b) Des dispositifs qui peinent à faire leurs preuves
Des dispositifs plus ambitieux que les seules EEI ont été progressivement mis en place dans l'objectif de dynamiser l'économie et le commerce dans les quartiers. Ils n'ont toutefois pas fait la preuve d'une efficacité suffisante au regard des besoins.
L'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux : une activité encore trop limitée
L'EPARECA, établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, n'est devenu opérationnel qu'en mars 1999. Mais c'est seulement en 2002 qu'il a pu engager des actions d'investissement, grâce à une dotation budgétaire de 16,8 millions d'euros. Au 30 juin 2004, il a été saisi par 150 villes de 195 demandes d'intervention. A l'heure actuelle, 160 dossiers ont été traités ou sont en cours.
La principale mission de l'EPARECA consiste à faciliter les opérations de remembrement des espaces commerciaux et artisanaux implantés dans les quartiers urbains en difficulté et qui obéissent aux critères suivants :
- le quartier doit faire l'objet d'une démarche globale de revitalisation qui implique la ou les collectivité(s) locale(s) ;
- l'espace commercial ou artisanal concerné doit disposer d'un potentiel commercial suffisant, compte tenu de la concurrence et de sa zone d'achalandage, l'EPARECA devant céder, à moyen terme, tout ou partie de ses participations à des investisseurs privés ;
- après les opérations de rachat de murs et de fonds, l'EPARECA doit disposer d'une majorité opérationnelle au sein de la copropriété avec les autres investisseurs ;
- le compte d'exploitation de l'opération doit pouvoir être équilibré à terme, une fois achevées la restructuration de l'ensemble et sa re-commercialisation.
Après deux enquêtes de la Cour des comptes et une mission de contrôle de la commission des Finances du Sénat, qui ont toutes salué l'organisation et le fonctionnement de l'établissement, celui-ci vient de lancer une réflexion permettant de se doter d'un contrat d'objectifs et de moyens pour définir ses objectifs et, en conséquence, le niveau des moyens dont il devra disposer pour les réaliser, clarifier son champ d'intervention et évaluer les effets que devront avoir, sur son fonctionnement, les lois de décentralisation et la création de l'ANRU.
Il est encore trop tôt pour juger des résultats à grande échelle des actions menées par l'EPARECA. Votre commission souhaite que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens soit l'occasion d'une montée en puissance significative de cet établissement.
A cet égard, elle se félicite du développement d'actions communes avec le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat (FISAC), qui n'est pas un dispositif propre à la politique de la ville, depuis sa réforme opérée par la circulaire du 17 février 2003, majorant les taux d'intervention pour les opérations réalisées dans les ZUS comprises dans les territoires prioritaires d'un contrat de ville : 80 % au lieu de 50 % en fonctionnement et 40 % au lieu de 20 % en investissement.
Ces deux dispositifs sont en effet complémentaires : alors que l'EPARECA intervient exclusivement en tant qu'investisseur dans des projets de remembrement et de restructuration complexes ou de montants importants et n'est pas autorisé à verser des subventions d'investissement ou de fonctionnement, les interventions du FISAC prennent à l'inverse uniquement la forme de ce type de subventions, lui permettant de soutenir financièrement les opérations collectives d'animation commerciale qui accompagnent les projets de restructuration lourde.
Les zones de redynamisation urbaine : un bilan en demi-teinte
Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les ZRU constituent un zonage intermédiaire de la politique de la ville, entre les ZUS, qui regroupent les 751 quartiers défavorisés, et les ZFU, ciblées vers les territoires les plus fragiles.
En vue de maintenir et de développer l'activité économique dans les quartiers, les entreprises implantées dans les ZRU sont encouragées à accroître leur effectif salarié par une exonération de cotisations sociales patronales d'une durée de douze mois.
Malgré ce régime fiscal favorable, l'échec des ZRU n'est guère contesté. Depuis 2001, les effectifs salariés concernés par cette exonération sont en constante et forte diminution ; depuis 2004, plus encore avec la réduction du champ géographique de l'exonération ZRU, du fait de l'ouverture des 41 nouvelles zones franches urbaines, au régime d'exonérations sociales plus avantageux, créées par la loi du 1 er août 2003, toutes sélectionnées parmi les ZRU d'au moins 10.000 habitants.
La préférence portée aux ZFU s'explique par le bilan largement positif de ce dispositif, notamment au regard du nombre d'embauches financées.
Nombre d'embauches exonérées
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2002 |
2003 |
2004* |
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En ZRU |
3.518 |
3.129 |
1.492 |
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En ZFU |
7.662 |
7.992 |
5.700 |
* Nombre total de déclarations d'embauches acceptées pour la période janvier-juillet 2004
Source : DARES - Tableau de bord des politiques d'emploi
La loi d'orientation du 1 er août 2003 a prorogé jusqu'à fin 2008 le régime d'exonérations sociales et de taxe professionnelle et jusqu'à fin 2009 celui de l'exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises nouvelles. Il y a toutefois fort à penser que cette prolongation du dispositif n'aura que peu de conséquences sur un bilan globalement décevant.