N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME IV
JUSTICE :
SERVICES GÉNÉRAUX
Par M. Yves DÉTRAIGNE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Hubert Haenel, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 27 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS 3
INTRODUCTION 4
I. LES GRANDES LIGNES D'UN BUDGET TOUJOURS PRIORITAIRE 5
A. UNE AUGMENTATION SENSIBLE DES CRÉDITS 5
B. UNE EXÉCUTION INÉGALE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE 7
1. Une exécution inégale de la programmation prévue en termes de créations d'emplois 7
2. La mise en oeuvre du programme d'investissement 13
C. DES PRIORITÉS AFFICHÉES EN FAVEUR DES PERSONNELS DES JURIDICTIONS JUDICIAIRES ET DES VICTIMES 18
1. Les perspectives statutaires et indemnitaires des personnels des juridictions judiciaires 18
2. Un renforcement de l'aide aux victimes 25
II. UNE ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS TOUJOURS CARACTÉRISÉE PAR DES DÉLAIS DE JUGEMENT TROP LONGS 26
A. LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES 26
1. Une activité judiciaire fortement contrainte par la pression des affaires nouvelles 26
2. Des solutions pour accélérer les délais de jugement 29
B. LA SITUATION PRÉOCCUPANTE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 31
1. Une activité juridictionnelle de plus en plus dense 31
2. Les initiatives pour améliorer la situation des juridictions administratives 33
III. UNE GESTION DES CRÉDITS QUI PRÉPARE L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 35
A. LA MODERNISATION DES MÉTHODES DE GESTION DES SERVICES JUDICIAIRES 35
1. Des responsabilités accrues confiées aux chefs de cour et aux services administratifs régionaux 35
2. Une difficile maîtrise des frais de justice 38
B. UN MINISTÈRE FORTEMENT IMPLIQUÉ DANS LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF 43
1. La définition d'une nouvelle architecture budgétaire 43
2. Une volonté affirmée de rechercher des instruments de mesure de la performance pertinents 46
IV. L'AIDE JURIDICTIONNELLE : UN POSTE BUDGÉTAIRE EN PROGRESSION SOUS L'IMPULSION DES RÉFORMES RÉCENTES 48
A. UNE DOTATION EN HAUSSE CONSTANTE 49
B. LES CAUSES DE CETTE ÉVOLUTION 50
1. L'élargissement du champ d'application de l'aide juridictionnelle 51
2. La récente revalorisation de la rétribution allouée aux avocats 51
ANNEXE - LISTE DES AUDITIONS DE M. YVES DÉTRAIGNE, RAPPORTEUR POUR AVIS 57
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir entendu, le mardi 30 novembre 2004, le garde des sceaux, M. Dominique Perben, ministre de la justice, et Mme Nicole Guedj, secrétaire d'Etat aux droits des victimes, la commission des Lois, réunie le mardi 7 décembre 2004 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé, sur le rapport pour avis de M. Yves Détraigne, à l' examen des crédits alloués aux services généraux de la justice par le projet de loi de finances pour 2005.
Le rapporteur pour avis s'est félicité de la priorité accordée pour la troisième année consécutive au ministère de la justice , dont le budget progresserait de 4 %. Il a indiqué que les services généraux de la justice s'inscrivaient dans cette tendance à la hausse, les crédits affectés à l'administration générale augmentant plus fortement (7,1 %) que ceux alloués aux juridictions administratives (3,5 %) et aux juridictions judiciaires (2,9 %).
Dressant un bilan à mi-parcours de l'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, il a noté que la situation, en terme de créations d'emplois , était contrastée , l' administration générale enregistrant un taux de réalisation prévisionnel très satisfaisant (72 %), à la différence des services judiciaires (40 %) et des juridictions administratives (51 %). Il a jugé préférable de procéder à une évaluation fine -juridiction par juridiction- des besoins en effectifs de magistrats plutôt que d'augmenter massivement leur nombre. En revanche, l'insuffisance des recrutements de fonctionnaires des greffes lui est apparue plus préoccupante , notamment en raison de l'impact de réformes nouvelles susceptibles d'alourdir les charges pesant sur les greffes (instauration d'une procédure de rétablissement personnel et mise en place des juges de proximité).
Il a par ailleurs estimé que la forte croissance du contentieux administratif rendrait nécessaire de procéder à un renforcement des effectifs de magistrats administratifs et, corrélativement, de rechercher des modes de traitement des litiges plus adaptés à leurs caractéristiques.
Tout en constatant que des progrès restaient à accomplir pour réduire les délais de jugement, encore trop longs, il a mis l'accent sur l' impact positif des contrats d'objectifs conclus entre le ministère de la justice et les cours d'appel d'Aix-en-Provence et de Douai qui avaient permis de réduire significativement les stocks d'affaires en instance et d'accélérer le traitement des procédures.
Le rapporteur pour avis a salué les efforts du ministère de la justice pour préparer l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) au travers de l'expérimentation de la globalisation des crédits menée à Lyon appelée à être étendue à huit cours d'appel, et des initiatives prises pour maîtriser les frais de justice, en hausse exponentielle depuis deux ans. Il a noté le souci du ministère de la justice de mesurer plus rapidement l'activité des juridictions grâce à la publication d'un baromètre trimestriel.
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux services généraux de la justice inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.