EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 26 octobre 2005 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , sur le projet de loi n° 26 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation agricole.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a indiqué que le projet de loi d'orientation agricole, tel que présenté en Conseil des ministres le 18 mai 2005, comportait 35 articles et qu'après son examen à l'Assemblée nationale, le texte transmis au Sénat en contenait 85, soit plus du double. Il a donc souligné que ce sujet intéressait indéniablement la représentation nationale.
Il a précisé que l'avenir de l'agriculture française cristallisait des interrogations qui avaient un retentissement dans l'ensemble de la société française.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis, a remarqué que, depuis les grandes lois fondatrices de 1960 et 1962, le secteur agricole avait connu des évolutions importantes, tant internes qu'externes, qui s'étaient traduites par un bouleversement radical de son environnement économique et sociologique.
Il a souligné que, si le développement de l'agriculture au cours des cinquante dernières années avait permis de placer la France au premier rang mondial des pays exportateurs de produits agricoles et de lui assurer l'indépendance alimentaire, force était de constater que le modèle agricole promu par le cadre législatif défini au début des années 1960, ne répondait plus que partiellement aux attentes actuelles des agriculteurs et de la société dans son ensemble. En effet, il a rappelé que ce modèle était celui de l'exploitation agricole familiale dont la taille permettait d'assurer la rémunération de deux unités de travail. Il a remarqué qu'au fil du temps, ce modèle avait du faire place à plus de diversité pour répondre à la multiplicité des formes d'exploitations, tandis qu'avec l'affirmation de nouvelles attentes de la société, notamment en matière environnementale, les pouvoirs publics avaient envisagé, sous un jour nouveau, les autres missions de l'agriculture, telles que l'aménagement de l'espace rural, des paysages et la préservation de l'environnement.
Il a indiqué que les évolutions liées au progrès technique, l'évolution socio-économique du monde agricole, les modifications des règles communautaires et internationales de régulation des marchés et de soutien des productions, l'apparition de nouvelles attentes de la société avaient rendu nécessaire de redéfinir la place de l'agriculture dans la société française en lui redonnant une ambition, des perspectives et une légitimité renouvelée.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a précisé que le projet de loi d'orientation agricole tel que transmis par l'Assemblée nationale s'efforçait de relever les défis auxquels était aujourd'hui confronté le monde agricole. Il a précisé que ces défis étaient de trois ordres : économique, social et environnemental. Dès lors, il a indiqué que l'objectif principal du projet de loi était de permettre l'adaptation du monde agricole aux évolutions du contexte international et communautaire, marqué par la poursuite des négociations internationales dans le cadre de l'OMC et par la réforme de la PAC issue des accords de Luxembourg du 26 juin 2003.
Il a indiqué que le projet de loi était structuré autour de cinq titres principaux en précisant que trois d'entre eux avaient pour objectif de redonner des marges de manoeuvre à l'agriculture française afin de la rendre plus efficace économiquement et d'offrir davantage de liberté d'initiative aux exploitants agricoles.
Il a souligné que le titre Ier s'intéressait à l'entité fondamentale qu'était l'exploitation agricole et visait à favoriser la démarche d'entreprise, que le titre II tendait à conforter le revenu agricole en intervenant au niveau des filières, tandis que le titre IV simplifiait l'environnement administratif de l'agriculture. Il a également précisé que le titre III visait à rapprocher l'agriculture des préoccupations sociales actuelles en matière de qualité alimentaire et d'environnement et, qu'enfin, le titre V apportait des réponses adaptées à la situation foncière particulière de l'Outre-mer.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a déclaré que la commission avait choisi de se saisir pour avis de ce texte en raison des nombreuses dispositions fiscales qu'il contenait et, qu'au total, le coût fiscal des mesures contenues dans ce projet de loi s'élèverait à quelque 80 millions d'euros annuels.
Rentrant dans le détail des dispositifs auxquels il s'était intéressé dans son rapport, il a estimé que la création du fonds agricole par l'article 1er du projet de loi, rendue optionnelle par l'Assemblée nationale, avait pour objet de faire évoluer le statut de l'exploitation agricole traditionnelle vers celui d'entreprise agricole et de permettre d'appréhender, dans une même unité économique, l'ensemble des facteurs de production liés à l'activité agricole, qu'ils soient corporels ou incorporels.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a rappelé que les objectifs poursuivis par la création du fonds agricole étaient de dépasser l'approche patrimoniale des exploitations, de transmettre l'exploitation agricole et d'évaluer l'entreprise en fonction de sa capacité à générer du revenu et, plus globalement, d'encourager le financement et le dynamisme de l'agriculture.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a souligné qu'il ne fallait toutefois pas passer sous silence les interrogations légitimes suscitées par la mise en place de ce nouvel outil juridique. Parmi ces interrogations, il souhaitait évoquer le risque d'un renchérissement du coût fiscal des transmissions et, par conséquent, du prix du foncier agricole ainsi que la question de l'opportunité de l'incorporation des droits incorporels cessibles dans le fonds agricole, au premier rang desquels les droits à paiement unique issus de la réforme de la PAC. Il a reconnu que la valeur des éléments incorporels du fonds agricole, tels les droits à paiement unique (DPU) ou les droits à produire cessibles, serait variable dans le temps mais que l'important était de pouvoir les évaluer au moment de la cession du fonds. Il a estimé qu'il était nécessaire d'accepter l'idée d'un fonds agricole évolutif en fonction, notamment, de la valeur des droits incorporels cessibles et que, pour disposer d'une valeur économique réelle, le fonds agricole devait pouvoir être cessible en toutes circonstances.
Il a ajouté que, parallèlement à l'introduction de la possibilité pour l'exploitant de constituer un fonds agricole, l'article 2 du projet de loi, prévoyait la création d'un nouveau type de bail rural, cessible en dehors du cadre familial.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a indiqué que, depuis sa promulgation en 1946, le statut du fermage s'était caractérisé par l'encadrement strict des libertés et des droits du bailleur et la protection de l'exploitant. Après avoir été considérée longtemps comme un atout, sa rigidité apparaissait désormais aujourd'hui comme un obstacle au développement de l'activité agricole et de la pluriactivité rurale, particulièrement touchées par les difficultés de transmission des exploitations.
Il a ajouté que, dans ces conditions, la création d'une nouvelle catégorie de bail, soumis au statut, mais dérogatoire à certaines de ses dispositions, représentait un espoir pour de nombreux propriétaires ruraux ou exploitants « à la recherche » de repreneurs.
Concernant la facilitation des transmissions agricoles, il a souligné que l'agriculture française était aujourd'hui confrontée à un enjeu crucial de renouvellement de ses générations. On dénombrait aujourd'hui en France métropolitaine un peu moins de 600.000 exploitations agricoles, dont 60 % dites professionnelles, compte tenu de leur dimension économique et le nombre de ces exploitations professionnelles était en diminution constante, de l'ordre de 2,3 % par an.
Il a précisé qu'à l'horizon 2020, selon la pyramide des âges, 250.000 exploitants devraient quitter l'agriculture pour partir à la retraite et de même, plus de 200.000 salariés de la production et 150.000 salariés travaillant dans les différentes organisations professionnelles agricoles partiraient à la retraite pendant la même période.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a indiqué que, dans le but de favoriser ce renouvellement et donc d'inciter à l'installation, le projet de loi prévoyait différents types de mesures visant, notamment, à encourager l'installation sociétaire ou à permettre la transmission progressive d'exploitations individuelles.
Il a ainsi fait savoir que l'article 6 visait à instaurer une réduction d'impôt de 50 % des intérêts perçus au titre du différé de paiement accordé à un jeune agriculteur par un contribuable cédant son exploitation, dans le cadre d'un contrat de vente progressive. Il s'agissait d'un nouvel instrument fiscal qui devrait favoriser l'installation des jeunes agriculteurs.
Evoquant ensuite le défi social pour améliorer les conditions de vie des exploitants et la sécurisation de leurs revenus, il a souligné que le projet de loi d'orientation agricole contenait diverses mesures de nature à améliorer le « quotidien » des agriculteurs.
Il a cité notamment les dispositions de l'article 9 s'adressant aux exploitants agricoles soumis à de fortes contraintes en termes de présence sur l'exploitation, tels les éleveurs laitiers par exemple, qui constituaient une incitation fiscale intéressante au remplacement pour congé par un tiers, cet article introduisant un crédit d'impôt destiné à prendre en charge la moitié des coûts liés à l'emploi d'un salarié en cas de remplacement.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a rappelé que cette mesure fiscale devrait non seulement permettre aux exploitants soumis à une astreinte quotidienne sur leur exploitation de bénéficier de meilleures conditions de vie et de travail, mais aussi constituer une incitation à l'installation des jeunes agriculteurs, parfois rebutés par l'intensité du rythme de travail sur les exploitations.
Il a souligné que l'amélioration des conditions de vie des agriculteurs passait aussi par la sécurisation de leur revenu et plus globalement par le développement des outils de gestion des risques et des aléas en agriculture et qu'un des enjeux cruciaux pour l'agriculture moderne était, en effet, de parvenir à développer une assurance propre à ce secteur qui soit économiquement viable.
Il a ajouté que, dans un contexte d'essor de l'assurance récolte face à une augmentation des risques, les articles 18 et 19 du projet de loi visaient à permettre une réorientation du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) vers un nouveau partage des responsabilités entre les exploitants agricoles, les entreprises d'assurance et l'Etat.
Il a rappelé qu'il s'agissait, en effet, de répondre aux spécificités de l'assurance « récolte » car le risque de survenance des aléas était si élevé que le niveau des primes et cotisations d'assurance s'avèrerait dissuasif pour une partie des exploitants, déjà confrontés à un niveau élevé de charges, en l'absence soit d'une incitation par l'Etat en phase initiale de développement de l'assurance agricole, soit d'une aide de la collectivité nationale en cas de calamité agricole.
M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a indiqué que traditionnellement, l'assurance agricole était développée presque exclusivement contre les risques liés à la grêle et à la tempête (ainsi qu'au gel pour les exploitations viticoles), alors que les autres risques (sécheresse, inondations, échaudage, vents de sable...) relevaient des calamités agricoles et de la solidarité nationale, ou bien étaient pris en charge par les exploitants eux-mêmes.
Il a ajouté que l'indemnisation des dommages causés par les aléas climatiques aux exploitations agricoles était estimée à un coût annuel moyen de 401 millions d'euros, répartis entre les exploitants à hauteur de 309 millions d'euros et l'Etat à hauteur de 92 millions d'euros, les contrats d'assurance récolte couvrant environ 300.000 exploitations.
Il a précisé que, dans ce contexte, la prise en charge par le FNGCA d'une partie des primes et cotisations d'assurance proposée par ce projet de loi répondait à une réorientation du fonds dans le cadre de l'essor d'une nouvelle assurance multi-risques climatiques et que cette prise en charge était apportée par l'Etat en contrepartie d'une extension des risques couverts.
Il a rappelé que l'article 18 du projet de loi créait le cadre nécessaire à cette évolution en modifiant les missions du FNGCA, que l'article 19 tendait, quant à lui, à requalifier la Commission nationale des calamités agricoles en « Comité national de l'assurance en agriculture », conformément à la réorientation de l'activité du FNGCA vers l'encouragement à l'essor de l'assurance agricole. Enfin l'article 20 modifiait les conditions d'utilisation de la déduction pour aléas, outil fiscal de gestion des risques en agriculture, de façon à la rendre plus attractive et à développer son utilisation encore très en deçà des espérances initiales.
Sur le plan environnemental, M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a indiqué que le projet de loi d'orientation agricole cherchait à répondre aux préoccupations exprimées par la société française.
Il a noté que l'article 12 contenait deux mesures visant à supprimer des contraintes pesant sur deux produits de l'exploitation agricole et forestière à usage énergétique : les huiles végétales pures et le bois de chauffage.
Il a ajouté que le projet de loi rappelait également les objectifs fixés par le gouvernement en matière de production de biocarburants et d'encouragement à cette production. L'article 24 introduisait ainsi un avantage fiscal sous forme de crédit d'impôt pour les entreprises ayant achevé leur conversion à l'agriculture biologique dans le but d'encourager le maintien de l'activité de celles ayant fait l'objet d'une certification en agriculture biologique.
Il a souligné que si la France se situait dans la moyenne européenne pour les aides à la conversion, elle n'accordait, en revanche, contrairement à tous les grands pays agricoles européens, aucune aide au maintien des pratiques répondant aux critères de l'agriculture biologique, aide qui devrait prendre le relais des aides à la conversion.
A l'issue de cette présentation, un large débat s'est ouvert.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur pour avis pour la qualité de sa présentation qui avait mis en perspective les enjeux du projet de loi.
M. Michel Moreigne s'est interrogé quant à la prise en compte des spécificités de la forêt par le nouveau dispositif d'assurance mis en place par le projet de loi.
M. François Marc a considéré que le texte du projet était assez modeste par rapport aux ambitions affichées mais qu'il comportait des mesures d'ajustement attendues. Il s'est inquiété des dispositions relatives au fonds agricole et à la cessibilité du bail, celles-ci risquant, selon lui, de conduire à une « marchandisation » de l'exploitation agricole. S'agissant de l'agriculture biologique, il a regretté le manque d'ambition du texte et que la France profite insuffisamment des aides européennes en la matière .
M . Adrien Gouteyron s'est interrogé sur l'articulation entre le fonds des calamités agricoles et le nouveau dispositif prévu par le projet de loi. En outre, il a demandé quelle serait la liberté de l'exploitant dans le choix de son remplaçant temporaire et si, pour bénéficier du crédit d'impôt prévu par le projet de loi, il devait, forcément, avoir recours aux services de remplacement.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que la création du fonds agricole mettrait fin à l'hypocrisie actuelle qui consiste à tenir compte de manière indirecte, dans le prix de cession des actifs, de l'existence de droits à produire, incessibles en théorie. Il s'est déclaré perplexe quant à l'utilité de créer un crédit d'impôt pour inciter aux remplacements des exploitants, estimant, au surplus, que la France, eu égard à sa situation budgétaire actuelle, n'avait pas les moyens de financer ce type de mesure dicté essentiellement par un souci de communication.
En réponse aux intervenants, M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a précisé que l'article 19 du projet de loi prévoyait que le comité national de l'assurance en agriculture serait consulté sur les dommages à la forêt, que la cessibilité du bail était une mesure indissociable de la création du fonds agricole, que le choix du remplaçant par l'exploitant serait libre, et que celui-ci ne serait pas contraint de recourir à des services de remplacement spécialisés.
Un débat s'est ensuite ouvert sur l'opportunité de l'intégration des droits à paiement unique (DPU) dans le fonds agricole. M. Henri de Raincourt a estimé anormal que ces droits soient susceptibles d'être compris dans le nantissement du fonds agricole et que leur incorporation dans le fonds relevait de la « spoliation ». M. Philippe Adnot a approuvé cette prise de position, considérant qu'il était indispensable de distinguer les droits créés par la politique agricole commune (PAC) de la valorisation du fonds créée par l'exploitant lui-même.
M. Jean Arthuis, président , ayant souligné que les DPU ne constituaient pas les seuls actifs incorporels intégrés à la valeur du fonds, M. Philippe Adnot a ajouté qu'il considérait comme très menaçant, pour l'avenir de l'agriculture, le découplage mis en oeuvre par la PAC et la suppression du lien entre les aides et l'acte de production.
M. François Marc a estimé que la création du fonds agricole posait la question fondamentale de l'installation des jeunes agriculteurs et a fait savoir que la valorisation de l'actif incorporel pouvait être dangereuse.
M. Michel Moreigne a souhaité connaître les conséquences de la création du bail cessible sur l'équilibre entre les propriétaires ruraux et les preneurs.
En réponse à ces interventions, M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis , a estimé que la création du fonds agricole était inséparable de l'intégration de tous les droits corporels et incorporels cessibles dans ce fonds. En outre, il a rappelé que le bail cessible était fixé à une durée de 18 ans et que tous les représentants des bailleurs et des preneurs étaient favorables à la cessibilité du bail, hors cadre familial.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis.
A l'article premier (création du fonds agricole), après les interventions de M. Henri de Raincourt et de Mme Nicole Bricq, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la mention selon laquelle la décision de l'exploitant de créer un fonds agricole doit faire l'objet d'une déclaration à l'autorité administrative.
A l'article 2 (baux ruraux cessibles hors du cadre familial), après les interventions de MM. Henri de Raincourt et Philippe Adnot, la commission a adopté trois amendements. Le premier amendement tend à supprimer une disposition introduite par l'Assemblée nationale qui prévoit que si le bailleur dispose d'un candidat à la reprise du fonds de son exploitation, aux conditions fixées par le cessionnaire sortant pour son candidat à l'achat du fonds, il peut choisir librement son cessionnaire. Les deuxième et troisième amendements tendent à clarifier les conditions d'exonération des baux cessibles au regard de l'impôt sur la fortune.
A l'article 6 (mise en place d'un « crédit transmission »), la commission a adopté deux amendements. Le premier amendement tend à préciser la rédaction de cet article en visant les agriculteurs de moins de 40 ans qui s'installent et non plus seulement ceux qui sont déjà installés depuis moins de cinq ans. Le deuxième amendement vise à étendre, jusqu'au 31 décembre 2013, l'application de la réduction d'impôt sur le revenu à raison des intérêts perçus au titre du différé de paiement accordé par un exploitant qui cède son exploitation à un jeune agriculteur qui s'installe, dans le cadre d'un contrat de vente progressive.
A l'article 6 bis (nouveau) (application des régimes de faveur aux transmissions à titre gratuit d'un fonds agricole ou d'une partie de celui-ci), la commission a adopté un amendement de suppression de cette disposition.
A l'article 12 (autorisation de l'autoconsommation des huiles végétales pures comme carburant et abaissement du taux de TVA sur les utilisations énergétiques non domestiques du bois) la commission a adopté trois amendements. Le premier amendement, par souci de simplification, tend à supprimer des renvois inutiles à des articles du code des douanes fixant des sanctions. Le deuxième amendement vise à supprimer une mesure de nature réglementaire prévoyant la publication de recommandations sur les méthodes de production des huiles et les usages des tourteaux. Adopté après les interventions de MM. Gérard Longuet et Henri de Raincourt , le troisième amendement vise à supprimer le dispositif applicable après le bilan de l'autorisation d'usage des huiles dans la mesure où il prévoit qu'un décret pourrait modifier les règles fixées par la présente loi.
A l'article 16 (modernisation du statut de la coopération agricole), la commission a adopté quatre amendements rédactionnels et, après une intervention de M. Adrien Gouteyron , un amendement qui prévoit que le plafond de dérogation des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA), au principe de l'exclusivisme, puisse être relevé à 15.000 euros dans les zones de revitalisation rurale.
A l'article 19 (assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles et à la forêt), la commission a adopté un amendement de coordination et un amendement visant à préciser les missions du nouveau comité national de l'assurance en agriculture.
A l'article 20 (amélioration des conditions d'utilisation de la déduction pour aléas), après l'intervention de M. François Marc , la commission a adopté trois amendements. Le premier amendement vise à supprimer une disposition qui permet aux entrepreneurs de travaux agricoles, ruraux et forestiers de bénéficier de la déduction pour aléas. Le deuxième amendement tend à préciser les conditions dans lesquelles un exploitant agricole peut pratiquer un complément de déduction pour aléas à hauteur de 4.000 euros, au-delà du plafond global commun. Le troisième amendement est un amendement de coordination.
A l'article 24 (octroi d'un crédit d'impôt aux entreprises agricoles ayant fait l'objet d'une certification en agriculture biologique), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Gérard Longuet et François Marc, la commission a adopté deux amendements. Le premier amendement vise à permettre aux petites exploitations, qui ne répondent pas aux critères de superficie, de pouvoir bénéficier de la majoration maximale de 800 euros s'agissant du crédit d'impôt « agriculture biologique », le deuxième amendement tend à corriger une erreur matérielle de référence.
A l'article 29 (modification des missions des offices agricoles et création d'une Agence unique de paiement), la commission a adopté trois amendements. Le premier amendement vise à préciser les missions de l'Agence unique de paiement, le deuxième amendement est un amendement de précision rédactionnelle, le troisième amendement étant un amendement d'harmonisation des dispositions du code général des impôts.
A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi amendé.