau statut d'autorité administrative indépendante. En effet, en dépit de l'entrée en vigueur de la LOLF, la CADA reste soumise à une logique budgétaire qui la rattache aux services du Premier ministre 54 ( * ) . Elle est ainsi la seule autorité administrative indépendante du programme « Coordination du travail gouvernemental » à ne pas disposer d'un budget opérationnel de programme (BOP).
Les crédits destinés à la CADA dans le projet de loi de finances pour 2006 s'élèvent à 496.110 euros. Le personnel du Secrétariat général de la commission est mis à sa disposition par les services du Premier ministre. Le plafond des ETPT affecté à la commission devrait être fixé à 10 pour l'année 2006, dont un fonctionnaire de catégorie A et 6 fonctionnaires de catégorie B.
Votre rapporteur juge souhaitable, afin d'assurer l'égalité de traitement des autorités administratives indépendantes, que la CADA soit dotée d'un budget opérationnel de performance dont le président de la commission serait le responsable.
c) L'accroissement de l'activité de la Commission nationale de déontologie de la sécurité
Créée par la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000, la CNDS comprend quatorze membres dont quatre parlementaires. Le nombre d'affaires dont elle est saisie chaque année a été multiplié par cinq depuis 2001. En conséquence, le stock de dossiers à traiter ne cesse de croître pour atteindre désormais un tiers du flux annuel.
Il en résulte une augmentation des délais de traitement des affaires qui peut se révéler préjudiciable tant pour les plaignants que pour les personnes mises en cause, compte tenu du caractère sensible des allégations de manquements à la déontologie de la sécurité.
Evolution de l'activité de la CNDS depuis 2001
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2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005
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Nombre d'affaires enregistrées |
19 |
40 |
70 |
97 |
86 |
|
Nombre total d'affaires traitées dans le rapport annuel |
12 |
24 |
52 |
82 |
42 |
|
Nombre d'affaires traitées au cours de l'année d'enregistrement |
12 |
18 |
38 |
51 |
9 |
|
Nombre d'affaires de l'année antérieure traitées dans le rapport annuel |
0 |
6 |
14 |
31 |
33 |
En effet, la complexité des affaires soumises à la CNDS l'amène à réaliser un travail d'enquête approfondi, au moyen d'auditions et, le cas échéant, de vérifications sur place. Ces investigations sont confiées exclusivement à des membres du collège 55 ( * ) .
Lors de son audition par votre rapporteur, M. Pierre Truche, président de la CNDS, a jugé indispensable à la qualité des enquêtes que chacune soit effectuée par deux personnes, ce qui conduisait aujourd'hui à mobiliser entièrement les capacités d'investigation de l'autorité. Il a par ailleurs relevé que les dossiers soumis à la CNDS concernaient des affaires de plus en plus complexes.
Il a déclaré que la commission envisageait néanmoins de modifier ses méthodes de travail afin de réduire le stock d'affaires en instance, en créant deux postes de rapporteurs . Il a indiqué que les enquêtes seraient dès lors réalisées par un membre du collège accompagné d'un rapporteur, ce qui accroîtrait considérablement la capacité de traitement des dossiers.
Rappelant que le personnel de la CNDS ne comprenait actuellement que trois équivalents temps plein travaillé, soit une secrétaire générale, une secrétaire comptable et une secrétaire greffière, il a souligné que la CNDS avait en outre fait l'objet chaque année, depuis 2002, de mesures de régulation budgétaire en cours d'exercice .
M. Pierre Truche a estimé que les crédits nécessaires à l'adaptation des méthodes de travail de la CNDS, correspondant au recrutement de deux rapporteurs permanents et d'une secrétaire, s'élevaient à 100.000 euros.
Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2006 à destination de la CNDS s'élèvent à 551.749 euros contre 541.602 euros en 2005, soit une progression insuffisante pour permettre à cette autorité de réaliser ces recrutements.
Votre rapporteur estime qu'il convient de donner à la CNDS les moyens d'instruire, dans des délais raisonnables et de façon approfondie, les réclamations dont elle est saisie.
Votre commission vous propose par conséquent, dans le cadre de l'amendement tendant à créer un nouveau programme « Autorités administratives indépendantes », d' attribuer 100.000 euros de crédits supplémentaires aux dépenses de personnel du titre 2 inscrites dans le projet de loi de finances à destination de la CNDS . Ces crédits viendraient en réduction de la correction des crédits demandés pour la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité 56 ( * ) .
* 45 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, par MM. Jean Arthuis et Philippe Marini, n° 292 (2003-2004).
* 46 La fongibilité des crédits offre la possibilité de définir l'objet et la nature des dépenses au sein d'un programme pour en optimiser la mise en oeuvre. Cette fongibilité est qualifiée d'asymétrique puisque si les crédits de personnel peuvent être utilisés pour des dépenses d'une autre nature (fonctionnement, intervention, investissement...), l'inverse n'est pas autorisé.
* 47 Cf. Journal officiel, Débats, Sénat, 4 juillet 2005.
* 48 Aux termes de l'article 13 de cette loi, la CNCIS est présidée par une personnalité désignée pour une durée de six ans par le Président de la République, sur une liste de quatre noms établie conjointement par le vice-président du Conseil d'Etat et le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend en outre un député désigné pour la durée de la législature par le président de l'Assemblée nationale et un sénateur désigné à chaque renouvellement partiel par le président du Sénat.
* 49 Cf. le 13 ème rapport d'activité de la CNCIS, 2004, p. 11.
* 50 Les effectifs du secrétariat de la CNCIS comptent deux magistrats de l'ordre judiciaire assumant respectivement les fonctions de délégué général et de chargé de mission, trois postes d'adjoints administratifs d'administration centrale et un conducteur automobile.
* 51 L'article 5 du projet de loi prévoit ainsi que la CNCIS se prononce sur les personnes habilitées à valider les demandes de communication des données techniques générées par les communications électroniques et puisse effectuer des contrôles.
* 52 Sauf régime particulier.
* 53 La CADA exercera ce pouvoir de sanction sous le contrôle du Conseil d'Etat statuant en premier et dernier ressort.
* 54 L'article 4 du décret n° 78-1136 du 6 décembre 1978 dispose que « les crédits nécessaires à la Commission pour l'accomplissement de ses missions sont inscrits au budget des services du Premier ministre ». Les services du Premier ministre mettent par conséquent à la disposition de la CADA les moyens nécessaires à son fonctionnement.
* 55 Du 1 er janvier au 31 octobre 2005, la CNDS a procédé à 201 auditions.
* 56 Cf supra.