Projet de loi de finances pour 2005 : Anciens combattants

II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR CATÉGORIES DE DÉPENSES : BILAN ET PERSPECTIVES

A. LE BILAN À MI-MANDAT DE LA POLITIQUE EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS : LE SUCCÈS DE LA MÉTHODE DES PETITS PAS

1. L'objectif de réparation reste central

Les crédits relatifs à la réparation et à la reconnaissance des services rendus représentent 86 % du total des crédits affectés au budget des anciens combattants pour 2005. Ils sont presque stables (- 0,2 %) et s'élèvent à 2,9 milliards d'euros.

Votre commission ne reviendra pas, à ce stade, sur les facteurs d'évolution de la dette viagère et de la retraite du combattant. Elle souhaite toutefois s'arrêter sur deux outils du droit à réparation : les droits connexes aux pensions militaires d'invalidité que sont les soins médicaux gratuits et l'appareillage et le soutien à l'Institution nationale des invalides (INI).

a) La consolidation des droits connexes aux pensions d'invalidité

La diminution inéluctable du nombre de pensionnés pour invalidité n'a pas conduit, bien au contraire, le Gouvernement à ignorer les demandes du monde combattant dans le domaine du droit à réparation.

Ainsi, la loi de finances pour 2003 a permis la revalorisation du plafond de prise en charge des cures thermales pour les anciens combattants, à hauteur de cinq fois le plafond de la sécurité sociale, mettant ainsi fin à une mesure d'économie décidée par le précédent gouvernement qui avait pris par surprise les anciens combattants les plus modestes et les avait, en pratique, privés de cet aspect du droit à réparation.

Le Gouvernement s'est également engagé dans la modernisation du droit à réparation, à travers l'amélioration de la prise en charge des psychotraumatismes de guerre. Des bilans médicaux gratuits en matière de santé psychique ont été créés par la loi de finances pour 2003, afin de renforcer l'expertise médicale autour de ces nouvelles pathologies et de mieux orienter les anciens combattants dans la prise en charge des affections dont ils souffrent.

La même loi de finances a également créé un observatoire de la santé des vétérans, chargé de coordonner les actions destinées à améliorer la prise en charge médicale des militaires et anciens militaires.

Sa mise en place opérationnelle a été rendue possible par la publication du décret n° 2004-524 du 10 juin 2004 portant attributions et organisation de l'observatoire de la santé des vétérans qui lui confie les missions suivantes :

- établir une cartographie des risques encourus par les militaires ;

- aider au recueil des données permettant de disposer d'un historique de carrière des militaires et participer à la coordination d'un réseau de soins civils et militaires ;

- assurer une veille sanitaire, notamment en matière de pathologies émergentes, et piloter les enquêtes épidémiologiques nécessaires ;

- apporter un conseil scientifique dans la recherche d'imputabilité, sans se substituer aux directions départementales des anciens combattants, compétentes pour le traitement des pensions militaires d'invalidité.

La montée en charge de ces dispositifs explique en partie la stabilité des crédits affectés aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage, malgré la diminution du nombre de pensionnés pour invalidité. Cette stabilité des ressources masque même en réalité une progression des dépenses, comme en témoigne l'exécution budgétaire pour 2003 et 2004.

Ainsi, en 2003, s'agissant des soins médicaux gratuits, le report de charge sur 2004 a atteint 25,4 millions d'euros, soit 6 millions de plus par rapport aux prévisions budgétaires initiales. En 2004, les services financiers du ministère délégué aux anciens combattants estiment que les crédits prévus resteraient insuffisants de 7 à 8 millions d'euros par rapport aux besoins, et ce même si le gel de 8 millions d'euros décidé en début d'année 2004 était levé. S'agissant des appareillages, on constate également un report de charge de 2003 sur 2004 qui confirme une tendance à la hausse du besoin pour la deuxième année consécutive.

b) Un effort important en faveur de l'INI

Les années 2003 et 2004 ont été des années charnières pour l'INI, puisque la première a vu l'accréditation de l'Institution par l'ANAES et la seconde la signature d'un nouveau projet d'établissement, embrassant à la fois le projet hospitalier et le projet hôtelier.

L'ensemble des mesures prévues dans le cadre de l'accréditation et du projet d'établissement a permis à l'INI de retrouver son équilibre budgétaire, ainsi que le niveau d'activité qui doit normalement être le sien et qui s'était effondré en 2002, du fait notamment du départ à la retraite de nombreux praticiens et de la fermeture pour cause de rénovation d'un certain nombre de lits. En témoigne, par exemple, le taux d'occupation du centre des pensionnaires qui a fortement augmenté puisqu'il est passé de 87 % en 2002 à 97,7 % en 2003.

Activité du centre des pensionnaires et du centre médico-chirurgical de l'INI
en nombre de journées réalisées.

	2002	2003	2004 (prévisions)	2004 (au 30 juin)	Réalisation des prévisions
Centre des pensionnaires	29.121	30.227	29.100	15.360	53 %
Centre médico-chirurgical	16.957	22.995	24.200	13.281	55 %
Total	46.078	53.222	53.300	28.641	54 %

Le nouveau projet d'établissement fixe deux priorités à l'Institution : la sécurité des pensionnaires et des personnes hospitalisées et la modernisation des outils de gestion dans tous les domaines de son activité.

C'est bien la sécurité des personnes accueillies qui motive le soutien renforcé de l'État, à hauteur de 7,2 millions d'euros, soit une augmentation de 2 % de la subvention de fonctionnement de l'Institution. Il s'agit principalement d'aider l'INI à poursuivre la professionnalisation de son personnel, en insistant sur la permanence médicale indispensable à la sécurité de l'établissement et l'accompagnement des pensionnaires et grands invalides dans toutes ses composantes. Ainsi, pour la troisième année consécutive, l'État donne les moyens à l'Institution de faire face à ses missions et de sauvegarder son excellence dans le domaine de la grande dépendance et du grand handicap.

Après le financement, en 2004, du repyramidage du corps des infirmiers, la hausse de la subvention de l'État en 2005 devrait permettre le recrutement de deux techniciens supérieurs d'études et de fabrication (TSEF) destinés l'un, au renforcement de l'équipe du service informatique, et l'autre, à la création d'un poste de chargé de prévention dans le cadre de l'amélioration de la sécurité. Par ailleurs, afin d'étoffer le plateau technique, un ergothérapeute sera recruté.

S'agissant de la modernisation des outils de gestion, la mise en place de la comptabilité analytique a permis de dégager des coûts de fonctionnement par activité. Les prix de journée pour 2005 seront ainsi à la hauteur des coûts analytiques constatés. Cette comptabilité analytique devrait également faciliter le déploiement du système d'information hospitalière (PMSI) au sein de l'Institution et la préparation de son passage à la tarification à l'activité (T2A).

Votre commission ne peut que soutenir ces efforts qui permettront à l'INI de tenir toute sa place au service des grands invalides de guerre et, plus largement, au service des personnes handicapées.

c) L'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie

La mise en place, à la suite des conclusions de la mission Mattéoli, d'une indemnisation spécifique des orphelins dont les parents ont été victimes des persécutions antisémites, avait pour objectif de permettre l'indemnisation des orphelins juifs qui, du fait des conditions de nationalité ou des mesures de forclusion restrictives applicables au régime d'indemnisation par l'Allemagne des victimes des persécutions nazies, n'avaient jamais été indemnisés.

Mais le champ d'application du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 a été défini de façon sans doute trop hâtive, de telle sorte qu'il a suscité, dès sa publication, un fort sentiment d'injustice parmi les orphelins de déportés, et même parmi les orphelins juifs eux-mêmes. Étaient en effet exclus du bénéfice de l'indemnisation :

- les orphelins dont les parents étaient bien morts du fait des persécutions antisémites mais fusillés ou massacrés en France et non en déportation ;

- les orphelins dont les parents étaient morts en déportation pour des motifs autres que leurs origines juives, et notamment pour faits de résistance.

C'est la raison pour laquelle, conformément à l'article 115 de la loi de finances pour 2003, le Gouvernement a confié à Philippe Dechartre, ancien résistant lui-même, une mission de réflexion sur l'indemnisation de l'ensemble des orphelins de victimes de la barbarie nazie.

L'ensemble des consultations et des études effectuées par M. Dechartre a convergé sur l'idée d'accorder aux orphelins des victimes du nazisme une indemnisation d'un montant identique à celui fixé par le décret du 13 juillet 2000, mais distincte dans sa base juridique. Toutefois, il est apparu que, si le mode d'indemnisation ne soulevait pas de difficulté juridique, la définition du périmètre des ressortissants éligibles à ce dispositif demandait une attention toute particulière, afin de ne pas susciter à nouveau un sentiment d'injustice en excluant à nouveau des personnes qui pourraient estimer relever du futur dispositif d'indemnisation.

C'est la raison pour laquelle, bien que le rapport de M. Dechartre ait été rendu public en septembre 2003, la publication du décret permettant l'indemnisation a été retardée pour permettre la conduite d'une étude préalable. Ces travaux ont abouti, après consultation du Conseil d'État, à la publication du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 instituant une aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie durant la deuxième guerre mondiale .

Il prévoit que toute personne dont le père ou la mère, de nationalité française ou non, a été déporté à partir du territoire national durant l'occupation, pour acte de résistance à l'ennemi ou pour des motifs politiques, et a trouvé la mort en déportation, a droit à une mesure de réparation, si elle était mineure de moins de vingt et un ans au moment où la déportation est intervenue.

Ce régime bénéficie également aux personnes du même âge au moment des faits, dont le père ou la mère, de nationalité française ou étrangère, a, durant l'occupation, été exécuté dans les circonstances ouvrant droit au titre d'interné résistant ou d'interné politique. Sont exclues du bénéfice de cette mesure les personnes qui reçoivent une indemnité viagère versée par la République fédérale d'Allemagne ou la république d'Autriche en raison des mêmes faits.

Comme dans le cadre du décret du 13 juillet 2000, l'indemnisation peut revêtir deux formes au choix de l'intéressé : un capital forfaitaire et unique de 27.440,82 euros ou une rente viagère mensuelle de 457,35 euros.

L'instruction des demandes relève, comme pour l'indemnisation des orphelins juifs, du ministère délégué aux anciens combattants, la décision de réparation étant prise par le Premier ministre. Le paiement des rentes viagères et des indemnités en capital est assuré par l'ONAC qui reçoit à cet effet des crédits du budget des services généraux du Premier ministre.

Les crédits prévus au budget du Premier ministre s'élèvent à 20 millions d'euros pour 2005. Il est évident que cette somme ne saurait représenter l'intégralité du financement de la mesure d'indemnisation. Il s'agit de la première annuité de sa montée en charge, cette somme ayant été déterminée en référence aux sommes dépensées lors de la première année d'application de l'indemnisation des orphelins juifs.

Votre commission soutient la mise en place de cette nouvelle indemnisation qu'elle demandait depuis la parution du décret du 13 juillet 2000. Elle ne peut d'ailleurs qu'approuver la solution retenue par le Gouvernement qui rejoint celle qu'elle proposait elle-même dès son avis sur le projet de loi de finances pour 2003 et qui permet tout à la fois de souligner la spécificité des persécutions dont ont été victimes les juifs de France et d'assurer une indemnisation équitable de l'ensemble des orphelins de victimes de la barbarie nazie.

2. La solidarité : l'avenir du budget des anciens combattants

Les crédits relatifs à la solidarité regroupent les financements nécessaires à la mission de l'ONAC, à la majoration des rentes mutualistes du combattant et les crédits du fonds de solidarité des anciens combattants d'Indochine et d'Afrique du Nord.

Les crédits consacrés à ces actions dans le projet de loi de finances pour 2005 s'élèvent à 476 millions d'euros, en augmentation de 2,5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 et représentent 14 % du total du budget des anciens combattants. Ce poids augmente d'année en année puisqu'il était de 13,1 % en 2003 et de 13,7 % en 2004.

Votre commission ayant déjà exposé les facteurs d'évolution des crédits relatifs à la majoration des rentes et au fonds de solidarité, elle portera ici son attention sur le principal instrument de la politique de solidarité envers les anciens combattants, l'ONAC, dont l'État accompagne la mutation.

a) Un outil modernisé : l'ONAC

Initialement centrée sur la distribution des cartes et titres, l'activité de l'ONAC s'est redéployée depuis plusieurs années sur la solidarité et l'action sociale en faveur des anciens combattants et victimes de guerre, tout en développant une nouvelle mission, la mise en valeur de la mémoire combattante.

Ces changements conduisent l'office à repenser son organisation, notamment en termes de personnel. La baisse de la subvention de fonctionnement de l'État doit donc être replacée dans son contexte, à savoir le contrat d'objectifs et de moyens signé, de sa propre initiative, pour la période 2003-2007 par l'ONAC avec ses autorités de tutelle. Celui-ci prévoit un recentrage de l'office sur les activités qui constituent sa véritable vocation et, par conséquent, un effectif plus resserré pour faire face à ces missions.

Contrat d'objectifs et de moyens :
objectifs de gestion des effectifs des services départementaux de l'ONAC

	Effectif budgétaire avant contrat au 31/12/2002	Objectif à la fin du contrat
Catégorie A	105	101
Catégorie B	117	122
Catégorie C	426	149
Conseillers techniques (A)	6	0
Assistantes sociales (B)	44	61
Emplois jeunes	98	0
Délégués à la mémoire (A)	0	100
Total	796	533

Source : MICAC

L'année 2003 a ainsi vu la première tranche de la décroissance des effectifs de l'ONAC, avec la suppression de cinquante emplois d'adjoints administratifs dans les services départementaux. Cela s'est traduit par une première diminution de 1,6 million d'euros de la subvention de fonctionnement versée par l'État. Cette réduction des effectifs a reçu l'accompagnement de la cellule « Proxima Défense » qui permet aux agents des services départementaux volontaires de retrouver un poste au sein d'autres services du ministère de la défense ou d'autres administrations.

Dans le même temps, les maisons de retraite de l'ONAC ont été engagées dans un processus de rapprochement avec le droit commun applicable à ce type d'établissements. A cet effet, des contacts ont été pris avec les conseils généraux et l'assurance maladie pour le conventionnement tripartite de ces maisons, afin notamment d'éviter la prise en charge par l'office de charges qui reviennent normalement à l'assurance maladie. Au 30 juin 2004, six des neuf maisons de retraite de l'ONAC avaient signé leur convention tripartite.

En 2004, l'office a poursuivi sa politique de réduction des effectifs : comme en 2003, cinquante emplois d'adjoints administratifs ont été supprimés, entraînant une deuxième diminution de 1,6 million d'euros de la subvention de fonctionnement de l'État. Parallèlement, l'ONAC finance sur ses ressources propres le redéploiement d'une cinquantaine d'emplois, pour renforcer les personnels paramédicaux des maisons de retraite et les équipes enseignantes des écoles de reconversion professionnelle.

Le projet de budget pour 2005 prévoit à nouveau la suppression de cinquante emplois d'agents administratifs supplémentaires, correspondant à une nouvelle économie de 1,6 million d'euros sur la subvention de fonctionnement de l'État. Par ailleurs, les économies réalisées par l'office sur ses ressources propres, grâce notamment à l'externalisation de certaines activités dans les maisons de retraites, permettent de financer soixante nouveaux postes de délégués à la mémoire combattante correspondant à une contractualisation des actuels assistants mémoire embauchés sous contrat emploi jeune et parvenus en fin de contrat en 2003 et 2004.

Votre commission se félicite des conditions satisfaisantes dans lesquelles se déroule la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens de l'office et notamment le plan de décroissance des effectifs. Elle observe toutefois que la méthode des départs volontaires vers d'autres administrations, si elle permet une diminution sereine des effectifs, risque de conduire à des résultats déséquilibrés selon les départements. Elle engage donc le Gouvernement à rester vigilant à ce sujet, afin de permettre le maintien d'un service de qualité dans tous les départements.

b) Un soutien renforcé à la politique d'action sociale de l'office

Alors que la subvention de l'État pour l'action sociale diligentée par l'ONAC était de 12,1 millions d'euros en 2004, elle s'établit pour 2005 à 12,6 millions d'euros, en augmentation de 3,8 %.

Votre commission approuve le renforcement du soutien de l'État à l'office au titre de ses actions de solidarité qui traduit la prise en compte de l'évolution des missions qui lui sont dévolues. Comme elle le soulignait déjà dans son avis de l'an passé, elle observe en effet que l'ONAC finance une part toujours plus importante de son action sociale sur ses fonds propres : de 17,5 % en 2001, cette part est passée à 18,2 % en 2002.

Répartition du financement de l'action sociale de l'ONAC

	2001	2002	2003
Subvention versée par l'État	10,8	11,4	12,1
Fonds propres	2,3	2,4	2,7
Total	13,1	13,8	14,8

La demande d'action sociale adressée à l'ONAC s'est en effet renforcée depuis plusieurs années, le Gouvernement insistant régulièrement sur la mission de solidarité en faveur des anciens combattants et victimes de guerre qui lui est confiée, et la consolidation de la subvention versée par l'État en loi de finances initiale pour 2004 n'a pas suffi pour endiguer la pression exercée par les demandes d'aide sociale sur les fonds propres de l'Office.

La création, en 2003, de la nouvelle carte de veuve a également contribué à augmenter la demande d'aide sociale adressée à l'ONAC. Ainsi au 31 décembre 2003, les services départementaux de l'office avaient instruit 42.091 demandes et délivré 37.904 cartes.

La forte augmentation des aides individuelles attribuées à cette catégorie de ressortissants témoigne de la meilleure information dispensée aux intéressées : les interventions en faveur des veuves ont ainsi augmenté de plus de 29 % en volume et de 18 % en montant entre 2002 et 2003. Les résultats disponibles à la fin du premier semestre 2004 permettent d'ores et déjà de constater que 7.122 veuves ont bénéficié d'une intervention financière de l'office pour une dépense d'un montant global supérieur à 2,8 millions d'euros.

Interventions sociales individuelles par catégorie de ressortissants

	Nombre d'interventions			Montants des aides attribuées (en milliers d'euros)
Bénéficiaires	2002	2003	Évolution en %	2002	2003	Évolution en %
Anciens combattants	16.402	16.590	+ 1,1	4.533	4.640	+ 2,4
Harkis	1.328	1.362	+ 2,6	649	670	+ 3,3
Veuves	12.385	16.067	+ 29,7	4.351	5.154	+ 18,4
Pupilles et orphelins de guerre majeurs	1.310	1.407	+ 7,4	628	665	+ 5,9
Pupilles mineurs ou en études	569	659	+ 15,8	384	464	+ 20,6
Assistance aux ressortissants dans les TOM et à l'étranger	11.539	8.169	- 29,2	711	793	+ 11,5
Secours permanents et occasionnels aux compagnes et aux pensionnés hors-guerre	86	74	- 14,0	68	64	- 5,0
Subventions pour l'équipement automobile des grands invalides et mutilés de guerre	2	5	+ 150	2	7	+ 222
Total interventions individuelles	43.621	44.333	+ 1,6	11.326	12.457	+ 10,0
Prêts et avances remboursables	620	666	+ 7,4	855	979	+ 14,6
Total général	44.241	44.999	+ 1,7	12.181	13.436	+ 10,3

Il reste qu'à ce jour, moins de 1 % de l'effectif total des veuves a bénéficié d'une aide de l'ONAC depuis 1998, ce qui laisse à penser que la tendance à la hausse des aides accordées par l'office à cette catégorie de ressortissants devrait se poursuivre dans les années qui viennent. C'est la raison pour laquelle, connaissant les difficultés économiques et sociales multiples auxquelles sont confrontées un grand nombre de veuves qui ne disposent pas d'un droit à pension de réversion et pour lesquelles les secours de l'ONAC sont donc le seul recours, votre commission ne peut qu'encourager le Gouvernement à poursuivre son soutien à l'action sociale de l'office.

3. La politique de la mémoire face aux défis de la succession des générations

Les crédits relatifs à la mémoire combattante relèvent de deux sections budgétaires différentes : la section « anciens combattants » qui regroupe essentiellement les crédits liés aux partenariats avec le monde associatif, pour 1,8 million d'euros, et la section « défense » principalement axée sur la remise en état des sépultures de guerre et des lieux de mémoire et dont les crédits s'élèvent à 6,5 millions d'euros.

Crédits consacrés à la mémoire combattante

	2002	2003	2004	2005
Section budgétaire « Anciens combattants »
Frais de voyage des familles	0,21	0,21	0,21	0,21
Subventions en faveur des actions de mémoire	1,99	2,30	2,12	1,61
Total	2,2	2,51	2,33	1,82
Section budgétaire « Défense »
Personnel recruté à l'étranger pour l'entretien des nécropoles	0,65	0,58	0,57	0,57
Commémorations, information historique et actions culturelles	2,50	3,43	2,83	2,82
Entretien des nécropoles nationales en France et à l'étranger	1,22	1,22	1,03	1,03
Remise en état des sépultures de guerre	4,88	6,60	1,16	1,15
Dotations pour les fondations de mémoire	9,15	3,36	0	0
Tourisme de mémoire	1,45	3,96	0,92	0,92
Total	19,85	19,15	6,51	6,49
Total général	22,05	21,66	8,84	8,31

L'ensemble de ces crédits connaît une baisse sensible, de l'ordre de 6 %, par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2004. Les subventions en faveur des actions de mémoire, qui figurent à la section budgétaire « anciens combattants », diminuent notamment de 27 %, pour atteindre 1,6 million d'euros, soit moins de 0,1 % du total des crédits inscrits au budget des anciens combattants.

Il convient toutefois de nuancer cette baisse des crédits car les fonds qui seront réellement disponibles pourraient être bien supérieurs, compte tenu des reports de la gestion précédente. Ainsi, en 2004, les crédits ouverts s'étaient trouvés majorés de plus de 10 millions d'euros par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale. Dans la mesure où le taux de consommation des crédits relatifs à la mémoire plafonne à 60 %, il n'y pas de raison de penser que les reports de 2004 sur 2005 seront sensiblement moins importants.

Votre commission regrette d'ailleurs cette sous-consommation chronique des crédits qui lui paraît témoigner d'un manque de constance dans la volonté affichée par le Gouvernement de promouvoir une véritable politique de la mémoire imaginative et dynamique, à destination notamment des jeunes générations.

a) Le succès des cérémonies du souvenir

Outre les sept cérémonies nationales et l'hommage annuel rendu à Jean Moulin, la direction du patrimoine, de la mémoire et des archives (DPMA) a organisé, en 2004, des cérémonies ponctuelles demandées par le Haut conseil de la mémoire combattante, dont les plus importantes ont été celles présentées dans le cadre du soixantième anniversaire des débarquements et de la libération du territoire. Un hommage a également été rendu aux combattants de la campagne d'Italie de 1944 lors de deux cérémonies en Italie et les victimes de la barbarie nazie ont été honorées lors des cérémonies organisées à Tulle et Oradour-sur-Glane.

Votre commission se félicite du succès populaire remporté par ces commémorations, notamment auprès des jeunes générations, comme en témoigne l'émouvante cérémonie organisée avec le concours du l'Office franco-allemand de la jeunesse (OFAJ) au mémorial de Caen à l'occasion des cérémonies du débarquement de Normandie.

Elle note toutefois que si l'année 2004 a également vu le quatre-vingt-dixième anniversaire de la première bataille de la Marne et le cinquantième anniversaire de la bataille de Dien-Bien-Phu, les cérémonies organisées à ces deux occasions n'ont rencontré qu'un écho limité, malgré la présence du Président de la République qui fut très appréciée par les anciens combattants.

En 2005, les commémorations seront axées sur le soixantième anniversaire de la victoire de 1945 et de la fin de la seconde guerre mondiale ainsi que sur le soixantième anniversaire de la libération des camps.

Dans cette perspective, le pavillon français rénové d'Auschwitz et l'exposition qui y est présentée seront inaugurés, concrétisant ainsi un projet mené depuis 2003 en collaboration avec les autorités polonaises et la direction du musée d'État polonais d'Auschwitz-Birkenau. L'année 2005 verra également l'inauguration du centre européen du résistant-déporté dans le système concentrationnaire nazi, construit à proximité de l'ancien camp de concentration de Natzweiler-Struthof, en Alsace.

Votre commission insiste sur l'importance de donner à ces événements un retentissement qui sorte du cercle restreint des associations d'anciens combattants. C'est à cette condition que la politique de la mémoire cessera d'être une simple politique du souvenir pour devenir une politique de mise en valeur de l'histoire patriotique et combattante de notre pays.

b) Les nécropoles nationales : passer de l'entretien à la mise en valeur du patrimoine

En 1993, un programme a été établi pour la rénovation des nécropoles nationales et des carrés militaires de la première guerre mondiale qui, créés en 1920, avaient considérablement souffert du temps. Ce programme, qui couvrait la période de 1994 à 2000 pour un budget de 7,6 millions d'euros, n'a toutefois été satisfait qu'à hauteur de 60 %. C'est la raison pour laquelle un nouveau programme été engagé pour la période 2000-2008 qui prévoit qu'à l'issue des interventions sur les sépultures de la Grande Guerre, la rénovation des tombes de 1939-1945 sera amorcée.

Parmi les actions particulières accomplies en 2004, il convient de citer l'aménagement de la crypte de Thil (Meurthe-et-Moselle) dans le cadre de la valorisation d'un lieu de mémoire complémentaire au camp de concentration de Natzweiler-Struthof et la restauration du cimetière français de Sébastopol où reposent près de 45.000 soldats français morts pendant la guerre de Crimée, qui a pu aboutir après dix ans de négociations.

En ce qui concerne la nécropole nationale de Notre-Dame-de-Lorette, une convention d'intention avait été signée le 15 novembre 2001 entre le ministre délégué aux anciens combattants, le président du conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, le président du conseil général du Pas-de-Calais et le président de la communauté d'agglomération de Lens-Liévin en vue de la restauration par l'État de la nécropole et de la valorisation du site par les collectivités locales. La DMPA a préparé un programme pluriannuel de travaux pour réaliser cette opération, qui prévoit pour 2005 la rénovation des ossuaires et des entrées de la nécropole.

Votre commission ne peut qu'approuver cette programmation de la rénovation des nécropoles nationales, d'autant plus qu'une enquête menée fin 2002 par le ministère délégué aux anciens combattants montre l'urgence d'une telle remise en état. Ainsi, 12 % des nécropoles seraient à restaurer complètement, de même que 13 % environ des monuments et des ossuaires à rénover. Par ailleurs, près de 15 % des murs d'enceinte, portes d'accès, allées ou escaliers devraient être remis aux normes de sécurité et 6 % des bâtiments annexes réparés.

Elle estime toutefois que la politique de la mémoire ne peut se borner à la programmation de travaux d'entretien et qu'il est nécessaire d'entreprendre une véritable démarche de mise en valeur du patrimoine de la France combattante. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle elle avait approuvé, dès 2003, l'initiative du ministère délégué aux anciens combattants de promouvoir le tourisme de mémoire.

Elle regrette donc qu'en 2004, le tourisme de mémoire ait souffert de l'annulation de l'ensemble des crédits d'investissement prévus en loi de finances initiale, hors contrats de plan État - régions, même si cette restriction d'activité a permis par contraste de mettre en valeur le rôle de relais local des services départementaux de l'ONAC.

Il convient toutefois de saluer la signature, le 9 février 2004 à Lille, d'une convention entre le secrétariat d'État au tourisme et le ministère délégué aux anciens combattants, afin d'améliorer l'information, l'accessibilité aux personnes handicapées et le multilinguisme sur les sites de mémoire.

B. POURSUIVRE LES RÉFORMES APRÈS 2005

1. Évaluer le bien-fondé de la revendication des anciens combattants d'AFN concernant la « campagne double »

Depuis 1962, les fonctionnaires et agents publics anciens combattants d'Afrique du Nord demandent que soit étudiée la possibilité de leur accorder le bénéfice de la « campagne double » pour la durée des services accomplis en temps de guerre. Les fonctionnaires anciens combattants d'Afrique du Nord s'estiment en effet frappés d'une injustice dans la mesure où ils bénéficient seulement de majorations pour campagne simple alors que les anciens combattants des conflits précédents ont eu droit à la majoration pour campagne double sous certaines conditions : En effet, l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraites a permis d'accorder des bonifications de campagne pour les conflits de 1914-1918, de 1939-1945 et d'Indochine notamment, même si toutes les périodes de ces conflits ne permettaient pas de bénéficier de la campagne double.

Le mécanisme des bénéfices de campagne

Les majorations de durée de service militaire prises en compte pour le calcul des pensions de retraite des militaires ont été créées il y a plus de quatre-vingts ans par la loi du 16 avril 1920. Leur bénéfice a été étendu aux fonctionnaires et ouvriers de l'État par les lois des 14 avril 1924 et du 27 juin 1929.

Ainsi, dans la fonction publique, le temps passé sous les drapeaux est considéré comme l'accomplissement de services effectifs. Il est donc pris en compte dans la constitution du droit à pension. En outre, il ouvre droit aux « bénéfices de campagne » lorsque les services ont été accomplis en temps de guerre. Dans ce dernier cas, la durée effective de services effectués en temps de guerre peut être majorée de 50% (demi-campagne), 100 % (campagne simple) ou 200 % (campagne double).

Pour en bénéficier, il n'est pas nécessaire d'être en possession de la carte du combattant.

Il faut relever que les salariés du secteur privé ne disposent d'aucune mesure de cette nature en matière de retraite. En revanche, ils bénéficient de dispositions spécifiques sur la validation des services et l'anticipation du départ en retraite.

Afin de répondre à l'attente des associations d'anciens combattants d'Afrique du Nord, le Gouvernement a décidé de confier à Christian Gal, inspecteur général des affaires sociales, une mission de clarification en vue d'une éventuelle attribution de la « campagne double » aux fonctionnaires et agents publics ayant participé à ce conflit.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, cette mission sera réalisée en deux temps :

- une première étape de juillet à septembre 2004 consacrée aux prises de contacts avec les élus, les associations, les organisations publiques et les organismes parapublics concernés et au recueil des informations propres à permettre une première esquisse de solution. Cette première période fera l'objet d'un rapport intermédiaire, en fin d'année 2004 ;

- une seconde étape commencera au mois de mars 2005 et se terminera fin mai 2005 par la remise au ministre d'un rapport définitif.

Il subsiste à ce jour 101.000 militaires et 203.000 fonctionnaires pouvant revendiquer la qualité d'ancien combattant d'Afrique du Nord. Si le bénéfice de la « campagne double » était accordé à l'ensemble de ces agents, la dépense s'élèverait à 252 millions d'euros, mais à 51 millions d'euros seulement si l'on retenait l'hypothèse, proposée par le Gouvernement, de n'accorder le bénéfice de la « campagne double » que pour le temps effectué en unité combattante.

Votre commission soutient l'initiative du Gouvernement de clarifier le débat autour de la revendication des anciens combattants d'Afrique du Nord concernant la « campagne double ». Elle estime qu'à cette occasion, l'ensemble des données devra être pris en compte et notamment le fait que l'attribution de la « campagne double » ne bénéficierait qu'aux agents publics, alors que les anciens combattants du secteur privé ont souvent été placés dans une situation sociale précaire.

2. Poursuivre les négociations en faveur d'une indemnisation rapide et définitive des RAD - KHD

L'incorporation de force dans les formations paramilitaires allemandes du Reichsarbeitsdienst (RAD) et du Kriegshilfsdienst (KHD), instituées en avril 1941 en Moselle et en mai de la même année en Alsace, a concerné au total plus de 45.000 personnes, dont une forte proportion de femmes.

Assimilés au départ aux personnes contraintes au travail, les incorporés de force dans le RAD-KHD ne bénéficiaient que des mesures d'indemnisation prévues pour les victimes civiles de la guerre, sauf en matière de pension d'invalidité : en application des dispositions de l'article L. 239-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, les anciens du RAD-KHD bénéficient de droits à pension d'invalidité identiques à ceux des incorporés de force dans l'armée allemande.

Toutefois, à la suite de l'arrêt Kocher rendu par le Conseil d'État le 16 novembre 1973, il a été admis que les membres des RAD-KHD, engagés sous commandement militaire dans des combats, pouvaient se voir attribuer le certificat d'incorporé de force dans l'armée allemande qui leur ouvre droit à la carte du combattant, à la retraite du combattant et à la rente mutualiste du combattant, ainsi qu'à l'indemnisation versée par la Fondation « Entente franco-allemande » en application de l'accord intergouvernemental du 31 mars 1981.

Le certificat d'incorporé de force dans l'armée allemande leur est accordé toutes les fois où les conditions de l'arrêt Kocher sont remplies, quel que soit le type de formation ou d'emploi des intéressés, dès lors qu'il y a eu affectation à un poste de combat dans une zone d'opération militaire. Pour les RAD, la preuve personnelle de cette participation aux combats est réputée établie par l'affectation à l'une des unités dont les recherches d'archives ont établi qu'elles avaient été engagées dans les batailles. Une liste d'unités combattantes du RAD a été publiée.

La question de l'indemnisation par la fondation « Entente franco-allemande » ne demeure donc posée que pour les seuls incorporés de force dans des formations paramilitaires qui n'ont pas participé à des combats. Un certificat d'incorporé de force dans les formations paramilitaires allemandes a bien été créé à leur profit mais il n'ouvre droit à aucun avantage supplémentaire. Son attribution a toutefois permis le recensement des 5.661 alsaciens et mosellans survivants, potentiellement concernés par une extension de l'indemnisation par la fondation.

En 1998, le comité directeur de la fondation « Entente franco-allemande » avait approuvé le principe d'une indemnisation des derniers incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes mais elle avait subordonné son intervention à une participation financière de la France. Or, l'ensemble des partenaires concernés s'accorde à reconnaître que l'indemnisation des RAD-KHD relève de la responsabilité allemande et non de celle de la France.

Une réunion tenue à Strasbourg le 12 mai 2003 entre le secrétaire d'État aux anciens combattants, la fondation, les parlementaires alsaciens et lorrains et les associations locales d'anciens combattants a permis de relancer la réflexion sur un assouplissement des conditions de versement des indemnisations aux catégories d'incorporés de force qui n'en ont pas encore bénéficié.

Le Gouvernement a fait un pas en avant en proposant, contre toute logique juridique, d'abonder à hauteur de la moitié du coût de l'indemnisation des RAD-KHD les fonds de la fondation, mais celle-ci argue désormais d'une impossibilité d'assurer l'indemnisation du fait de ses statuts. Au cours des dernières négociations, elle a refusé huit modifications, ce qui bloque le dossier.

Votre commission regrette l'interprétation restrictive que la fondation fait de ses statuts pour refuser, malgré l'évidente bonne volonté du Gouvernement français et des intéressés, d'indemniser les anciens du RAD-KHD. Elle ne peut qu'encourager le Gouvernement à saisir directement les autorités allemandes pour débloquer cette situation dont personne ne souhaite qu'elle trouve son issue spontanée dans le simple déclin démographique des survivants de l'incorporation de force.

3. La revalorisation de la retraite du combattant : une mesure symbolique très attendue

Malgré son montant très modeste, la retraite du combattant constitue la mesure à laquelle le monde combattant est le plus attaché : mesure qui concerne le plus grand nombre d'anciens combattants, elle représente la reconnaissance des services rendus, assimilée par eux à une sorte de « légion d'honneur ».

Depuis 1954, le montant de cette retraite du combattant est fixé en référence à l'indice 33 des pensions militaires d'invalidité : pour une valeur du point de pension égale à 12,89 euros au 1 ^er janvier 2004, la retraite s'élève donc à 425,37 euros par an.

Votre commission reconnaît que la revalorisation demandée par les associations d'anciens combattants, qui consisterait à fixer le montant de la retraite en référence à l'indice 48, aurait un coût important : à raison de 16 à 17 millions d'euros par point supplémentaire, la dépense totale serait de l'ordre de 250 millions d'euros. Chacun s'accordera à dire que le contexte budgétaire actuel ne permet pas un effort aussi considérable, surtout s'il est concentré sur un seul exercice budgétaire.

Votre commission rappelle d'ailleurs qu'elle a toujours milité pour une revalorisation progressive sur cinq ans, l'objectif des quarante-huit points demandé par les associations pouvant de plus être révisé. Bien que le Gouvernement argue du fait qu'une revalorisation de la retraite ne serait sensible, sur le plan individuel, qu'à compter de trois points supplémentaires, votre commission estime qu'une augmentation, même plus modeste, de l'ordre d'un ou deux points, constituerait déjà un signal très fort en direction du monde combattant. Une mesure de cet ordre pourrait, en outre, être plus facilement financée par un redéploiement de crédits, par exemple ceux auparavant consacrés au fonds de solidarité aujourd'hui en voie d'extinction.