B. LA PRISE EN COMPTE DE L'EMPLOI EN ZONE RURALE
1. Un constat plus nuancé qu'il n'y paraît
a) Un renouveau de la population et de l'emploi en zone rurale depuis une quinzaine d'années
En France, 10,6 millions de personnes, soit 18 % de la population métropolitaine, résident en zone rurale. Selon les chiffres résultant du recensement de la population de 1999, l'espace à dominante rurale regroupe environ 3.553.000 emplois, qui correspondent à environ 20 % des emplois nationaux.
Au cours des vingt dernières années les territoires ruraux ont globalement cessé d'être marqués par l'exode et le déclin de leur population . Durant cette période, 2,2 millions de personnes ont ainsi quitté la ville pour résider en zone rurale. 72 départements à dominante rurale, dont certains étaient en voie de désertification, ont aujourd'hui un solde migratoire positif. Pour la seule année 1999, l'espace rural a vu sa population augmenter de 410.000 habitants, compensant largement son déclin naturel, c'est-à-dire le solde de 163.000 personnes s'appliquant au bilan des naissances et des décès.
S'agissant, non de la population, mais de l' emploi en zone rurale, le mouvement de déclin qu'il suivait depuis plusieurs dizaines d'années s'est interrompu au tout début des années 1990, pour entamer une progression de 1 % par an environ. Cette croissance de l'emploi rural dans son ensemble vient compenser l'affaiblissement de la part des emplois spécifiquement agricoles, qui n'ont eux cessé de se réduire.
b) La persistance de faiblesses structurelles
Si la tendance est donc à la progression quantitative de l'emploi en zone rurale, l'analyse qualitative de ces emplois met en lumière certains éléments de fragilité.
En premier lieu, la part de l'emploi en milieu rural reste inférieure à son poids démographique . Ainsi, alors qu'un Français sur quatre y réside, seul un sur cinq y travaille. Une partie du solde migratoire positif des territoires ruraux résulte en effet de l'arrivée de ménages actifs qui travaillent dans des pôles urbains, ainsi que de populations de retraités.
Ensuite, et en liaison avec le précédent constat, la population rurale est plus âgée . En effet, elle accueille 27,5 % des plus de 60 ans, mais seulement 21,4 % des 20-39 ans. Il n'en reste pas moins que les populations accueillies en zone rurale sont plus souvent qu'autrefois des populations d'actifs.
Par ailleurs, le chômage touche traditionnellement un nombre proportionnellement plus important de personnes en zones rurales qu'en zones urbaines. Les explications ne manquent pas, qu'il s'agisse des carences de l'offre, du moindre degré de formation ou de la difficulté d'installation des jeunes agriculteurs. Mais les campagnes peuvent également être victimes de leur attractivité, voyant arriver des villes de nouveaux arrivants précédant ou excédant les activités induites par cet afflux.
Enfin, l'analyse de la composition socioéconomique de la population rurale fait apparaître un certain contraste par rapport à celle des espaces urbains. Ainsi, ce sont les cadres supérieurs qui résident le moins en zone rurale (13,6 %), les professions intermédiaires et employés y étant également plus rares (21 %), contrairement à ce qui est le cas dans les ensembles urbains.
c) Une répartition entre domaines d'activité rééquilibrée au détriment du secteur primaire
Contrairement à l'image que s'en fait le grand public, l'emploi agricole n'occupe pas la majorité des travailleurs en zone rurale, loin s'en faut.
Certes, les terres agricoles restent largement majoritaires sur le territoire, avec près de 30 millions d'hectares sur 55 millions au total. Cependant, leur évolution est marquée par une « déprise » notable, la superficie recouverte par ces terres ayant reculé de 5 % au cours des vingt dernières années. De plus, si l'agriculture reste aujourd'hui, avec la forêt, un secteur structurant de l'emploi rural, en raison notamment d'emplois induits en amont comme en aval, l' emploi agricole dans les exploitations ne représente aujourd'hui qu'environ 20 % des emplois en zone rurale.
La physionomie de ces emplois évolue à la suite du développement d'emplois salariés agricoles permanents ou saisonniers qui viennent compenser la réduction de la main d'oeuvre familiale participant aux travaux des exploitations. Elle tend par ailleurs à se différencier selon les types d'exploitation considérés. A cet égard, la Délégation à l'aménagement du territoire (DATAR), dans son rapport sur la France rurale de 2020 7 ( * ) , distingue trois formes d'agricultures -productive et de précision, de terroirs, de territoires- dont le profil des emplois s'y rattachant varie considérablement.
Les emplois industriels représentent 30 % des emplois des zones rurales. Les deux tiers de ces emplois correspondent à des industries agroalimentaires traditionnelles. On constate que les emplois industriels résistent mieux en milieu rural qu'en milieu urbain à la tendance au déclin dont ils souffrent de façon générale. Cette résistance serait attribuable à certaines qualifications spécifiques au milieu rural, à la qualité des relations de travail, à des niveaux de rémunération différents mais aussi à l'impact de l'emploi du secteur des industries agroalimentaires.
En effet, dans ce secteur, les restructurations d'entreprises n'ont pas empêché la croissance régulière des effectifs salariés depuis 1997, bien que depuis 2004 cette tendance se soit inversée. De nombreuses offres d'emploi ne sont toutefois pas satisfaites, vraisemblablement en raison du manque d'attractivité des métiers concernés, notamment chez les jeunes.
Enfin, les emplois de services (services aux particuliers, éducatifs, de santé et commerciaux) représentent plus de 50 % des emplois en milieu rural, où ils acquièrent peu à peu une position structurellement dominante. Les emplois de services liés à la demande des ménages progressent, avec l'accueil de nouveaux arrivants, ainsi que les emplois liés au développement du tourisme rural. Les emplois des services aux entreprises restent en revanche beaucoup moins représentés qu'en zone urbaine.
d) Des situations à la fois contrastées et originales
Ces données générales sur la situation de la population et de l'emploi en zone rurale recouvrent une grande diversité de situations selon les territoires et les bassins d'emploi.
Comme le soulignait très explicitement l'exposé des motifs du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, « si la croissance démographique qui s'observait dans les communes rurales les plus proches des villes touche désormais un périmètre de plus en plus large autour des bassins d'emplois urbains, répondant plus à une logique d'extension des couronnes périurbaines qu'à une densification, ce processus ne concerne pas une fraction importante de territoire, qui continue à se dépeupler et où l'emploi à dominante agricole recule, sans que d'autres activités ne viennent prendre le relais ».
Ainsi, l'emploi rural résiste généralement mieux dans les pôles ruraux et leur périphérie que dans les espaces ruraux isolés, tandis que la capacité des services liés aux fonctions d'accueil à compenser la chute des emplois traditionnels varie selon les zones considérées. La dynamique de l'emploi est en effet confrontée à des difficultés particulières souvent liées à la faible densité de population, ainsi qu'à une forte proportion de très petites entreprises.
Dans son étude prospective sur la France de 2020, la DATAR faisait clairement état de cette situation contrastée, en se référant à trois France rurales dont les éléments caractéristiques et les évolutions sont très différentes : la campagne des villes, nouvelle forme d'un rural dynamique et périurbain ; les campagnes plus fragiles, marquées par le recul économique et démographique ; enfin, de nouvelles campagnes « multifonctionnelles », à la recherche d'un équilibre.
Pour faire face à leurs handicaps structurels, les zones rurales sont l'objet d'expérimentations d'emplois innovants. L'emploi nécessite souvent en zone rurale une importante capacité d'invention et d'innovation, notamment pour tirer parti des atouts spécifiques : qualité des produits, des terroirs, des paysages et du cadre de vie, mais aussi contraintes liées à l'insuffisance des équipements, au caractère cyclique des activités ou encore aux difficultés de déplacement. Ces spécificités doivent être prises en compte par les réglementations administratives, civiles et fiscales, ainsi que dans les organisations administratives ou professionnelles qui sont structurées selon des logiques de filières et d'emplois permanents.
Ainsi, dans le domaine des activités de couple, le secteur rural contribue à l'innovation dans l'évolution des formes sociétaires, notamment dans le cadre de l'égalité des chances entre les femmes et les hommes pour la prise en compte de la participation des conjoints. Par ailleurs, la pluriactivité, les emplois saisonniers, les emplois partagés, les formes coopératives, présents de longue date en milieu agricole, sont plus fréquents dans ces territoires en raison de la nécessité des partenariats et du partage des ressources.
2. La nécessité d'une politique volontariste d'accompagnement
Initiée au plan législatif dès la loi d'orientation agricole de 1999, cette politique s'est poursuivie par la suite mais reste à ce jour lacunaire, soit que manquent certaines mesures, soit que celles existantes ne soient pas encore applicables.
a) Une loi relative au développement des territoires ruraux dense mais devant faire l'objet de mesures d'application
La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a introduit un ensemble de dispositions favorisant le développement de l'emploi au-delà du seul secteur agricole et contribuant à l'accueil des actifs en milieu rural, certaines mesures tendant à améliorer la situation des travailleurs saisonniers en matière de condition d'emploi, de formation et de logement.
Tout d'abord, la loi comporte plusieurs dispositions encourageant la mutualisation de l'emploi entre différents employeurs :
- elle favorise l'extension des services de remplacement, en les prolongeant au-delà du secteur agricole ;
- elle institue la neutralité fiscale des groupements d'employeurs au regard de la taxe d'apprentissage, la création d'une réserve défiscalisée pour faire face au risque d'impayé des salaires et des charges sociales, ainsi que d'autres dispositions facilitant le développement de groupements d'employeurs multisectoriels ;
- elle facilite le cumul des emplois publics et privés dans les communes de moins de 3.500 habitants.
Ensuite, la loi favorise le développement de la pluriactivité :
- elle simplifie les règles de rattachement aux régimes sociaux pour les pluriactifs non salariés dont l'activité secondaire est saisonnière ;
- elle prévoit, en complément, d'aménager la règle de rattachement des conjoints participant à l'activité non agricole de leur époux(se) pluriactif non salarié.
Enfin, la loi renforce l' attractivité de l'emploi saisonnier :
- afin de lever les freins au recrutement de main d'oeuvre saisonnière, elle comporte des mesures améliorant la situation des travailleurs saisonniers en matière d'accès à la formation professionnelle et d'égalité des droits avec les salariés permanents (calcul de l'ancienneté, affectation scolaire des enfants, repos compensateur) ;
- par ailleurs, elle prévoit des mesures fiscales favorables à l'amélioration de l'offre de logement pour cette catégorie de travailleurs.
Si cette loi relative au développement des territoires ruraux comporte donc un nombre important de dispositions d'une portée non négligeable en faveur de l'emploi rural, encore convient-il que celles-ci puissent être mises en oeuvre. Or, à la date d'impression du présent rapport pour avis, 18 seulement des mesures règlementaires d'application prévues dans le cadre de ce texte ont à ce jour été prises, 70 restant à prendre.
b) Un partenariat national pour le développement des industries agroalimentaires dont les dispositions doivent être concrétisées
Très présentes en milieu rural, les industries agroalimentaires peinent aujourd'hui à pourvoir leurs offres d'emploi, du fait de la faible demande de travail dans ce secteur. En liaison avec les partenaires sociaux au travers du PNDIAA, le ministère de l'agriculture et de la pêche a proposé une série de mesures destinées à faire connaître les emplois et les métiers et à améliorer les conditions de travail ainsi que l'offre de formation :
- pour valoriser l'image de l'agroalimentaire et mieux faire connaître ses métiers, une campagne nationale de communication a été engagée, notamment sur les radios et par l'outil Internet ;
- afin de faciliter les recrutements de jeunes et de salariés en reconversion par le biais, notamment, des nouveaux contrats aidés de la loi de cohésion sociale, une convention a été passée entre l'Etat, l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), l'Association pour l'emploi des cadres, ingénieurs et techniciens de l'agriculture et de l'agroalimentaire (APECITA) et les partenaires sociaux ;
- dans le même objectif, il est par ailleurs prévu d'adapter les formations aux évolutions des métiers et des techniques, en particulier par la rénovation des diplômes, la création de nouvelles formations et la mise en oeuvre des procédures validation des acquis de l'expérience ;
- enfin, afin de pourvoir les emplois et de former des salariés aux technologies, est conduite une réflexion sur l'incitation à la formation de l'encadrement intermédiaire au management et à l'utilisation de technologies innovantes pour améliorer les conditions de travail.
Si ces toutes ces mesures paraissent intéressantes, elles n'en sont cependant pour l'essentiel qu'au stade de projet ou d'étude.
c) Un projet de loi d'orientation agricole en cours d'examen parlementaire
S'il a essentiellement pour objet les structures d'exploitation ou de gestion et les productions agricoles, le projet de loi d'orientation agricole examiné actuellement par le Parlement comporte plusieurs dispositions ayant un impact positif sur l'emploi : ainsi en est-il de celles visant à conforter l'installation des jeunes agriculteurs, à promouvoir une agriculture à forte valeur ajoutée ou à développer les débouchés non alimentaires des produits agricoles.
Plus spécifiquement, le texte comporte plusieurs dispositions tendant à l'amélioration de la protection sociale et des conditions de travail dans les exploitations agricoles :
- la limitation à 5 ans du statut d'aide familial ;
- la possibilité d'opter pour le statut de conjoint collaborateur sans l'accord préalable du chef d'exploitation ;
- l'ouverture de ce statut aux concubins et personnes liées par un pacte civil de solidarité (PACS) ;
- la création d'un crédit d'impôt destiné à favoriser le remplacement pour congé, afin de rapprocher les conditions de vie des exploitants dont l'activité nécessite leur présence quotidienne sur l'exploitation de celles des autres catégories professionnelles ;
- la revalorisation des retraites des femmes polypensionnées.
Le projet de loi habilite également le Gouvernement à améliorer par ordonnance la protection sociale des pluriactifs exploitant moins d'une demi-SMI (surface minimum d'installation) et à adapter le régime d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.
d) Des mesures de soutien restant aujourd'hui à prendre
L'article 40 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 prévoyait une étude sur le cumul d'emploi permettant d'intégrer une ou plusieurs communes dans un groupement d'employeurs avec des partenaires privés, posant ainsi la question de l'harmonisation du régime social du salarié.
Lors de l'examen en deuxième lecture du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, en mai 2004, le Sénat a examiné un amendement parlementaire insérant dans le code du travail un chapitre VII bis instituant de tels groupements d'employeurs composés d'adhérents de droit privé et de collectivités territoriales.
Evoquant à cette occasion la notion de statut de l'employé rural en tant que multisalarié, notre assemblée avait obtenu l'engagement du secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et à la ruralité, M. Nicolas Forissier. Après que le président de notre commission, rapporteur du projet de loi, s'était déclaré très intéressé, le secrétaire d'Etat avait souscrit à l'objectif de l'amendement et opiné sur la nécessité de mettre de l'ordre dans les statuts liés aux groupements d'employeurs. Il avait ajouté que cette question ferait l'objet d'une étude émanant du ministère des affaires sociales.
L'article 59 de la loi relative aux territoires ruraux, résultant de cet amendement, renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités de choix de la convention collective applicable au groupement ainsi que les conditions d'information de l'autorité administrative compétente pour la création du groupement. Or, cette mesure règlementaire d'application n'a toujours pas été prise à ce jour, retardant d'autant l'entrée en vigueur d'une disposition très attendue par le monde agricole.
* 7 Quelle France rurale pour 2020 ? Contribution à une nouvelle politique de développement rural, étude prospective de la DATAR, Comité interministériel à l'aménagement du territoire (CIADT) du 3 septembre 2003.