C. LE RENSEIGNEMENT DE SÉCURITÉ
L'action « recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » constitue l'un des principaux volets du programme « environnement et prospective de la politique de défense ». Elle regroupe les activités de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), comptabilisées dans la sous-action « renseignement extérieur » et de la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), figurant pour leur part dans la sous-action « renseignement de sécurité de défense ». Comme votre rapporteur l'a précédemment indiqué, la direction du renseignement militaire (DRM) relève du programme « préparation et emploi des forces », une distinction ayant été opérée entre le renseignement d'intérêt militaire, regroupé avec les actions touchant à l'activité opérationnelle des forces, et le renseignement de sécurité.
EVOLUTION DE L'ACTION « RENSEIGNEMENT DE SÉCURITÉ »
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
2005 |
2006 |
% |
2005 |
2006 |
% |
|
|
Personnel Fonctionnement Investissement |
369,9 41,9 122,0 |
374,6 52,3 115,5 |
+ 1,3 + 24,6 - 5,3 |
369,9 41,9 107,8 |
374,6 41,3 123,0 |
+ 1,3 - 1,5 + 14,1 |
|
Total |
533,8 |
542,4 |
+ 1,6 |
519,6 |
538,9 |
+ 3,7 |
Les cinq-sixièmes des dotations concernent la DGSE (450,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 449 millions d'euros de crédits de paiement), le restant (92,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 89,9 millions d'euros de crédits de paiement) concernant la DPSD. L'action regroupe 6 232 emplois équivalent temps plein, dont 4 773 pour la DGSE et 1 459 pour la DPSD.
1. La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD)
Lointaine héritière de la section de contre-espionnage du 2 ème bureau, fondée en 1872, puis de la « sécurité militaire », la direction de la protection et de la sécurité de la défense, installée au fort de Vanves à Malakoff, relève directement du ministre de la défense dont elle assure les responsabilités en matière de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles.
La DPSD exerce une mission de contre-ingérence , définie comme l'ensemble des activités permettant de détecter et de neutraliser la menace contre la sécurité que représentent les services de renseignement étrangers, les organisations et les individus engagés dans l'espionnage, le sabotage, la subversion et le terrorisme ainsi que le crime organisé dans le domaine de la défense, notamment les trafics d'armes. Son action porte donc à la fois sur l' acquisition du renseignement de sécurité et sur l' application de mesures de protection visant à maintenir le meilleur niveau de sécurité des forces, des systèmes d'information et du patrimoine industriel et économique lié à la défense.
Elle exerce ses missions tant sur le territoire national qu'auprès de nos forces déployées sur les différents théâtres d'opérations extérieures.
Les priorités d'action qui lui sont assignées sont les suivantes :
- la lutte contre le terrorisme ,
- la sécurité des systèmes d'informations et la protection des données classifiées ,
- l' intelligence économique .
La DPSD joue ainsi au profit du ministère de la défense un rôle comparable à celui de la direction de la surveillance du territoire (DST) et le la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) sur le plan général. Elle entretient d'ailleurs avec ces organismes des relations étroites, tout comme avec les autres services du ministère de la défense concernés (DGSE, DRM, Direction générale de la gendarmerie nationale).
On doit également relever que la DPSD a développé des échanges avec les services européens comparables en charge de la sécurité et de la contre-ingérence. Le thème de la contre-ingérence en opération a ainsi donné lieu à des réflexions communes en vue d'une systématisation des échanges.
Les moyens alloués à la DPSD en 2006 s'élèveront à 89,9 millions d'euros en crédits de paiement , soit 1 % de plus par rapport aux 89 millions d'euros de 2005. Les dépenses de personnel s'élèveront à 78 millions d'euros, les dépenses de fonctionnement à 7,7 millions d'euros et les dépenses d'investissement à 4,2 millions d'euros.
En ce qui concerne les personnels , le plafond ministériel d'emploi s'établit, pour la DPSD, à 1 459 emplois en 2006.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DPSD
|
2005 |
2006 |
||
|
Effectif budgétaire |
Effectif réalisé |
Plafond emplois |
|
|
Militaires Officiers Sous-officiers Engagés Volontaires |
1 090 243 729 103 15 |
1 050 227 714 106 3 |
1 090 242 744 98 6 |
|
Civils |
377 |
313 |
369 |
|
Total |
1 467 |
1 363 |
1 459 |
Le tableau ci-dessus montre que la DPSD compte une forte proportion de sous-officiers qui représentent plus des deux-tiers des effectifs militaires. Il s'agit en quasi-totalité d'inspecteurs de la sécurité de défense et d'inspecteurs de la sécurité navale. Les personnels civils sont pour leur part constitué à 85 % de fonctionnaires de catégorie C et de personnels ouvriers.
Si la délivrance des habilitations (160 000 par an) représente une part importante de l'activité de la DPSD, l'évolution de ses missions rend nécessaire le renforcement de la présence d'officiers et de fonctionnaires de catégorie A.
En ce qui concerne les crédits d'investissement , ils progresseront notablement en 2006 et atteindront 4,4 millions d'euros pour les autorisations d'engagement (+ 43,7 %) et 4,2 millions d'euros pour les crédits de paiement (+ 28,7 %). Cet effort financier bénéficiera aux matériels de transmission spécialisés et à l'informatique opérationnelle, la DPSD devant disposer de systèmes d'information et de communication denses et performants pour s'adapter à l'environnement dans lequel elle intervient tant sur le territoire national qu'à l'extérieur.
2. La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)
Le budget de la DGSE s'élèvera en 2006 à 450,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 449 millions d'euros de crédits de paiement . A ces moyens s'ajoutent les fonds spéciaux inscrits dans la mission « direction de l'action du gouvernement » pour un montant de 36,2 millions d'euros.
Les dépenses de personnel s'élèveront à 296,7 millions d'euros. Elles intègrent les rémunérations et charges sociales de l'ensemble des personnels, civils et militaires, ainsi que les charges de pensions. Cette dotation permet la création de 20 postes supplémentaires, soit 10 emplois équivalent temps plein, correspondant à des personnels de catégorie A pour renforcer, notamment, les capacités en matière d'analyse et de cryptologie. Elle comporte également une mesure nouvelle de 1 million d'euros destinée aux personnels civils de la DGSE afin de mieux tenir compte des contraintes particulières auxquelles ils sont assujettis.
Le renforcement des effectifs de la DGSE est un objectif qui figure dans l'actuelle loi de programmation militaire, comme il l'était dans les lois précédentes. En effet, depuis dix ans , le nombre de personnels s'est accru à raison d'une centaine de postes par an en moyenne . Au regard de cette tendance, le nombre de créations d'emplois prévues en 2006 paraît modeste.
Le nombre d'emplois autorisé en 2006, exprimé en équivalent temps plein travaillé, s'élève à 4 773 agents . Plus des deux-tiers d'entre eux sont des personnels civils , le restant étant constitué de militaires provenant des différentes armées et services selon le principe de la participation interne (PARTIN), la part des effectifs provenant de chaque armée ou service étant fixée par arrêté.
Lors du débat budgétaire à l'Assemblée nationale, le 7 novembre dernier, le ministre de la défense a déploré à ce sujet que les armées n'aient pas pleinement honoré les postes qu'elles devaient pourvoir au sein de la DGSE . Elle a indiqué avoir donné des instructions pour remédier à cette situation et demandé « aux chefs d'état- major de veiller à ce que la qualité des personnels ainsi mis à disposition des services de renseignement soit au niveau le plus élevé possible ».
Pour les personnels civils, le recrutement par concours externe concerne environ 80 % des postes. Les avis d'ouverture ne sont pas publiés, mais la DGSE développe depuis ces dernières années l'information en direction des universités ou grandes écoles. La prospection peut aussi prendre la forme d'un accueil en stage de jeunes diplômés ou d'élèves en fin d'études. Cette politique active porte ses fruits, les taux de sélection pour les concours de catégorie A étant très satisfaisants. Le recrutement par contrat est privilégié pour des profils très spécifiques : linguistes spécialisés dans les langues rares, spécialistes en informatique, électronique ou télécommunications.
La problématique de l' attractivité des carrières et de la fidélisation des personnels ne se pose pas au sein de la DGSE dans des termes totalement identiques au reste du ministère de la défense, compte tenu des spécificités du service. Le personnel militaire affecté à la DGSE demeure régi par son statut d'origine. Des efforts sont menés pour que les compétences acquises à la DGSE soient validées par des qualifications militaires reconnues. Votre rapporteur ne peut qu'approuver le ministre de la défense qui soulignait, au cours de la même séance du 7 novembre dernier, la nécessité « d'une véritable valorisation de ces postes dans la carrière des militaires , ce qui n'était pas toujours le cas auparavant ». En ce qui concerne le personnel civil , les mesures générales applicables à la fonction publique ont été progressivement transposées, à quelques exceptions près toutefois, aux différents corps spécifiques de la DGSE. Le cadre statutaire propre à la DGSE ne permet cependant pas d'éviter un certain cloisonnement qui constitue une contrainte forte pour la gestion des ressources humaines.
Les dotations de fonctionnement de la DGSE, inscrites au titre 3, s'élèveront en 2006 à 42,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement et à 33,6 millions d'euros de crédits de paiement. Outre le fonctionnement courant, la location et l'entretien des immeubles, ces crédits permettent de couvrir les dépenses liées aux systèmes d'information et de communication, essentiels pour un service de renseignement extérieur (5,2 millions d'euros), aux déplacements (3,7 millions d'euros), à la formation des personnels et à l'acquisition de petits matériels spécifiques au métier du renseignement (8,2 millions d'euros).
Les dotations d'investissement , inscrites au titre 5, s'élèveront à 111 millions d'euros d'autorisations d'engagement, soit 4,8 % de moins qu'en 2005, et à 118,7 million d'euros de crédits de paiement, soit une hausse de 16,1 %.
Une part de ces crédits (23 millions d'euros) est consacrée à des opérations d'infrastructures immobilières, notamment la restructuration du siège central et la construction d'un nouveau centre pour les calculateurs destinés à la cryptologie et au traitement de l'information.
Les opérations d'équipement, dotées de 95,7 millions d'euros, concernent l'acquisition de matériels opérationnels pour le recueil, le traitement et l'exploitation du renseignement, ainsi que pour le soutien et la logistique des opérations.
Dans le domaine du recueil du renseignement , un effort particulier est mené sur les capacités d'interception et leur adaptation aux nouveaux modes de communication. Compte tenu de l'ampleur des besoins, et dans un objectif de rationalisation, l'accent est désormais mis sur la mutualisation des moyens nouveaux avec les autres services intéressés , notamment la DRM. Votre rapporteur approuve pleinement cette orientation qui répond, au-delà des motivations budgétaires, à un nécessaire rapprochement entre services travaillant sur des sujets d'intérêt commun.
Le traitement et l'exploitation des flux massifs d'information collectés constituent une deuxième priorité d'équipement. Il s'agit d'accentuer l'automatisation des fonctions de recueil et de sélection et de mettre en place des moyens facilitant la recherche et l'échange de données.
Enfin, dans le domaine opérationnel, la DGSE développe ses capacités de détection des activités proliférantes.
Pour conclure sur le renseignement extérieur, votre rapporteur souhaite effectuer deux séries d'observations .
Il convient tout d'abord de se féliciter de la progression des crédits d'équipement de la DGSE et de la progression de ses effectifs. L' effort continu mené depuis plusieurs années est en effet indispensable , mais on peut se demander s'il suit un rythme suffisant au regard des besoins . Avec le terrorisme, la prolifération et les différents théâtres de crises, y compris dans des zones géographiques totalement nouvelles par rapport aux centres d'intérêts traditionnels du service, les priorités ont tendance à s'accumuler, obligeant à effectuer des choix difficiles de répartition des moyens. Ceux-ci restent globalement modestes au regard de plusieurs de nos partenaires, notamment le Royaume-Uni. Certes, le renforcement des capacités ne peut qu'être progressif, car une hausse brutale des dotations rencontrerait certaines limites, par exemple pour le recrutement de certains personnels très spécialisés et peu nombreux sur le marché. Mais il sera nécessaire d'aller plus loin pour les moyens dévolus au renseignement.
L'autre observation concerne l' impératif de coordination entre services tant sur le plan interne qu'européen et international. Cette coordination s'est semble-t-il développée rapidement ces dernières années, sous l'effet notamment des nécessités de la lutte anti-terroriste ou contre la prolifération. La coopération opérationnelle entre services français est étroite. Quant aux échanges avec des services étrangers , ils ont semble-t-il considérablement progressé en intensité, dans le cadre de relations bilatérales, selon le principe du « donnant-donnant ». Sur le plan national, la structure de coordination que constitue le comité interministériel du renseignement, dont le secrétariat est assuré par le SGDN, se présente surtout comme une instance d'orientation générale. Sur le plan européen, l'évocation d'un organisme commun est généralement considérée comme peu appropriée par les responsables des services. On peut toutefois se demander si les obstacles réels évoqués en la matière doivent conduire à renoncer totalement à toute idée de cadre européen d'échanges et de coordination.
3. Le Parlement et le renseignement
La question de l'information ou de l'association du Parlement , pour ne pas parler de contrôle, sur les questions de renseignement a été régulièrement évoquée au sein des deux assemblées au cours des dernières années. Votre rapporteur citera, pour le Sénat, les propositions de lois respectivement déposées par nos collègues Nicolas About et Serge Vinçon, ainsi que les réflexions conduites au sein de notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sous l'égide du président Xavier de Villepin, et pour l'Assemblée nationale, la proposition de loi de M. Paul Quilès et six de ses collègues - dont votre rapporteur, à l'époque député - issus de groupes politiques de la majorité comme de l'opposition, tendant à la création d'une délégation parlementaire pour les affaires de renseignement. Adoptée par la commission de la défense nationale et des forces armées le 23 novembre 1999, cette dernière proposition de loi ne fut jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
En revanche, à la suite de la réforme des fonds spéciaux réalisée en 2001, un amendement gouvernemental adopté par l'Assemblée nationale, devenu l'article 154 de la loi de finances pour 2002, a créé une commission de vérification des dépenses réalisées par les services de renseignement à partir des fonds spéciaux . Composée de 2 députés, 2 sénateurs et de 2 magistrats de la Cour des comptes, cette commission dont les travaux sont secrets doit examiner les justificatifs des dépenses opérées avec les fonds spéciaux. Elle remet un rapport annuel destiné au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées.
La DGSE étant en pratique le destinataire quasi-exclusif des fonds spéciaux, cette commission de vérification examine des dossiers liés aux activités de la DGSE. Pour autant, cette vérification ne concerne que les activités en rapport avec les fonds spéciaux et ne porte pas sur les questions plus générales de la politique du service et des moyens humains et techniques dont il dispose.
Le débat vient d'être relancé lors de la discussion à l'Assemblée nationale, le 24 novembre dernier, du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme, avec le dépôt de trois amendements émanant respectivement de la commission des lois et présenté par son rapporteur, M. Alain Marsaud, de MM. Jacques Floch, Julien Dray et des membres du groupe socialiste et de M. Pierre Lellouche. Ces trois amendements visaient à instaurer une structure comprenant des parlementaires des deux assemblées et dénommée selon le cas « commission nationale de contrôle des services de renseignement », « délégation parlementaire d'évaluation des actions conduites par les services de renseignement dépendant du ministère de l'intérieur, du ministère de la défense et du ministère des finances » ou « commission de contrôle des services de renseignement ».
Le ministre de l'intérieur s'est déclaré favorable à ce que « la représentation nationale exerce un droit de regard sur les services de renseignement » et, s'exprimant au nom du gouvernement, il a proposé de mettre en place un groupe de travail composé de parlementaires et de hauts fonctionnaires des services de renseignement dont les conclusions, rendues avant le 15 février 2006, pourraient déboucher sur le dépôt d'un texte législatif qui serait rapidement inscrit à l'ordre du jour du Parlement. Sous le bénéfice de cet engagement, les auteurs ont retiré les amendements. L'un deux a été repris mais, mis aux voix, a été repoussé.
Même si l'on peut s'interroger sur l'articulation entre la commission de vérification existante et cette future structure souhaitée par les auteurs des amendements présentés à l'Assemblée nationale, il est heureux, aux yeux de votre rapporteur, que le problème des relations entre le Parlement et les services de renseignement soit de nouveau posé .
Alors que la plupart des démocraties occidentales - Etats-Unis, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Pays-Bas, Belgique notamment - disposent, sous une forme ou sous une autre, d'instances parlementaires en charge du renseignement, on ne peut se satisfaire de la situation actuelle qui laisse le Parlement français pour l'essentiel à l'écart des questions de renseignement .
Cette situation est anormale d'un simple point de vue démocratique, car sans chercher à interférer avec le domaine opérationnel ou à connaître des méthodes utilisées, il est légitime que dans le respect des règles de confidentialité, des représentants de la Nation dûment mandatés puissent bénéficier d'une information générale sur les missions, les moyens et l'organisation des services de renseignement .
La situation actuelle porte également préjudice aux services de renseignement eux-mêmes, puisqu'elle risque d'entretenir soit des suspicions injustifiées, soit une indifférence particulièrement inopportune à un moment où notre sécurité est très étroitement liée à l'efficacité des services de renseignements et aux moyens qui leur sont dévolus.
Votre rapporteur ne peut donc que souhaiter voir aboutir la concertation annoncée.